I SA/Wa 471/06

I SA/Wa 471/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-07-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Kosińska
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Sygn. powiązane
I OSK 1870/06 - Wyrok NSA z 2008-01-10
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch /spr./ Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skarg Prokuratora [...] w W. i Krajowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu mieniem Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005r. Nr [...], [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz Krajowej [...] z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Transportu i Budownictwa decyzją z [...] stycznia 2006 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Prokuratora [...] w W. oraz na wniosek Krajowej [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r. nr [...] orzekającą o niestwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie uwłaszczenia Polskiej [...] nieruchomością położoną w W., przy ul. [...], stanowiącą zabudowaną działkę nr [...].
W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1995 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) przez Polską [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w W. oraz własności położonego na nim budynku. Rozstrzygnięcie to organ administracji oparł na ustaleniu, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Polska [...] działająca na podstawie dekretu z dnia 28 września 1948 r. o utworzeniu Polskiej Izby Handlu Zagranicznego (Dz. U. Nr 53, poz. 403) jako państwowa osoba prawna już nie istniała, gdyż status ten utraciła z dniem 8 czerwca 1989 r.
Na żądanie Krajowej [...] wznowiono postępowanie uwłaszczeniowe, a następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2000 r. odmówił uchylenia poprzedniej decyzji odmownej z [...] kwietnia 1995 r. uznając, że nie wystąpiły przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 kpa. W wyniku rozpatrzenia odwołania kuratora Polskiej [...] (ustanowionego postanowieniem Sądu Rejonowego W. z [...] czerwca 1996 r. sygn. akt [...]) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] marca 2001 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Postępowanie sądowe ze skargi Krajowej [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zostało umorzone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 1262/01 wobec cofnięcia skargi.
Po rozpatrzeniu wniosku kuratora Polskiej [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1995r. odmawiającej uwłaszczenia Polskiej [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że Polska [...] działająca na podstawie dekretu z dnia 28 września 1949 r. otrzymała na podstawie protokołu przekazania z 27 kwietnia 1956 r. sporny grunt wraz z budynkiem w administrowanie. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. Nr 35, poz. 195), tj. z dniem 8 czerwca 1989 r. zadania Polskiej [...] oraz wszelkie sprawy, zobowiązania i majątek przejęła Krajowa [...] z wyjątkiem majątku jednostki organizacyjnej pn. "Międzynarodowe [...]". Zgodnie z art. 15 ust. 3 powołanej ustawy Polska [...] działająca na podstawie dekretu z dnia 28 września 1949 r., do czasu utworzenia Krajowej [...] oraz w myśl art. 12 - Polskiej [...], prowadzi działalność na podstawie tego dekretu. Krajowa [...] uzyskała osobowość prawną z dniem wpisu do rejestru [...], tj. z dniem 15 lutego 1990 r. Nie została natomiast powołana "nowa" Polska [...]. W tej sytuacji Krajowa [...] jako następca prawny dawnej Polskiej [...] wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. praw do nieruchomości przy ul. [...] wywodząc istnienie prawa zarządu z przejęcia nieruchomości, na podstawie protokołu przejęcia-przekazania z 27 kwietnia 1956 r. oraz z decyzji z [...] grudnia 1969 r. o ustaleniu opłat z tytułu użytkowania. Wniosek Krajowej [...] spotkał się z odmową stwierdzenia uwłaszczenia, którą umotywowano tym, że pozostawał nierozpatrzony wniosek Państwowego [...] złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Został on rozstrzygnięty dopiero ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. Ponadto Wojewoda [...] uznał, że Polska [...] działająca na podstawie dekretu z dnia 28 września 1949 r. utraciła status państwowej osoby prawnej z dniem 8 czerwca 1989 r. i od tego dnia prowadziła działalność w ramach samorządu gospodarczego. W dniu 5 grudnia 1990 r. nie była więc państwową osobą prawną i nie legitymowała się w tym dniu prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stanowisko to jest błędne. Skoro do czasu powołania "nowej" Polskiej [...] (która dotąd nie została utworzona), Polska [...] prowadzi działalność na podstawie dekretu z dnia 28 września 1949 r., to żaden przepis nie odebrał "dawnej" Polskiej [...] statusu "osoby prawnej prawa publicznego", co w efekcie oznacza państwową osobę prawną. Odmawiając uwłaszczenia wyłącznie z powodu braku statusu państwowej osoby prawnej u Polskiej [...], a do tego nie badając drugiej przesłanki, tj. istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu, Wojewoda [...] rażąco naruszył art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. oraz art. 77 i 80 kpa. Z tych względów Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] sierpnia 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1995 r. Decyzja Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stała się ostateczna w dniu 20 września 2001 r.
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2003 r., na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polską [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. [...] na 99 lat, tj. do 5 grudnia 2089 r. oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie, ustalił cenę gruntu na kwotę [...] zł, ustalił z dniem 1 stycznia 2003 r. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości [...] zł, a także cenę nabycia własności budynku i innych urządzeń znajdujących się na gruncie w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. Protokołem przekazania-przejęcia z 27 kwietnia 1956 r. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych Prezydium Rady Narodowej W. nieruchomość przy ul. [...] w zarząd Polskiej [...] od 1 maja 1956 r. Po wejściu w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) zarząd przekształcił się z mocy prawa (art. 37) w użytkowanie. Decyzją z [...] grudnia 1969 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. ustalił opłaty za użytkowanie terenu przy ul [...]. Następnie po wejściu w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), z mocy art. 87 ust 1 tej ustawy, użytkowanie przekształciło się w zarząd. Protokół z 15 grudnia 1956 r. oraz decyzja o opłatach z [...] grudnia 1969 r. stanowią w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. podstawę do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu Polskiej [...]. Osobowość prawna Polskiej [...] wynika z dekretu z dnia 28 września 1949 r. Dekret utracił wprawdzie moc, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych, jednak z ust. 2 tego artykułu wynika, że ustawodawca nakazał w odniesieniu do działalności dawnej Polskiej [...] stosowanie dekretu do czasu utworzenia Krajowej [...] oraz nowej Polskiej [...]. Polska [...] pozostaje zatem nadal osobą prawną prawa publicznego, co jest równoznaczne ze statusem państwowej osoby prawnej.
Wojewoda [...] wyjaśnił również, że cena przedmiotowego gruntu została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych w dniu 19 września 2002 r. Cenę nabycia budynku i urządzeń w kwocie [...]zł ustalono na podstawie operatu szacunkowego z uwzględnieniem pomniejszenia o wartość nakładów poniesionych przez Polską [...] ze środków własnych (według opinii biegłego rewidenta) w latach 1956 – 1990, w wysokości [...] zł.
Od decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] odwołanie wniósł Zakład [...] Oddział w W., zwany dalej "[...]". Decyzją z [...] września 2003 r. nr [....] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak interesu prawnego po stronie odwołującego się.
Skarga Zakład [...] na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2283/03. Oddalając skargę Zakład [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej nie może skutecznie domagać się przyznania praw rzeczowych do gruntu. W tej kwestii Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998r. sygn. akt IV SA 1097/97 wydanym w sprawie ze skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste Zakładu [...] na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. Stwierdzając brak legitymacji Zakładu [...] w postępowaniu o uwłaszczenie Polskiej [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał równocześnie, że w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt przy ul. [...] wraz z budynkiem był zarządzany przez Polską [...], która powstała na podstawie dekretu z dnia 28 września 1949 r., a w dniu 27 kwietnia 1956 r. przejęła sporny grunt wraz z budynkiem w administrowanie. Członkami Polskiej [...] były tylko i wyłącznie państwowe osoby prawne, a majątek [...] pochodził ze składek jej członków i dotacji budżetowych, a w toku postępowania administracyjnego i sądowego Polską [...] reprezentował kurator ustanowiony przez sąd, a zatem Polska [...] była państwową osobą prawną.
Kurator Polskiej [...] pismem z 30 czerwca 2005r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r. w części dotyczącej niezaliczenia do ceny nabycia własności budynku zwaloryzowanych opłat poniesionych z tytułu zarządu budynkiem, a także nieodliczenia wartości tej części budynku, która była rozbudowana ze środków własnych Polskiej [...] i jej następcy prawnego.
Pismem z 27 lipca 2005 r. Prokurator [...] w W. wniósł sprzeciw od ww. decyzji Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prokurator [...] twierdzi, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Polska [...] nie istniała jako osoba prawna, państwową osobą prawną nie była także w czasie swego istnienia, a także nie posiadała przedmiotowej nieruchomości w zarządzie. Zgodnie z art. 200 określone w tym przepisie prawa nabywa tylko państwowa osoba prawna, która w dniu 5 grudnia 1990 r. miała grunt w zarządzie. Tych warunków nie spełniała Polska [...], bowiem w tym dniu już nie istniała. Następcą prawnym Polskiej [...] stała się z mocy ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych Krajowa [...], która nabyła majątek swej poprzedniczki z dniem wejścia w życie ustawy. Z tym dniem Polska [...] utraciła osobowość prawną, bowiem ustawa uchyliła dekret z 1949 roku. Potwierdza to treść art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym Polska [...] po wejściu w życie ustawy prowadzi jedynie "działalność" na podstawie dekretu. W każdym razie najpóźniej osobowość prawną Polska [...] utraciła z dniem uzyskania osobowości prawnej przez Krajową [...], a więc 15 lutego 1990 r. Jest to ostateczna data utworzenia Krajowej [...] w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. i data definitywnej utraty przez dekret mocy obowiązującej. Polska [...] nie mogła funkcjonować po utworzeniu Krajowej [...] jako osoba prawna, bowiem z mocy ustawy została pozbawiona majątku na rzecz Krajowej [...]. Tym samym Polska [...] nie mogła nabyć żadnych praw na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Ponadto Polska [...] nie była nigdy państwową osobą prawną. Dekret z dnia 28 września 1949 r. nadał jej statut instytucji prawa publicznego, której nie można utożsamiać z państwową osobą prawną. Była instytucją samorządu gospodarczego z osobowością publicznoprawną. Tymczasem o państwowej osobie prawnej można mówić tylko wtedy, gdy przepis tak wyraźnie stanowi. Fakt ustanowienia kuratora dla Polskiej [...] również nie przesądza o posiadaniu przez nią osobowości prawnej, bowiem postanowienie o ustanowieniu kuratora nie może konstruować nieistniejącej osoby prawnej. Ponadto kurator obowiązany był powołać organy osoby prawnej lub wystąpić o jej likwidację. Niedopełnienie tych obowiązków oznacza, że kurator utracił legitymację do działania w imieniu podmiotu. Polska [...] nie miała również prawa zarządu. Pomieszczenia w budynku przy ul. [...] zajmowała na podstawie decyzji o przydziale z [...] sierpnia 1954 r. nr [...] wydanej przez Biuro Spraw Lokalowych Urzędu Rady Ministrów, zmienionej następnie decyzjami z dnia [...] grudnia 1954r. i ze stycznia 1955 r. [...] była więc najemca określonych pomieszczeń w budynku, a jednocześnie pełniła obowiązki jego administratora. Wojewoda [...] winien był więc wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polską [...] prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków.
Pismem z 25 sierpnia 2005 r. Minister Infrastruktury powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. zaznaczając, iż z uwagi na to, że sprzeciw Prokuratora [...] dotyczył całej decyzji uwłaszczeniowej, a zatem był najdalej idący, to uzasadnione było wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu, z tym że w postępowaniu tym będzie rozpatrzony wniosek kuratora Polskiej [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej odpłatności za nabytą własność budynku i urządzeń.
Organ nadzoru nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, do czego doszedł w wyniku następujących ustaleń:
W dniu 5 grudnia 1990 r. grunt bezspornie stanowił własność Skarbu Państwa. Polska [...] została utworzona dekretem z dnia 28 września 1949 r., w którego art. 2 stwierdzono, że Izba ma osobowość prawną i jest instytucją prawa publicznego. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych utracił moc dekret o utworzeniu Polskiej Izby Handlu Zagranicznego, z tym że do czasu utworzenia Krajowej [...] oraz – w myśl art. 12 ustawy – Polskiej [...], Polska [...] prowadzi działalność na podstawie dekretu. Krajowa [...] przejmuje wszelkie sprawy, zobowiązania i majątek dotychczasowej Polskiej [...], z wyjątkiem majątku jednostki organizacyjnej pn. "Międzynarodowe [...]". Z powyższego - zdaniem Ministra Infrastruktury - wynika, że dotychczasowa Polska [...] utworzona dekretem z 28 września 1949 r. istnieje do czasu utworzenia Krajowej [...] oraz "nowej" Polskiej [...], przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Krajowa [...] uzyskała osobowość prawną z dniem 15 lutego 1990 r., natomiast do dnia 5 grudnia 1990 r. nie została utworzona "nowa" Polska [...], co oznacza, że dotychczasowa Polska [...] będąc osobą prawną istniała w dniu 5 grudnia 1990 r., a więc mogła posiadać majątek; przekazanie majątku i zobowiązań Krajowej [...] nastąpiło protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 28 lutego 1991 r. Wątpliwości, czy dotychczasowa Polska [...] Zakład [...] o była państwową osoba prawną, zostały przesądzone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2283/03, który – po rozważaniach na tle badania interesu prawnego Zakład [...] wskazał, że istniejąca dotychczasowa Polska [...] była państwową osobą prawną. Ta ocena wiąże organ. Zarzut Prokuratora [...], że w tej ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny wykroczył poza granice rozpoznawanej skargi, nie może być przedmiotem kontroli przez organ administracji.
Skoro dotychczasowa Polska [...] istniała de iure w dniu 5 grudnia 1990 r. i była państwową osobą prawną, mogła posiadać grunt w zarządzie. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że Polska [...] zarządzała przedmiotową nieruchomością. W aktach znajduje się decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1969r. skierowana do Polskiej [...] dotycząca ustalenia opłaty rocznej za użytkowany teren stanowiący przedmiotową nieruchomość. Decyzja ta wskazuje na istnienie zarządu (d. prawa użytkowania) do gruntu, co wobec § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu oznacza, że spełnione były – na rzecz Polskiej [...] - przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W kwestii odpłatności za budynek Minister Infrastruktury wskazał, że budynek przy ul. [...] nie był wybudowany lub nabyty ze środków własnych jednostki uwłaszczanej, a więc odpłatność jest uzasadniona. Odpłatność ustalili rzeczoznawcy majątkowi w operacie szacunkowym z 19 września 2002 r. wskazując na obowiązujące w tym zakresie przepisy. Kwotę odpłatności ustalono na dzień 5 grudnia 1990 r. W wycenie nie uwzględniono nakładów poniesionych po tej dacie, co jest zgodne z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Nie było podstaw do odliczenia opłat za zarząd budynkiem, ponieważ opłaty takie nie istniały. Decyzja o opłatach z [...] grudnia 1969 r. dotyczyła tylko gruntu, zatem w zakresie budynku nie miał zastosowania art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W świetle tych ustaleń Minister Infrastruktury nie znalazł przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, wobec czego decyzją z dnia [...] października 2005 r. orzekł, że nie stwierdza nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r. o uwłaszczeniu Polskiej [...] przedmiotową nieruchomością.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Prokurator [...] w W. oraz Krajowa [...].
Wniosek Krajowej [...] zawierał żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2005 r. w części dotyczącej postępowania wszczętego na wniosek Polskiej [...], a następnie zawieszenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewodą [...] w sprawie zmiany decyzji z [...] lutego 2005 r. w części dotyczącej pkt IV odnoszącego się do ustalenia daty, od jakiej użytkownik wieczysty jest obowiązany uiszczać opłaty roczne za użytkowanie wieczyste.
Prokurator [...] ponowił zarzut rażącego naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymując, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Polska [...] nie istniała jako osoba prawna, państwową osobą prawną nie była także w czasie swego istnienia, a także nie posiadała przedmiotowej nieruchomości w zarządzie. Wniosek Prokuratora [...] oparto na takiej samej argumentacji, jak przedstawiona we wniosku wszczynającym postępowanie nadzorcze. Prokurator [...] podkreślił, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2283/03 dotyczące statusu Polskiej [...] nie wiąże Ministra Infrastruktury przy podejmowaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] o uwłaszczeniu. Kwestie dotyczące statusu Polskiej [...] nie były przedmiotem tego postępowania sądowego, które dotyczyło kontroli decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z uwagi na nie legitymowanie się przez Zakład [...] przymiotem strony.
Minister Transportu i Budownictwa decyzją z [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zagadnienie osobowości prawnej Polskiej [...] wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2005 r. i w tym zakresie organ administracji jest związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd. Rozważania Sądu w tej kwestii były istotnymi przesłankami oddalenia skargi Zakład [...] na decyzję o uwłaszczeniu Polskiej [...]. Z tych względów organ nie widzi możliwości przyjęcia stanowiska prezentowanego przez Prokuratora [...].
Minister Transportu i Budownictwa podtrzymał także stanowisko w sprawie odpłatności za budynek, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów Krajowej [...]. Kwotę odpłatności ustalono na dzień 5 grudnia 1990 r., a tym samym mogły być uwzględnione tylko nakłady poniesione do tej daty. Nie było podstaw do odliczenia opłat wnoszonych za użytkowanie budynku, gdyż takie opłaty nie były ponoszone. Powyższe potwierdza brak zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa.
Skargi na ostateczną decyzję złożyli Prokurator [...] w W. oraz
Krajowa [...].
Prokurator [...] zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez uznanie, że ocena prawna dotycząca statusu prawnego Polskiej [...] wyrażona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. wiąże Ministra Transportu i Budownictwa przy ocenie legalności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r. o uwłaszczeniu Polskiej [...], podczas gdy przedmiotem postępowania sądowego była jedynie ocena statusu prawnego Zakład [...] jako strony postępowania uwłaszczeniowego.
W uzasadnieniu skargi Prokurator [...] przedstawił polemiczne stanowisko wobec ustaleń przyjętych w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2005 r. Według Prokuratora [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Polska [...] nie istniała jako osoba prawna, państwową osobą prawną nie była także w czasie swego istnienia, a także nie posiadała przedmiotowej nieruchomości w zarządzie. Krajowa [...] będąca następcą prawnym Polskiej [...] z mocy ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych nabyła majątek swej poprzedniczki z dniem wejścia w ustawy życie. Z tym dniem Polska [...] utraciła osobowość prawną, bowiem ustawa uchyliła dekret z 1949 roku. Potwierdza to treść art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym Polska [...] po wejściu w życie ustawy prowadzi jedynie "działalność" na podstawie dekretu. W każdym razie najpóźniej osobowość prawną Polska [...] utraciła z dniem uzyskania osobowości prawnej przez Krajową [...], a więc 15 lutego 1990 r. Jest to ostateczna data utworzenia Krajowej [...] w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. i data definitywnej utraty przez dekret mocy obowiązującej. Polska [...] nie mogła funkcjonować po utworzeniu Krajowej [...] jako osoba prawna, bowiem z mocy ustawy została pozbawiona majątku na rzecz Krajowej [...]. Przyjęcie późniejszej daty, tj. faktycznego przejęcia majątku przez Krajową [...], nie znajduje uzasadnienia. Polska [...] nie była nigdy państwową osobą prawną. Dekret z dnia 28 września 1949 r. nadał jej statut instytucji prawa publicznego, której nie można utożsamiać z państwową osobą prawną. Była instytucją samorządu gospodarczego z osobowością publicznoprawną, nie wyposażona w mienie państwowe. Samorząd zaś tradycyjnie postrzegany był jako forma administracji zdecentralizowanej wykonująca część funkcji i administracji publicznej. Natomiast o państwowej osobie prawnej można mówić tylko wtedy, gdy przepis tak wyraźnie stanowi. Fakt ustanowienia kuratora dla Polskiej [...] również nie przesądza o posiadaniu przez nią osobowości prawnej, bowiem postanowienie o ustanowieniu kuratora nie może konstruować nieistniejącej osoby prawnej. Ponadto kurator obowiązany był powołać organy osoby prawnej lub wystąpić o jej likwidację. Niedopełnienie tych obowiązków oznacza, że kurator utracił legitymację do działania w imieniu podmiotu. Polska [...] nie miała również prawa zarządu. Pomieszczenia w budynku przy ul. [...] zajmowała na podstawie decyzji o przydziale z [...] sierpnia 1954 r. nr [...] wydanej przez Biuro Spraw Lokalowych Urzędu Rady Ministrów, zmienionej następnie decyzjami z dnia [...] grudnia 1954r. i ze stycznia 1955 r. [...] była więc najemca określonych pomieszczeń w budynku, a jednocześnie pełniła obowiązki jego administratora. Przekazanie budynku w administrację nastąpiło na podstawie protokołu z dnia 27 kwietnia 1956 r. Administrowanie nie jest prawem majątkowym ani zobowiązaniem lub sprawą, która na mocy ustawy o izbach gospodarczych miała przejąć Krajowa [...]. Najem zaś nie został dotychczas wypowiedziany przez żadną ze stron.
W ocenie Prokuratora [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny statusu Polskiej [...] wykroczył poza granice rozpoznania. Organ administracji był zatem związany wyłącznie oceną prawną dotyczącą umorzenia postępowania odwoławczego z powodu braku legitymacji Zakład [...]. Kwestia statusu prawnego Polskiej [...] nie była przedmiotem tego postępowania.
Prokurator [...] podniósł także, iż w postępowaniu o uwłaszczenie Polskiej [...] funkcjonują dwa wnioski wzajemnie wykluczające się – jeden złożony przez Krajową [....] jako następcę prawnego Polskiej [...], z którego wynika, że Polska [...] nie istnieje, a drugi złożony przez kuratora Polskiej [....] z którego wynika, że Polska [...] istnieje. Wojewoda [...] rozpatrując wniosek Krajowej [...] winien był wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. skoro bowiem poprzednik prawny nie nabył prawa (nie istniał w dniu 5 grudnia 1990r.), to nie mógł go nabyć także jego następca. Gdyby zaś przyjąć, że Polska [...] istniała w tym dniu, to postępowanie z wniosku Krajowej [...] powinno być umorzone jako wszczęte na wniosek osoby nieuprawnionej. Kurator Polskiej [...] nie mógł wstąpić do postępowania wszczętego wnioskiem Krajowej [...], gdyż takie uprawnienie przysługuje tylko prokuratorowi albo Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Ponadto wniosek kuratora Polskiej [...] mógł być rozpatrzony tylko na zasadach ogólnych określonych w rozdziale 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., praw do nieruchomości mogło się toczyć w trybie art. 200 tylko w stosunku do spraw niezakończonych przed 1 stycznia 1998 r. Wniosek kuratora został złożony w dniu 28 stycznia 1999 r., a więc po terminie.
Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r. pozostawi w obrocie prawnym decyzję rażąco naruszającą prawo.
Krajowa [...] podniosła w skardze zarzut rażącego naruszenia art. 6 i 7 kpa i wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych przez organ centralny względnie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Skarżący wskazał, że Minister Transportu i Budownictwa błędnie przyjął, iż Wojewoda [...] w decyzji uwłaszczeniowej prawidłowo ustalił wysokość opłaty rocznej, tymczasem opłata ta została ustalona poczynając od dnia 1 stycznia 2003 r., a więc od innej daty niż data powstania prawa. Nie znajduje to oparcia w żadnym przepisie prawa. Jeśli chodzi natomiast o odpłatność za budynek, to w decyzji brak jest wskazania, jakie nakłady zostały odliczone od ceny nabycia i dlaczego nie odliczono innych nakładów. W tej sytuacji przyznanie w decyzji Ministra Transportu i Budownictwa że "odpłatność ustalili rzeczoznawcy", bez stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w powyższym zakresie potwierdza, zdaniem skarżącej, konieczność stwierdzenia nieważności obu decyzji Ministra.
W odpowiedzi na skargi Minister Transportu i Budownictwa podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.
Skargi wniesione w niniejszej sprawie należało uwzględnić, aczkolwiek w zasadniczej mierze z innych przyczyn niż podniesione w skargach. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji j jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. Sąd stwierdził naruszenie prawa zarówno materialnego jak i prawa procesowego skutkujące koniecznością uchylenia obu decyzji. W pierwszej kolejności jednak należy odnieść się do zarzutów podniesionych w skargach.
Związanie organu administracji oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. należy rozpatrywać mając na względzie przedmiot sprawy, jakiej dotyczyła decyzja będąca przedmiotem oceny przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę Zakład [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak interesu prawnego po stronie odwołującego się Zakład [...] w sprawie uwłaszczenia Polskiej [...]. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego ma charakter rozstrzygnięcia procesowego, gdyż nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Nie sposób jednak rozpatrywać sprawy o umorzenie postępowania w oderwaniu od istoty sprawy, bowiem to okoliczności faktyczne sprawy, stanowiące jej istotę, przesądzają o tym, czy ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania. Ma to tym większe znaczenie w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku legitymacji do wniesienia odwołania, kiedy o oparciu o całokształt okoliczności faktycznych i prawnych może dopiero dojść do oceny przymiotu strony u odwołującego się. Ponadto skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego z powodu braku legitymacji Zakład [...] do wniesienia odwołania było to, że decyzja o uwłaszczeniu Polskiej [...] stała się ostateczna w całym jej merytorycznym aspekcie. Nie jest rzeczą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dokonywanie oceny prawomocnego wyroku z dnia 17 stycznia 2005 r., niemniej nie można podzielić poglądu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozważaniach w kwestii zasadniczych przesłanek uwłaszczenia wykroczył poza granice orzekania.
Ocena prawna w rozumieniu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - to nie tylko sama wykładnia prawa dokonana przez sąd, ale wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera ocenę prawną w kwestiach o zasadniczym znaczeniu dla sprawy uwłaszczenia nieruchomością przy ul. [...], wskazując na status Polskiej [...] jako państwowej osoby prawnej oraz fakt zarządzania przez nią w dniu 5 grudnia 1990 r. gruntem oraz położonym na nim budynkiem.
Należy także uwzględnić poglądy ukształtowane w orzecznictwie sądowym na temat związania oceną prawną. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.08.2004 r. sygn. akt FSK 349/04 (POP 2005/3/56) wyrażono pogląd, że sąd orzekający w sprawie jest związany nie tylko treścią rozstrzygnięcia, ale także argumentacją uzasadnienia wyroku. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27.12.1999 r. I SA 1089/99 (LEX nr 48019) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny dokonanej przez sąd mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego oznaczałaby niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Wyrażona w orzeczeniu sądu ocena prawna pozostaje wiążąca także wówczas, gdyby okazała się nietrafna (wyrok NSA z dnia 10.04.2003 r. I SA 45/03, LEX nr 14897). Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa po wydaniu wyroku, a także po wzruszeniu tego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1.10.2001 r. SA/Rz 434/00, LEX nr 54993). Stanowisko prezentowane w przytoczonych tezach orzecznictwa Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Organ administracji publicznej orzekając w trybie nadzoru w sprawie legalności decyzji o uwłaszczeniu nie mógł nie zastosować się do jednoznacznie brzmiących ocen Sądu w sprawie przesłanek uwłaszczenia. Oceną tą, na mocy art. 153, jest także związany Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Tak więc, zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje uzasadnienia.
W świetle powyższego brak jest podstaw do rozważania, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny dotyczącej osobowości prawnej Polskiej [...] oraz posiadania prawa zarządu nieruchomością wykroczył poza granice rozpoznania. W konsekwencji zbędna, a nawet niedopuszczalna, staje się ocena pozostałych zarzutów skargi, które dotyczą zagadnień objętych wiążącą oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2005 r.
Nie można się także zgodzić z zarzutem wadliwego przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego w oparciu o dwa wzajemnie wykluczające się wnioski - Krajowej [...] i kuratora Polskiej [...], co miałoby swoje dalsze skutki dla tego postępowania. Otóż wskazać należy, że dla wydania przez właściwy organ deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy samego prawa - prawa użytkowania wieczystego do gruntu oraz własności położonych na nim budynków i urządzeń, nie jest wymagane złożenie wniosku, a w związku z tym nie powstają kwestie związane z terminem złożenia wniosku, czy też kolizją w postaci wzajemnie wykluczających się wniosków. Pozbawiony podstaw jest więc także zarzut odnoszący się do złożenia po terminie wniosku o uwłaszczenie.
Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję nadzorczą z innych przyczyn.
Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Mimo istotnych odrębności do postępowania tego mają zastosowanie zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 77 § 1 kpa zobowiązujące organ prowadzący postępowanie nadzorcze do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd uznał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w dostateczny sposób kwestii odnoszących się do opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, jak również do ustalenia odpłatności za budynek, co w rezultacie skutkowało naruszeniem powołanych przepisów kpa.
Bezspornym jest, że z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego gruntu jest związany obowiązek ponoszenia opłat - jednorazowej opłaty pierwszej oraz opłat rocznych. Przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera szczegółowego uregulowania dotyczących ustalania opłat poza stwierdzeniem, że przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty (ust. 1 pkt 4 in fine). Ustalając w decyzji uwłaszczeniowej datę 1 stycznia 2003 r. jako datę początkową ponoszenia opłat rocznych Wojewoda [...] nie wyjaśnił, z jakich powodów przyjął tę datę, zaś organ nadzoru do tej kwestii w ogóle się nie odniósł, mimo iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestia ta została podniesiona przez Krajową [...]. Jest poza sporem, że obowiązek ponoszenia opłat, w tym opłat rocznych, powstaje z datą powstania prawa. Z tym jednak, że w przypadku nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy prawa, na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami (a poprzednio art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.) nabycie następuje z dniem 5 grudnia 1990 r. W tym przypadku konstytutywny skutek postania prawa nie jest związany z wpisem tego prawa w księdze wieczystej. Wpis uprawnionego z tytułu użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy nabycie nastąpiło z mocy prawa, w drodze uwłaszczenia przewidzianego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (obecnie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami), ma jedynie charakter deklaratoryjny. Tę kwestię wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 grudnia 2002 r. sygn. akt III CZP 71/02 (OSNC 2003.10/133). Zatem sprawa ustalenia przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] lutego 2003 r. daty początkowej ponoszenia opłaty rocznej na dzień 1 stycznia 2003 r. wymagać będzie ponownej oceny przez organ nadzoru. Oczywiście ocena ta dokonana być musi w płaszczyźnie postępowania nadzorczego, pod względem kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ).
Ponownej oceny wymaga także kwestia ustalenia odpłatności za nabycie własności budynku. We wniosku z 30 czerwca 2005 r. kurator Polskiej [...] podnosił kwestię zaliczenia na poczet wartości budynku zwaloryzowanych opłat uiszczanych za zarząd. Oceniając kwestionowaną decyzję Wojewody [...] w tym zakresie organ nadzoru stwierdził, że opłaty za zarząd budynkiem nie były ponoszone, a więc nie było podstaw do odliczenia nieistniejących opłat za zarząd budynkiem. Stanowisko to jest błędne, gdyż nie uwzględnia treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159 z późn. zm.), na podstawie którego została wydana pierwsza decyzja o opłatach za użytkowanie terenu. Otóż w § 1 ust. 3 rozporządzenia wyjaśniono, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o terenie, należy przez to rozumieć także teren zabudowany. Nie jest więc prawidłowe ustalenie, że opłaty za zarząd budynkiem nie były ponoszone, gdyż w kwocie ustalonej w decyzji o opłatach z [...] grudnia 1969 r. mieściła się także opłata za budynek. Tego organ nadzoru nie dostrzegł, co skutkuje koniecznością przeprowadzenia ponownej oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej także i pod tym względem.
Za niefortunne, lecz nie mające wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, należy uznać stwierdzenie przez organ nadzoru, iż "Odpłatność ustalili rzeczoznawcy majątkowi w operacie szacunkowym z dnia 19 września 2002 r.". Nie uzasadnia to w żadnym razie zarzutu takiej wadliwości decyzji, która skutkowałaby koniecznością stwierdzenia jej nieważności, jak to podnosiła Krajowa [...] w skardze.
Wobec powyższych uchybień postępowania nadzorczego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.