I SA/WA 1915/22

I SA/Wa 1915/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi D. J., R. J., T. J., J. J., T. J.1, A. S., J. W., A. J., Z. W., K. W., G. L., H. K., T. K. i T. K.1 na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 czerwca 2022 r. nr DNI.rn.625.30.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 czerwca 2022 r., nr DNI.rn.625.30.2022 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 13 sierpnia 1949 r., nr [...].
W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że 11 września 2018 r. Z. J., T. J., A. L., A. S., B. K., J. W., A. J., Z. W. i K. W. wnieśli, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 13 sierpnia 1949 r., nr [...] dotyczącego, jak wynika z podania, "stwierdzenia przejęcia nieruchomości ziemskiej położonej w S., dawny powiat [...], na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi, na podstawie art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa, Dz. U. N57, poz. 321".
Nieruchomość zapisana w dawnej księdze wieczystej [...] karta [...], stanowiąca uprzednio własność A. W., została przeniesiona 21 października 1949 r. do KW nr [...], gdzie jako właściciela wpisano Skarb Państwa, na podstawie zaświadczenia Starosty [...] w W. z 19 sierpnia 1949 r., w którym stwierdzono, że nieruchomość ta "przejęta została na rzecz Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi i jest przeznaczona na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust.1 lit. e (bądź c - wpis nieczytelny) dekretu z dnia 6.IX.44 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 3 poz. 13)".
Organ przedstawił następstwo prawne po zmarłej właścicielce i zmarłych w toku postępowania wnioskodawcach.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 3 lutego 2021 r., nr GZ.rn.625.246.2018 umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z 11 maja 2021 r., nr SZ.rn.625.29.2021.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1302/21 uchylił decyzję z 11 maja 2021 r. oraz stwierdził nieważność decyzji z 3 lutego 2021 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zmarła jedna z osób, które złożyły wniosek. Ponadto Sąd wskazał, że organ ponownie rozpatrując sprawę powinien mieć na uwadze, że art. 156 § 2 kpa został 16 września 2021 r. zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. (Dz. U. poz. 1491). Organ nadzoru ustalił następstwo prawne po zmarłej stronie postępowania.
Rozpatrując sprawę Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, które to wady wyliczone w sposób wyczerpujący we wskazanym przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Minister podkreślił że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzeka na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które prowadziło do jej wydania. Postępowanie nadzorcze służy ustaleniu, czy decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Minister podniósł, że do wniosku inicjującego postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności, ani na dalszym etapie tego postępowania, nie dołączono choćby kopii orzeczenia, którego eliminacji z obrotu prawnego żądają następcy prawni A. W.
Organ w toku postępowania zwrócił się do Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego w G., Archiwum Państwowego w G. Oddział w G. o przeprowadzenie najpierw kwerendy ogólnej, następnie o przeszukanie konkretnych jednostek archiwalnych w celu odnalezienia wszystkich dokumentów związanych ze sprawą. Pracownik Ministerstwa osobiście dokonał kwerendy w dwóch ostatnich archiwach. Organ wystąpił również do [...] Urzędu Wojewódzkiego w G., Sądu Rejonowego w W. Zamiejscowego V Wydziału Ksiąg Wieczystych w P., Starostwa Powiatowego w P. i Urzędu Gminy w P. o nadesłanie dokumentacji, dotyczącej nieruchomości ziemskiej A. W., położonej w S. Na prośbę pełnomocnika wnioskodawców organ podjął próbę odszukania zaskarżonego orzeczenia z 13 sierpnia 1949 r. oraz dokumentów, mających za przedmiot majątek ziemski [...] k. [...], gmina [...], powiat [...], w Archiwum Państwowym w W. oraz jego Oddziale w M. Wystąpiono również o dokonanie kwerendy w aktach Sądu Najwyższego. W wyniku przeprowadzonych poszukiwań nie odnaleziono orzeczenia Ministra z 13 sierpnia 1949 r.
W piśmie z 3 października 2019 r. organ poinformował pełnomocnika wnioskodawców o niepowodzeniu podjętych czynności dowodowych, jednocześnie zwracając się o wnikliwe sprawdzenie, czy w dokumentach prywatnych rodziny W. nie zachował się egzemplarz przedmiotowego orzeczenia. Wezwanie organu pozostało bez odpowiedzi.
Minister podał, że przeprowadził szeroko zakrojone postępowanie dowodowe, które jednak nie pozwoliło na odnalezienie orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 13 sierpnia 1949 r.
Zdaniem organu nadzoru kluczową kwestią dla oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest poznanie przedmiotu rozstrzygnięcia i podstawy prawnej wydania aktu administracyjnego. Organ nie ma możliwości nadzorczych wobec decyzji, której treści nie zna. W szczególności bez analizy treści decyzji z 13 sierpnia 1949 r. nie można jednoznacznie stwierdzić, że dotyczyła nieruchomości stanowiących własność poprzedniczki prawnej wnioskodawców. W konsekwencji brak jest możliwości oceny, czy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiły strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Poza tym, nie mając wiedzy o przepisach, na których Minister Rolnictwa i Reform Rolnych oparł swoje rozstrzygnięcie, organ nie może dokonać kontroli wydanego orzeczenia pod kątem wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister wskazał na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 610/16, w którym Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy nie jest możliwe odnalezienie aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, powinno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a § 1 kpa. Brak aktu administracyjnego, który miałby podlegać kontroli w trybie nadzwyczajnym uznać należy za inną uzasadnioną przyczynę, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Brak jest podstaw do czynienia ustaleń co do tego, czy określony akt administracyjny dotknięty jest sankcją nieważności wyłącznie na podstawie wzmianek o jego wydaniu w innych dokumentach.
Minister zauważył, że treści orzeczenia z 13 sierpnia 1949 r. nie znają też wnioskodawcy. We wniosku inicjującym postępowanie wskazują, powtarzając za podaniem złożonym przez A. W. z 3 września 1949 r., że dotyczyło ono przejęcia gospodarstwa w S. na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie art. 1 pkt 4 dekretu o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa.
Minister podkreślił, że Skarb Państwa wpisał się, 21 października 1949 r., w miejsce A. z Z., jako właściciel nieruchomości ujętych księgą wieczystą [...] karta [...], na podstawie "zaświadczenia i wniosku Starosty [...] w W. z dnia 19 sierpnia 1949 r." (poświadczony skrócony odpis z księgi wieczystej wydany 15 września 1992 r.). W zaświadczeniu powołano się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e (bądź c) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podstawą wpisu w dziale II księgi nie było orzeczenie, którego wyeliminowania z obrotu prawnego żądają następcy prawni A. W., wydane - jak twierdzą we wniosku - w powołaniu na przepisy dekretu o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa.
Organ nadzoru podniósł, że decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 13 sierpnia 1949 r. w sensie fizycznym nie istnieje, nie ma też jej kopii, ani odpisu. Organ nie ma podstaw, aby ocenić zaskarżony akt wyłącznie na podstawie źródeł pośrednich. W sensie prawnym należy traktować zaskarżone orzeczenie jako nigdy niewydane, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte w celu jego kontroli w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Wszelkie rozważania na temat jego ewentualnej nieważności oparte byłyby wyłącznie na przypuszczeniach i domysłach formułowanych w oparciu o fragmenty innych późniejszych dokumentów. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika stron o odtworzenie akt postępowania, Minister podał, że w sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. W ocenie organu nie jest to jednak w niniejszej sprawie możliwe.
Minister wskazał, że w orzecznictwie wprost przyjmuje się brak możliwości weryfikacji decyzji administracyjnej, czy to przy wykorzystaniu zwykłych, czy też nadzwyczajnych środków prawnych, jeżeli nie wywołała ona skutków prawnych w sferze zewnętrznej. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej wszczął takie postępowanie w sprawie potencjalnej decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji (por. wyroki WSA w Warszawie: z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1616/05; z 21 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 397/07; z 17 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1330/07; z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1532/07), a więc braku przedmiotu potencjalnej weryfikacji.
Ubocznie Minister dodał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Oznacza to, że aktualnie nie można prowadzić postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, w sytuacji w której wniosek o jego kontrolę został złożony po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 czerwca 2022 r. złożyli:
D. J., R. J., T. J., J. J., T. J., A. S., J. W., A. J., Z. W., K. W., G. L., H. K., T. K. i T. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1. art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie i nieuzasadnione umorzenie postępowania, bowiem postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, a w sprawie na podstawie zaskarżonego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia z 1949 r. pozbawiono poprzedniczkę prawną skarżących – A. W. prawa własności nieruchomości w S. i zachodzi konieczność zbadania legalności tego orzeczenia pod kątem rażącego naruszenia prawa przy jego wydaniu, a zatem postępowanie zdecydowanie ma swój przedmiot,
2. art. 6, art. 12 oraz art. 16 § 1 kpa poprzez dowolne uznanie, że brak odnalezienia odpisu zaskarżonego orzeczenia z 1949 r. pozwala na uznanie, że w sensie prawnym orzeczenie to należy traktować jako nigdy niewydane i niewywołujące skutków prawnych, w sytuacji gdy ze zgromadzonych dowodów w sprawie wynika, że orzeczenie to miało charakter ekspropriacyjny wobec majątku poprzedniczki prawnej skarżących, zostało wydane, zostało doręczone adresatce, złożone zostało od niego odwołanie, a organ - Minister Rolnictwa i Reform Rolnych zakwalifikował pismo poprzedniczki prawnej skarżących z 1956 r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tym orzeczeniem i negatywnie rozpatrzył ten wniosek,
3. art. 7, art. 12 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności dokumentów wskazywanych w piśmie z 19 lipca 2019 r., w tym przede wszystkim pisma Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 lipca 1957 r., znak: [...] oraz pisma Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 20 sierpnia 1958 r., znak: [...] w kontekście pozostałych dokumentów zebranych w sprawie ewidentnie wskazujących, że do nacjonalizacji przedmiotowej nieruchomości doszło na podstawie zaskarżonego orzeczenia, które wywołało w przekonaniu organów władzy publicznej - autorów tych pism skutek prawny w postaci odjęcia prawa własności nieruchomości, a do odjęcia tego prawa nie doszło z mocy prawa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;
4. art. 7, art. 12 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez uznanie, że zaskarżone w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z 1949 r. nie wywołało w sferze zewnętrznej, a więc wobec osób trzecich, jakichkolwiek skutków prawnych, a przejęcie własności nieruchomości nastąpiło ex lege na podstawie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, co jest wyrazem braku wnikliwej oceny całego materiału zgormadzonego w sprawie, bowiem oczywiście niespełnione jest kryterium powierzchni nieruchomości - 41 ha (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu), a nieruchomość była objęta prawomocnymi wyrokami Sądów I i II instancji oraz Sądu Najwyższego, nakazującymi wydanie jej na rzecz poprzedniczki prawnej wnioskodawców wobec całkowitej jej rehabilitacji (wykluczone zatem było także przejęcie ex lege na podstawie art. 2 ust. 1 lit. c dekretu), co skutkowało dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy organ powinien był podjąć działania mające na celu odtworzenie akt postępowania z 1949 r. i ustalenie najbardziej prawdopodobnej treści orzeczenia i jej esencji;
5. art. 7 i 8 kpa zw. z art. 11 kpa i art. 80 kpa poprzez uznanie za przekonującą i wiążącą treść zaświadczenia i wniosku Starosty [...] w W. z 19 sierpnia 1949 r. w sytuacji, gdy zaświadczenie jest czynnością o charakterze faktycznym i jak uznaje się w orzecznictwie, zaświadczenie może być potwierdzeniem stanu prawnego powstającego z mocy samego prawa (albo z mocy wydanej uprzednio decyzji administracyjnej), ale pozostaje bez wpływu na zakres praw i obowiązków, co oznacza, że poprzedniczka prawna skarżących została pozbawiona własności na podstawie orzeczenia z 13 sierpnia 1949 r., a nie z mocy prawa i ten akt administracyjny o doniosłych skutkach prawnych dla wnioskodawców musi być uznany za istniejący bowiem powinien być oceniony z punktu widzenia jego legalności, niezależnie od tego czy fizycznie został zachowany jego odpis,
6. art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa i art. 7 kpa, poprzez całkowite pominięcie ww. przepisów i zaniechanie, wbrew zasadzie uwzględniania słusznego interesu strony, wydania decyzji o tzw. słabszym skutku, tj. stwierdzającej wydanie orzeczenia z 1949 r. z naruszeniem prawa podczas, gdyby nawet uznać za prawidłowe stanowisko co do konieczności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (o silniejszym skutku), to organ miał obowiązek kontynuować postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (o słabszym skutku),
7. art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a to poprzez:
- jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak było przesłanek faktycznych do zastosowania tego przepisu;
- umorzenie postępowania, mimo że brak było podstaw do uznania, iż doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", które miałoby rzekomo warunkować jego zastosowanie;
- jego błędne zastosowanie, mimo że w braku potwierdzenia ww. przesłanki doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niedopuszczalne było stwierdzenie upływu 30 lat pomiędzy "doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji" a datą złożenia wniosku nieważnościowego;
8. art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 nowelizacji kpa w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez ich błędne zastosowanie i zaniechanie dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów nowelizacji kpa,
9. art. 2 ust. 1 i 2 nowelizacji kpa w zw. z art. 2, art. 32 ust 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust 2 Konstytucji poprzez umorzenie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego mimo braku ku temu podstaw prawnych, albowiem przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 nowelizacji nie stanowią konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt: 46/13 (który to wyrok miał na celu ochronę praw osób poszkodowanych, a nie ograniczenie tych praw) i są niezgodne z Konstytucją RP, a mianowicie:
- art. 77 ust 2 Konstytucji przez to, że narusza prawo obywateli do otwartej drogi sądowej i dochodzenia naruszonych wolności lub praw, w tym w szczególności prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej;
- art. 2 Konstytucji przez to, że narusza zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, w szczególności należytego formułowania przepisów przejściowych nowych ustaw (prawidłowej legislacji) oraz narusza zasadę ochrony interesów w toku;
- art. 32 ust 1 Konstytucji przez to, że narusza zasadę równości obywateli i jednakowego traktowania podmiotów prawa (a więc osób, które w tym samym czasie złożyły wniosek nieważnościowy i część z nich uzyskała decyzje korzystne, albowiem ich sprawy zostały rozpoznane w dwumiesięcznym terminie z art. 35 § 3 kpa, a pozostałe osoby zostały pokrzywdzone wyłącznie z uwagi na dłuższe procedowanie w ich sprawach);
- art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że narusza przysługujące każdemu obywatelowi prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
- art. 64 ust. 2 Konstytucji przez to, że narusza nałożony na ustawodawcę obowiązek powstrzymywania się od przyjmowania regulacji, które mogłyby pozbawić ochrony lub ograniczyć ochronę własności i inne prawa majątkowe oraz prawo do sądu; (zob. wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z 28 grudnia 2021 r. do Trybunału Konstytucyjnego).
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Wniosek w niniejszej sprawie dotyczył stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 13 sierpnia 1949 r. Przedmiotowego orzeczenia nie udało się pozyskać. Nie zostało załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności, ani nie zostało pozyskane na dalszym etapie postępowania. Organ nadzoru przeprowadził szeroko zakrojone postępowanie dowodowe, zwracając się do różnych archiwów, sądów, organów i stron w celu pozyskania orzeczenia lub jego odpisu, jednak nie udało się go odnaleźć.
Zważyć należy, że dla oceny legalności orzeczenia w kontekście art. 156 § 1 kpa istotne jest poznanie przedmiotu rozstrzygnięcia i ustalenie podstawy prawnej wydania aktu. Należy podzielić stanowisko Ministra, że organ nie ma możliwości oceny decyzji, której treści nie zna. Bez analizy treści decyzji nie można jednoznacznie stwierdzić, na jakiej podstawie prawnej została ona wydana, czy dotyczyła określonej nieruchomości, jaki był zakres rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak jest możliwości kontroli wydanego orzeczenia pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w tym wady wskazanej w § 1 pkt 2 kpa.
Jak wynika z akt sprawy orzeczenia z 13 sierpnia 1949 r. zarówno w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności jak i w dacie orzekania przez organ nadzoru, nie udało się odnaleźć. Nie odnaleziono też jego kopii lub odpisu. Należy więc podzielić stanowisko Ministra, że w wyżej wskazanych datach orzeczenie z 13 sierpnia 1949 r. w sensie fizycznym nie istniało. Wobec tego prawidłowo organ nadzoru umorzył postępowanie w sprawie - z mocy art. 105 § 1 kpa. W sytuacji, gdy organ wszczął postępowania, a następnie stwierdził, że nie można dokonać weryfikacji decyzji administracyjnej (orzeczenia) zarówno w trybie zwykłym, jak też w trybie nadzwyczajnym z uwagi na jego brak, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania - na podstawie art. 105 § 1 kpa. Postępowanie staje się wówczas bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji, a więc braku przedmiotu weryfikacji. Stanowisko takie wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, licznie przytoczonego przez Ministra. Z powyższych przyczyn niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra przepisu art. 105 § 1 kpa.
Wbrew zarzutom skargi organ nadzoru nie twierdził, że kwestionowane orzeczenie nigdy nie zostało wydane. Organ uznał, że w sensie prawnym należy je tak traktować, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte w celu jego kontroli w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Należy podzielić stanowisko organu, że wszelkie rozważania na temat ewentualnej nieważności orzeczenia, którego nie udało się odnaleźć oparte byłyby na przypuszczeniach formułowanych w oparciu o fragmenty innych dokumentów. Minister prawidłowo wskazał, że wobec nieodnalezienia zarówno orzeczenia, jak i jego kopii lub odpisu, nie jest możliwa ocena tego orzeczenia. Nie można więc podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 6, 16 § 1 i 156 § 1 pkt 2 kpa.
Odnosząc się do kwestii odmowy odtworzenia akt wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitości poglądów co do odtwarzania akt. Występują trzy poglądy dotyczące tej kwestii, tj.: odtwarzanie według przepisów kpc, według przepisów ppsa i według wszelkich dostępnych w kpa środków (postanowienie NSA z 21 lutego 2013 r., sygn. akt II OW 109/13). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OW 9/18 wskazał, że brak jest podstaw do stosowania przy odtwarzaniu akt przepisów kpc i ppsa. Podniósł, że dopuszczalne jest odtwarzanie akt i dokumentów wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi (art. 75 kpa). Stanowisko takie wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 254/22.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister opowiedział się za tym ostatnim poglądem, jednakże uznał, że nie jest możliwe w niniejszej sprawie odtworzenie akt, a de facto odtworzenie treści orzeczenia z 13 sierpnia 1948 r. Stanowisko to należy podzielić. Analiza zebranych w sprawie dowodów nie pozwala na jednoznaczne i bezstronne ustalenie, jaka była treść wyżej wskazanego orzeczenia. W pismach z 3 września 1949 r. i z 13 grudnia 1956 r. A. W. wskazała, że zostało przejęte jej gospodarstwo w S. i podała podstawę prawną przejęcia – dekret z 28 listopada 1945 r. Tylko z jej pism wynika podstawa przejęcia. Nie potwierdzają tego żadne dokumenty urzędowe. Natomiast postępowania przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym toczyły się przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia i dotyczyły wydania przejętej przez Państwo nieruchomości w S. Z uzasadnień wyroków sądów wynika, że przejęcie nastąpiło na skutek odstępstwa właścicielki od narodowości, jednakże właścicielka została zrehabilitowana. Pomimo korzystnych dla A. W. wyroków Sądu Okręgowego w G. z 11 czerwca 1948 r., sygn. akt. [...] i Sądu Okręgowego w G. z 27 października 1948 r., sygn. akt [...] Starosta [...], pismem z 23 kwietnia 1949 r., wezwał ją do opuszczenia zajmowanego mieszkania na nieruchomości.
Z kolei Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w piśmie z 10 sierpnia 1958 r. skierowanym do A. W. wskazał, że wydanie orzeczenia o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi po dacie wyroku wydanym przez Sąd Najwyższy stanowi zasadniczą zmianę okoliczności i żądania mogą być dochodzone w drodze administracyjnej.
Z żadnego dokumentu urzędowego nie wynika podstawa orzeczenia z 13 sierpnia 1948 r. Oceny tej nie zmienia także pismo dyrektora Departamentu Urządzeń Rolnych w Ministerstwie Rolnictwa z 16 lipca 1957 r. w przedmiocie odmowy wznowienia i zmiany orzeczenia. Nie zawiera ono również wskazania podstawy prawnej tego orzeczenia, zakresu orzekania. Natomiast pouczenie o ubieganiu się o ekwiwalent nie jest, z przyczyn wyżej omówionych wystarczające do odtworzenia treści orzeczenia.
Co istotne kwestionowane orzeczenie z 13 sierpnia 1949 r. nie było podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Wpis ten nastąpił na podstawie zaświadczenia Starosty [...] w W. z 19 sierpnia 1949 r. Z treści zaświadczenia wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. I lit. e lub c (nieczytelne pismo). Z kolei z protokołu przejęcia gospodarstwa z 16 lipca 1945 r. wynika, że przejęcie nastąpiło na podstawie przepisów o reformie rolnej.
Wobec wyżej omówionych dokumentów należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że odtworzenie akt sprawy i treści kwestionowanego orzeczenia nie jest w niniejszej sprawie możliwe.
Z powyższych przyczyn chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Natomiast z przedłożonej na rozprawie 14 marca 2023 r. nieostatecznej decyzji Wojewody [...] z 31 stycznia 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, że nieruchomość stanowiąca własność A. W. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej wynika, że nieruchomość ta została przejęta przez Państwo na podstawie art. 2 ust. 1 lit. c dekretu.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z 11 sierpnia 2022 r. wskazać należy, że przepisy tej ustawy nie były podstawą orzekania przez organ. Minister jedynie ubocznie wskazał, że obecnie nie można prowadzić postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, w sytuacji w której wniosek o jego kontrolę został złożony po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia. Kwestia ta była podniesiona w wyroku tutejszego Sądu z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1302/21. Sąd wydając wyrok nie mógł wówczas przewidzieć, czy orzeczenie z 1949 r. zostanie pozyskane przez organ w toku dalszego postępowania, czy też nie uda się go pozyskać.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.