I SA/Wa 1920/20

I SA/Wa 1920/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Joanna Skiba
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 461/22 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
art. 15 ust. 2,  art. 21,  art. 24
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku A.A. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] lutego 1969 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , nie posiadającej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] , obręb [...] o pow. [...] m², stanowiącej własność M.F. s. P., odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wskazanego orzeczenia z [...] lutego 1969 r.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że orzeczeniem z [...] lutego 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa powyżej opisaną nieruchomość.
A.A. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, m.in. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1969 r.
Decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanego orzeczenia. Na skutek złożonego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2015 r. uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji wskazując, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ.
Po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Minister Rozwoju wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Minister wskazał, że podstawą prawną kontrolowanego orzeczenia z [...] lutego
1969 r. była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 tj.) zwana dalej jako ustawa lub ustawa wywłaszczeniowa. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia.
Organ nadzoru wyjasnił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W niniejszej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia był Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] , zaś jego beneficjentem Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ", a zatem organizacja spółdzielcza, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy.
Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.
W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , oznaczonej jako parcela nr [...] była realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego - budowa osiedla mieszkaniowego [...] .
Organ zaznaczył, że w ujęciu art. 3 ustawy możliwy był zbieg celów i zadań, do których realizacji następuje wywłaszczenie. Wskazał, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż realizacja przedmiotowej inwestycji w postaci budownictwa nowych osiedli i dzielnic objęta była nie tylko dyspozycją art. 3 ust. 2 ustawy, ale również dyspozycją art. 3 ust. 1 ustawy, albowiem była ujęta w zatwierdzonym planie gospodarczym oraz stanowiła działanie społecznie pożyteczne, które służyło zaspokajaniu potrzeb bytowych społeczeństwa.
Minister zaznaczył, że z akt archiwalnych wynika, że inwestor dysponował środkami finansowymi na realizację zamierzonej inwestycji i na wypłatę odszkodowań w związku z wywłaszczeniem, co wskazuje, iż inwestycja była wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje (wniosek wywłaszczeniowy z [...] grudnia 1968 r.). Niezbędność przedmiotowej nieruchomości dla realizacji ww. celu została potwierdzona decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1965 r., nr [...] , którą ustalono lokalizację szczegółową pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].
Organ wywłaszczeniowy dysponując ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej
miał więc podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku wywłaszczeniowym.
W ocenie Ministra wywłaszczenie na wskazany cel wypełniało przesłanki wymienione w art. 3 ust. 1-2 ustawy.
Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przed wszczęciem postępowania ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad ustawy.
Jak wynika z archiwalnych akt sprawy nie zachowała się oferta dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Jednak z załączonego do wniosku o wywłaszczenie protokołu rokowań, a także z treści wniosku o wywłaszczenie wynika, że M.F. wyraził zgodę na dobrowolną sprzedaż Skarbowi Państwa mającej podlegać wywłaszczeniu nieruchomości za cenę szacunkową i wniósł o przyznanie nieruchomości zamiennej, która została mu zaproponowana, jednak umowa zamiany nieruchomości nie mogła zostać zawarta ze względu na brak dokumentów potwierdzających własność nieruchomości. Spełniony został zatem wymóg wskazany w art. 6 ust. 1 ustawy.
Minister uznał, że wniosek Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1968 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego do przedmiotowej nieruchomości - złożony w trybie art. 16 ustawy wywłaszczeniowej - był uzasadniony.
Przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy, w tym wskazanie nieruchomości mającej podlegać wywłaszczeniu oraz cel wywłaszczenia. Do wniosku załączono ponadto dokumenty, takie jak: decyzję o lokalizacji szczegółowej, operaty szacunkowe, protokół rokowań, wyrysy geodezyjne, pismo Państwowego Biura Notarialnego w [...] dotyczące braku księgi wieczystej i zbioru dokumentów i zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] Miejskiej Pracowni Geodezyjnej, z którego wynikało, że M.F. władał przedmiotową nieruchomością.
W związku z powyższym wniosek spełniał wymogi przewidziane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej.
Zgodnie z treścią art. 17 ustawy o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej gromadzkiej rady narodowej.
Zawiadomieniem z [...] stycznia 1969 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na [...] lutego 1969 r. Ponadto, egzemplarz zawiadomienia przekazano również w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] . W ocenie Ministra, wymogi z art. 17 ustawy zostały spełnione.
Zgodnie z art. 22 ustawy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy. Po przeprowadzeniu rozprawy właściwy organ wydawał decyzję, w której orzekał o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Organ nadzoru wyjaśnił, że ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednak taki przypadek nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją [...] lutego 1969 r. W trakcie rozprawy potwierdzona została zasadność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel.
Minister stwierdził, że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednak takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Wskazał, że najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa.
Biegły pomimo, że nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. W aktach archiwalnych sprawy znajduje się operat szacunkowy z [...] lipca 1968 r. sporządzony przez inż. C.L., rzeczoznawcę budowlanego ds. wywłaszczeń Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] , wyceniający przedmiotową nieruchomość na kwotę [...] zł.
Z uzasadnienia badanego w trybie nadzoru orzeczenia wynika, że podstawą obliczenia wysokości odszkodowania był art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, ustalało się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. Dla pozostałego obszaru odszkodowanie obliczano jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I.
Biegły ustalił, że za część nieruchomości odpowiadającej działce normatywnej, tj. stanowiącej [...] m² gruntu z ogólnej pow. [...] m² przysługiwać powinno odszkodowanie w wysokości [...]% wartości domu jednorodzinnego, którego koszt wybudowania wynosił [...] zł, zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z [...] maja 1966 r. zmieniającego rozporządzenie z [...] stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości ([...] zł x [...] = [...] zł). Za pozostałą część nieruchomości o pow. [...] m² gruntu ([...] m² - [...] m²) zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z [...] września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr [...] z 1962 r.), ustalającym stawkę odszkodowania w kwocie [...] zł za 1 m², biegły oszacował wartość odszkodowania w wysokości [...] zł ([...] m² x [...] zł/m²).
W związku z powyższym odszkodowanie za grunt o powierzchni [...] m ² wyniosło [...] zł ([...] zł + [...] zł). Taka też kwota została przyznana kwestionowaną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1969 r. Wobec powyższego Minister uznał, że odszkodowanie za grunt było prawidłowe i ustalone zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.
Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy za wywłaszczoną działkę budowlaną ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego "w miarę możliwości" nieruchomość zamienną.
Jak wynika z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z [...] grudnia 1968 r. M.F. jeszcze w trakcie rokowań wniósł o przydzielenie mu działki zamiennej z przeznaczeniem pod budowę domu jednorodzinnego. Z tego względu została zaproponowana mu działka zamienna nr [...] o pow. [...] m², położona w [...] , przy ul. [...] , stanowiąca własność Skarbu Państwa, objęta księgą wieczystą nr [...] . Na przydzielenie działki M.F. wyraził zgodę oświadczeniem z [...] września 1968 r. Wartość działki zamiennej ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę budowlanego ds. wywłaszczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] - inż. J.D. na kwotę [...] zł.
W ocenie organu nadzoru decyzja z [...] lutego 1969 r. jest prawidłowa i nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ wywłaszczeniowy art. 25 ustawy, poprzez przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej, pomimo że zgodnie z treścią przywołanego przepisu "w razie przyznania odszkodowania przez dostarczenie nieruchomości zamiennej orzeka się nadanie własności tej nieruchomości", organ wskazał, że zgodnie z obowiązującą wykładnią art. 25 "nadanie nieruchomości zamiennej położonej w granicach administracyjnych miast i osiedli może nastąpić po dniu [...] października 1961 r. tylko na zasadzie wieczystego użytkowania, bez względu na termin oraz podstawę prawną wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego do nieruchomości, za którą przysługuje tytułem odszkodowania nieruchomość zamienna" (por. Walenty Ramus, Prawo wywłaszczeniowe - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1965 r., s. 138).
Powyższe wynika z wejścia w życie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159) Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy tereny państwowe w miastach lub osiedlach mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Minister zaznaczył, że mając na uwadze powyższy przepis, przyznawanie prawa własności w trybie art. 25 ustawy nie było możliwe.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.
W ocenie Ministra Rozwoju orzeczenie z [...] lutego 1969 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy.
Organ nadzoru zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie M.F. z [...] marca 1969 r., że otrzymał decyzję z [...] lutego 1969 r. i nie będzie od niej składał odwołania.
Podsumowując Minister Rozwoju uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 1969 r., zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak również w części dotyczącej odszkodowania, bowiem organ wywłaszczając za odszkodowaniem przedmiotową nieruchomość nie dopuścił się naruszenia prawa. W trakcie postępowania nie stwierdzono także, aby badane orzeczenie naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa.
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. złożyła A.A.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa poprzez :
1) nieuwzględnienie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1969 r. nadające w zamian za wywłaszczoną nieruchomość użytkowanie wieczyste działki zamiennej na okres 99 lat zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 25 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości albowiem winno być nadane prawo własności działki zamiennej, a nie wieczyste użytkowanie,
2) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 kpa, poprzez wzajemnie wykluczające się stwierdzenia, że jej ojcu została zaproponowana umowa zamiany, która nie została zawarta, z drugiej zaś strony przyjęcie, iż nieruchomość została wywłaszczona,
3) nieuwzględnienie, pominięcie oczywistego faktu podnoszonego w trakcie postępowania, że przyznana ojcu w użytkowanie wieczyste nieruchomość zamienna została zabrana bez zapłaty uprzednio potrąconego odszkodowania.
Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 4 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym skarżąca, pełnomocnik organu i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni.
Sąd zwraca uwagę, że skarżąca została wadliwie pouczona o środkach zaskarżenia. Otóż organ pouczył, że od decyzji z [...] czerwca 2020 r. przysługuje prawo do wniesienia skargi do Sądu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast stosownie do art. 52 § 3 zd. 1 ppsa jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Minister miał więc obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia od decyzji z [...] czerwca 2020 r. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jakkolwiek strona nie została pouczona o możliwości złożenia takiego wniosku, w trybie art. 127 § 3 kpa, to jednak korzystając z prawa zakwestionowania decyzji poprzez wniesienie skargi do Sądu jej prawa podmiotowe nie zostały naruszone. Jeżeli ustawodawca przewiduje w art. 52 § 3 ppsa możliwość wniesienia skargi do sądu w miejsce złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to tym samym przyjął, że oba te środki prawne w sposób odpowiednio analogiczny chronią interesy prawne podmiotów, które mogą z nich skorzystać. Podsumowując Sąd stwierdza, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.
Podnieść należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny.
Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, gdyż nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.
Z kolei w kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (wyrok NSA z 8 IV 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa decydują takie przesłanki, jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.
Prawidłowo wskazał Minister Rozwoju, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wobec czego w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania należy ocenić kwestionowane orzeczenie. Organ przytoczył przepisy, które miały zastosowanie przy wydaniu kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia i słusznie stwierdził (z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że orzeczenie to nie zostało wydane z rażącym naruszeniem powołanej ustawy.
Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił uprawniony podmiot - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych. Celem wywłaszczenia było spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe, co niewątpliwie wypełniało przesłankę interesu społecznego. Zważyć należy, że organ wywłaszczeniowy dysponował decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r., którą ustalono lokalizację szczegółową pod budowę osiedla [...] , na terenie na którym była położona, m.in. przedmiotowa nieruchomość. Organ wywłaszczeniowy miał więc podstawy, by nieruchomość objętą wnioskiem wywłaszczeniowym uznać za niezbędną i odpowiednią dla realizacji celu w nim wskazanego. Wobec czego zostały spełnione przesłanki z art. 3 ustawy.
Jak wynika z akt sprawy byłemu właścicielowi przedstawiona została oferta dobrowolnego nabycia nieruchomości, wobec czego nie doszło do naruszenia art. 6 ustawy. Właściciel wystąpił o przyznanie nieruchomości zamiennej.
Z kolei wniosek wywłaszczeniowy zawierał wszystkie niezbędne elementy z art. 15 ust. 2 ustawy (obowiązującego w dacie wydania orzeczenia, a błędnie wskazanego przez organ jako art. 16), które organ nadzoru szczegółowo wymienił i przedstawił załączone do wniosku dokumenty. Nie został więc naruszony wyżej wskazany przepis.
Właściciel został powiadomiony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.
Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej (obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia) odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Jak wynika z akt sprawy rozprawa odbyła się [...] lutego 1969 r.
Wyżej wskazany przepis ustawy powinien być odczytywany w kontekście innych przepisów omawianej ustawy, przy uwzględnieniu konkretnego stanu faktycznego. Zauważyć trzeba, że w art. 8 ustawy podano zasady określania odszkodowania. Specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiała się w tym, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było przez biegłego na podstawie sztywnie określonych w przepisach prawa stawek za 1 m2 gruntu. W niniejszej sprawie biegły C. L. pomimo, że nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego z [...] lipca 1968 r. Organ nadzoru prawidłowo wskazał, że podstawą obliczenia wysokości odszkodowania był art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy, którego treść przytoczył oraz przedstawił sposób wyliczenia odszkodowania.
Ze wszystkich wyżej podanych przyczyn uznać należy, że organ wywłaszczeniowy nie naruszył rażąco art. 21 ustawy. Właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionował wysokości odszkodowania, ani faktu wywłaszczenia.
Jak wynika z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z [...] grudnia 1968 r., M.F. jeszcze w trakcie rokowań wniósł o przydzielenie mu działki zamiennej z przeznaczeniem pod budowę domu jednorodzinnego. Z tego względu została zaproponowana mu działka zamienna nr [...] o pow. [...] m², położona w [...] , przy ul. [...] , stanowiąca własność Skarbu Państwa, na przydzielenie której wyraził zgodę oświadczeniem z [...] września 1968 r. Wartość działki zamiennej ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] .
Nietrafny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ wywłaszczeniowy art. 24 ustawy (obowiązującego w dacie wydania orzeczenia, a wskazanego przez organ nadzoru i skarżącą jako art. 25). Zgodnie z tym przepisem w razie przyznania odszkodowania przez dostarczenie nieruchomości zamiennej orzeka się nadanie własności tej nieruchomości, jeżeli organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej uznaje ją za odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie. Naruszenia tego przepisu skarżąca upatruje w przyznaniu swojemu ojcu prawa użytkowania wieczystego zamiast prawa własności nieruchomości. Podnieść należy, że z dniem wejścia w życie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, tzn. od 22 października 1961 r. tereny państwowe w miastach lub osiedlach mogły być przekazywane osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Był to przepis szczególny wobec przepisu art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. i obowiązujący w dacie wydania kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia. Wobec tego organ wywłaszczeniowy, mógł przyznać nieruchomość zamienną (zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r.), która była własnością Skarbu Państwa jedynie w użytkowanie wieczyste. Uzupełniająco wskazać należy, że w dacie orzekania przez organ wywłaszczeniowy użytkowanie wieczyste było uregulowane w kodeksie cywilnym (art. 232-243). Przepis art. 232 tego kodeksu dopuszczał oddanie gruntu państwowego osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste, a nie na własność.
Natomiast podnoszone w skardze kwestie dotyczące dalszych losów oddanej M.F. w użytkowanie wieczyste działki (na przejęcie której wyraził zgodę), w tym niezabudowanie jej w terminie ustawowym, nie mogą stanowić o wydaniu kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyżej zaznaczono organ nadzoru dokonuje oceny legalności kontrolowanej decyzji na datę jej wydania i rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa.
Ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że decyzja z [...] lutego 1969 r., nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta obarczona była innymi wadami z art. 156 § 1 kpa.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.