I SA/WA 1914/20

I SA/Wa 1914/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz
Łukasz Trochym
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 365/22 - Wyrok NSA z 2025-03-28
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 2 ust. 2, art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 1, 2, 5 i 6, art. 16 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7 a, art. 16 § 1, art. 28 w zw. z art. 157 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania M.G. , decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. zezwalającą na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , róg [...] (obecnie [...] ), w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej ówczesne działki nr [...] i [...] z obrębu [...] .
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] marca 1982 r. zezwolił, w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z.1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" na czasowe zajęcie nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] , róg [...] (obecnie [...] ) pod budowę sieci cieplnej do Miasteczka Akademickiego w [...] , zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1978 r. wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Miejskiego w [...].
Pismem z [...] sierpnia 2003 r. M.G., G.G. i S.G. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r.
Pismem z [...] września 2010 r. M.G., G.G. i S.G. ograniczyli swój wniosek poprzez wskazanie, że żądają stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej ówczesne działki nr [...] i [...] z obrębu [...] .
W dniu złożenia wniosku właścicielem działki nr [...] był M.G. , natomiast działki nr [...] M.G., G.G. oraz S.G..
Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej ówczesne działki nr [...] i [...] z obrębu [...] .
Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej ówczesne działki nr [...] i [...] z obrębu [...] , w części uznania spadkobierców Z.S. za strony przedmiotowego postępowania.
Pismem z [...] maja 2013 r. G.G. i S.G. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] .
Pismami z [...] maja 2013 r. M.G. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] .
Postanowieniami z [...] maja 2016 r. nr [...] oraz nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił odpowiednio: postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] .
Postanowieniami z [...] maja 2016 r. nr [...] oraz [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy odpowiednio: postanowienie z [...] maja 2016 r. nr [...] oraz postanowienie z [...] maja 2016 r. nr [...] .
Prawomocnym wyrokiem z 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2069/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. nr [...] , a wyrokiem z 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2151/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. nr [...]
Decyzjami z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz nr [...] , po rozpatrzeniu odwołań M. G., G. G. i S. G., Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił ww. decyzje Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i przekazał ww. sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nakazując jednocześnie prowadzenie jednego postępowania w sprawie.
Decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r.
Pismem z [...] października 2019 r. M.G. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r.
Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego tez powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, dlatego też zakres badania okoliczności sprawy przez organ administracji jest istotnie węższy niż w postępowaniu zwykłym.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.
Dalej Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzono poszukiwania akt archiwalnych związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji z [...] marca 1982 r. (w tym także decyzji nr [...] z [...] czerwca 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy sieci cieplnej). Wystąpiono o przedmiotowe akta zwracając się m.in. do Prezydenta Miasta [...] , Uniwersytetu [...] w [...] , Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w [...] , Sądu Rejonowego w [...] .
Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego. W sprawie zachowała się jedynie część dokumentów. W aktach sprawy nie zachował się m. in. oryginał decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r., czy też decyzja nr [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji z [...] czerwca 1978 r.
Minister wskazał, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.
W sytuacji braku akt przeprowadzenie dowodu na okoliczność legalności podejmowanych działań mających na celu ustanowienia służebności przesyłu na rzecz Państwa podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W aktach przedmiotowej sprawy zachował się jedynie poświadczony notarialnie odpis decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r.
Skarżący podniósl, że decyzja nie jest oryginalna, jak również, że podpis na decyzji to tzw. faksymile. Zważywszy na okoliczność, że decyzja powinna zawierać m.in. podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej, zaś nie stanowią podpisu tzw. faksymile, czyli mechaniczne odbicie podpisu za pomocą kliszy czy pieczątki, chociażby stanowiło dokładne odtworzenie podpisu, to rzetelne ustosunkowanie się do tego zarzutu wymaga analizy (przynajmniej wglądu) do oryginałów akt postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem, jak wynika z pism Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r. oraz [...] sierpnia 2019 r., akta przedmiotowej sprawy stanowiły kategorię niearchiwalną B-15. Były one przechowywane w piwnicy budynku Urzędu i uległy zniszczeniu przy porządkowaniu pomieszczeń w związku z ich zalaniem. Ponadto pozostałe próby zgromadzenia archiwalnych akt wywłaszczeniowych zakończyły się niepowodzeniem, co uniemożliwia rozpoznanie tego zarzutu.
W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw by twierdzić, że oryginał decyzji nigdy nie istniał. A zatem fakt nieodnalezienia oryginału decyzji nie oznacza, że nie została wydana decyzja właściwego organu administracji jako akt konkretyzujący indywidualne prawa i obowiązki oznaczonych podmiotów. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji z [...] marca 1982 r., a zatem upływ blisko czterdziestu lat niewątpliwie stworzył trudności w postępowaniu dowodowym nakierowanym na odnalezienie akt administracyjnych i oryginału decyzji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Różnica ich mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu uchwały z [...] marca 1994 r. sygn. akt [...] Sąd Najwyższy stwierdził, że skoro tak odpis, jak kserokopia, stanowią odwzorowanie oryginału, tyle tylko, że pierwszy metodą tradycyjną, a drugi metodą nowoczesną, to istnieje podstawa do objęcia pojęciem odpisu także kserokopii. Podobnie zatem, jako odpis, należy uznać kserokopie za dokument stanowiący dowód istnienia oryginału i dlatego podlegający stosownej ocenie.
Mając na uwadze powyższe Minister dokonał oceny legalności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. m.in. w oparciu o posiadaną kserokopię tej decyzji.
Organ odwoławczy podał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. została wydana na podstawie art. 35 ustawy zatem w aspekcie zgodności z przepisami ustawy Wojewoda [...] winien był ocenić kwestionowaną decyzję.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. dotyczyła inwestycji liniowej. Przedsięwzięcia tego rodzaju nierzadko obejmowały odcinki inwestycji liczące kilkanaście kilometrów przechodzące przez kilkadziesiąt nieruchomości należących do wielu właścicieli.
W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2115/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że orzekając w sprawie nieważności aktu, po upływie pewnego czasu, organ powinien mieć na względzie, że interes w sprawie mogą mieć nie tylko wcześniejsze strony postępowania, lecz także inne osoby, których praw i obowiązków może dotyczyć rozstrzygnięcie, zaznaczając, że nie sposób wykluczyć sytuacji, gdy orzeczenie w przedmiocie nieważności decyzji wydanej wiele lat wcześniej, nie będzie mogło rzutować na sytuację prawną osób, których praw lub obowiązków dotyczyło wcześniej wydane orzeczenie.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w wiążącym wyroku, przedmiotowa sprawa dotyczy badania legalności decyzji, mocą której ograniczono możliwość rozporządzania nieruchomością od dnia wejścia w życie do obrotu prawnego tego orzeczenia. Istotne w niniejszej sprawie jest ustalenie, z jakim interesem poprzednich właścicieli nieruchomości bądź ich następców prawnych, z perspektywy przysługujących im praw i obowiązków, mogłoby się wiązać ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] . Istotne znaczenie - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2018 r. sygn. akt lV SA/Wa 2115/17 - mogłaby mieć także ewentualność powstania roszczeń w stosunku do spadkobierców poprzednich właścicieli w razie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1982 r. Jedynie w takim przypadku można by wywieść istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa po stronie dawnych właścicieli nieruchomości i ich następców prawnych.
W rozpatrywanej sprawie ewentualność roszczeń odszkodowawczych, na zasadzie art. 417 Kodeksu cywilnego związanych z bezprawnym zajęciem nieruchomości (działek nr [...] i [...]) mogłaby powstać jedynie po stronie: M. G., G. i S. małżonków G. oraz Prezydenta Miasta [...] jako reprezentanta Miasta [...] na prawach powiatu, tj. właścicieli tych działek, co do których doszłoby do bezprawnego ograniczenia z nich korzystania decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. Minister stwierdził, że to właśnie wskazane podmioty mają, w rozumieniu art. 28 kpa, interes prawny do bycia stroną niniejszego postępowania nadzorczego.
Natomiast statusu strony niniejszego postępowania nie posiadają A. S., M. S., D. S. i M. G. - spadkobiercy Z. S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 18 października 2012 r. sygn. akt l SA/Wa 712/12, wiążącym organy w niniejszym postępowaniu, wyraził stanowisko, że skoro Z. S. właścicielka działki nr [...], zmarła w 1967 r., to nie mogła być stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] marca 1982 r. i nie mogła być również w tym czasie właścicielką nieruchomości. Tym samym jej następcy prawni nie mają interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności decyzji z [...] marca 1982 r.
Decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. skierowana została m.in. do Z. S. - właścicielki działki nr [...] . Spadek po zmarłej w 1967 r. Z. S. (postanowienie spadkowe z [...] września 1978 r. sygn. akt Ns [...] ) nabyli: S. S. , Z. S. , M. S. i H. G. , zaś spadek po S. S. nabyli: Z. S. , M. S. i M.G..
Zgodnie z aktem własności ziemi z 1978 r. nr [...] M. S. stał się z mocy prawa właścicielem działek nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha położonych w [...] .
Na mocy postanowień spadkowych z [...] lipca 1979 r. sygn. akt [...] oraz z [...] lipca 1999 r. sygn. akt [...] spadkobiercami Z. S. są: A. S., D. S. i M. S., zaś M. S. – D. S. i l. K. (T.).
Na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z [...] maja 1995 r. Rep. A Nr [...] M. G. nabył prawo własności działki nr [...] .
Z kolei właścicielami działki nr [...] w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. byli R. i S. O..
Z aktu notarialnego z [...] maja 1994 r. Rep. A nr [...] wynika, że R. P. i H.P. na podstawie darowizn zawartych w 1990 r. zostali współwłaścicielami działki nr [...], a następnie, na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...] maja 1994 r. współwłaścicielami działki nr [...] zostali S. i G. małż. G. i M. G..
Zdaniem Ministra zbycie praw do nieruchomości objętej postępowaniem oznacza utratę związku prawnego z tą nieruchomością i w konsekwencji brak możliwości kwestionowania wydanej decyzji ograniczającej sposób korzystania w tym zakresie, przy czym, to aktualny właściciel gruntu musi znosić ingerencję w jego prawo własności, a nie osoba, która była właścicielem w dniu wydania decyzji ograniczające] sposób korzystania z nieruchomości.
Podsumowując Minister wskazał, że poprzez utratę prawa własności działek nr [...] i [...] do dnia rozpoznania wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. właściciele działek nr [...] i [...] na dzień wydania tej decyzji oraz późniejsi - do dnia rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - właściciele tych działek, utracili interes prawny w udziale w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w odniesieniu do ww. decyzji.
Zatem za strony niniejszego postępowania należało uznać: M. G., S. i G. G., Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w [...] i Prezydenta Miasta [...] .
Minister podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ustawy jest szczególnym rodzajem postępowania wywłaszczeniowego, które posiada pewne odrębności od postępowań stricte wywłaszczeniowych. W rezultacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, jej właściciel znosić musi nałożone na niego ograniczenia w przysługującym mu prawie własności i w tym zakresie nie może z niego korzystać. Mimo faktycznego wywłaszczenia z części prawa własności, przysługuje ono w całości temu podmiotowi, a nie zostaje mu odebrane.
Według przepisów prawa obowiązujących w chwili wydania decyzji z [...] marca 1982 r. proces inwestycyjny związany z budową urządzeń przesyłowych składał się z kilku odrębnych etapów. Jednym z elementów tego postępowania było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w trybie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47). Dopiero bowiem decyzja lokalizacyjna konkretyzowała zadania planowe nie tylko, co do miejsca, lecz także w określonym czasie. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji decydowano m.in. o przebiegu planowanej inwestycji liniowej, ustalano jej zgodność z przepisami prawa miejscowego oraz uzyskiwano niezbędne uzgodnienia i opinie. Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego, następującym po wydaniu i uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję lokalizacyjną było udostępnienie inwestorowi nieruchomości, na których prowadzone miały być prace. Budowa urządzeń przesyłowych wymagała bowiem z reguły wkroczenia na cudzy grunt i ograniczała tym samym uprawnienia właściciela.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie zaś do art. 35 ust. 2 i 3 ustawy osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Natomiast, jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. Regulacja ta stanowiła więc podstawę do ograniczenia własności nieruchomości, mieszczącego się w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego.
Z uwagi na to, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. dotyczyła zezwolenia na zajęcie terenu w celu budowy sieci cieplnej do Miasteczka Akademickiego w [...] , w ocenie Ministra Rozwoju, nie budzi wątpliwości, że ww. inwestycja dotyczyła kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy.
Decyzja wydana w trybie art. 35 ustawy musiała być przy tym zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową planowanej inwestycji (decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji). Mimo że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie zachowała się decyzja nr [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] z [...] czerwca 1978 r. zatwierdzająca plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji, jest ona wymieniona w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r.
Powyższe wskazuje, że zostały spełnione przesłanki z art. 35 ustawy niezbędne do wejścia w teren w celu budowy ww. sieci cieplnej do Miasteczka Akademickiego w [...] .
Odnosząc się do zarzutu wymienienia w treści kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. Z.S. jako właścicielki wywłaszczanej nieruchomości, w pierwszej kolejności Minister podniósł, że o ile rzeczywiście należy zgodzić się ze skarżącym, iż skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej - co do zasady - stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jednak należy także uwzględnić racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, jakie decyzja wywołała oraz ustalić, czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Nieważna jest decyzja, która w sposób rażący narusza prawo, a jej skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.
Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. wymienia m.in. Z.S. jako właścicielkę przedmiotowej nieruchomości. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania decyzji z [...] marca 1982 r. Z.S. nie żyła (zmarła w latach 60. ubiegłego wieku), zaś zgodnie z aktem własności ziemi z [...] maja 1978 r. nr [...] właścicielem m.in. działki nr [...] stał się z mocy prawa M.S. . Wynika stąd, że M.S. stał się właścicielem przedmiotowej działki nr [...] przed datą wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 1982 r. Powyższy akt stanowił podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów.
Minister wskazał, że wywłaszczenie jako przymusowa forma odjęcia prawa własności dotyczyło nieruchomości, natomiast osobom uprawnionym przysługiwało z tego tytułu odszkodowanie. Wymienienie imienia i nazwiska właściciela stanowiło element opisu wywłaszczanej nieruchomości według zapisu w księdze wieczystej i nie wiązało się ze skierowaniem decyzji do zmarłego właściciela nieruchomości.
W ocenie Ministra Rozwoju fakt wymienienia w treści kwestionowanej decyzji Z.S. stanowił wspomniany element opisujący i identyfikujący daną nieruchomość. A zatem wskazanie w zaskarżonym orzeczeniu, że wywłaszcza się osoby zapisane w księdze wieczystej wynika z praktyki stosowania prawa przez organy orzekające na podstawie przepisów ustawy. Takie działanie organów wywłaszczeniowych należy oceniać mając na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana kilkadziesiąt lat temu. Zatem nie można przy ocenie legalności decyzji z 1982 r. stosować standardów i wymagań analogicznych do wymaganych obecnie.
Na podstawie przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320), obowiązującego w dniu wydania przedmiotowej decyzji, to na właścicielach nieruchomości spoczywał obowiązek ujawnienia swoich praw (art. 29 § 1). Z interpretacji ww. przepisu bezspornie wynika, że wszystkie ewentualne konsekwencje związane z zaniedbaniem wynikającego z niego obowiązku obciążają nieujawnionych w księgach wieczystych właścicieli nieruchomości.
Zatem wymienienie w treści decyzji Z.S. jako ujawnionej w księdze wieczystej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, która nie żyła w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie wywołało żadnych skutków prawnych względem niej. Rodziło natomiast prawo M.S. , do którego decyzji nie skierowano, do wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przesłanka niebrania udziału w postępowaniu nie może być jednocześnie podstawą do wznowienia tego postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym istotnie postępowanie nieważnościowe, jako niosące dalej idące skutki, ma pierwszeństwo przez postępowaniem wznowieniowym. Ma to znaczenie w kontekście oceny skutków, jakie wywołała decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i to zarówno skutki gospodarcze, jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i w związku z tym stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Ponadto zarzut pominięcia w kwestionowanej decyzji R.O. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, w dacie wywłaszczenia właścicielami działki nr [...] byli T. i R. O. . Wymienienie w treści ww. decyzji R.O. zamiast R.O. stanowi oczywistą omyłkę pisarską, tak samo jak określenie w pkt. 6 ww. decyzji O.T. S. zamiast S. .
Ostatecznie m.in. na przedmiotowej nieruchomości została wybudowana sieć cieplna, która do chwili obecnej służy przesyłaniu energii cieplnej i zaopatrywaniu w nią terenów Miasteczka Akademickiego w [...] . Nie ulega zatem wątpliwości, że urządzenia przesyłowe energii spełniają cel publiczny. Powyższe ma znaczenie w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 stwierdzającego, że art. 156 § 1 kpa w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji RP.
Uzasadnione jest przekonanie, że skoro od wydania decyzji upłynęło prawie 40 lat, to przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady praworządności (legalizmu, bezpieczeństwa prawnego, zaufania obywatela do państwa, lojalności państwa) wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i skutków, jakie niesie ta decyzja, brak jest podstaw do wyeliminowania przedmiotowego orzeczenia z obrotu prawnego.
Decyzja nie pozbawiła właściciela nieruchomości prawa do władania nią, a jedynie ograniczyła sposób korzystania poprzez umieszczenie na nieruchomości urządzeń przesyłowych. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie wywołałoby skutku w postaci ich usunięcia. Konieczność pozostawienia tych urządzeń wynika z racji ogólnospołecznych, które w tym wypadku stanowią cel nadrzędny.
Za bezzasadny Minister uznał zarzut skarżącego odnośnie wydania zaskarżonej decyzji z [...] marca 1982 r. przez nieuprawniony podmiot albowiem - jak słusznie wskazał Wojewoda [...] w decyzji z [...] września 2019 r. - decyzja z [...] marca 1982 r. została wydana przez Prezydenta Miasta [...] , z upoważnienia którego wydał ją Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych.
Prezydent Miasta mógł upoważnić pracownika danej komórki organizacyjnej urzędu miejskiego do wydawania decyzji. Podpisanie decyzji nie przez Prezydenta Miasta, lecz przez innego upoważnionego pracownika nie oznacza naruszenia przepisów o właściwości organów. Upoważnienie oznacza bowiem, że zmieniła się jedynie osoba wykonująca kompetencje organu. Brak jest przepisu prawa, który nakładałby obowiązek dołączenia do akt sprawy administracyjnej dokumentów potwierdzających, że osoba wydająca kwestionowaną decyzję została prawidłowo powołana (upoważniona do podpisania rozstrzygnięć).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Ministra Rozwoju, nie można stwierdzić, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. (w badanym zakresie, tj. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] ) naruszała prawo w takim stopniu, aby skutkowało to koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Dodatkowo brak całości akt archiwalnych nie może zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż dany dokument nie istniał. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Aby zakwestionować ustalenia zawarte w decyzji administracyjnej, jako dokumencie urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa korzystającym z domniemania prawidłowości (autentyczności), należy przeprowadzić równy rangą temu dokumentowi przeciwdowód celem obalenia okoliczności w nim potwierdzonych. W oparciu o treść zasady trwałości decyzji ostatecznych w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku prawie 40 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie. Nie jest dopuszczalne przyjęcie rażącego naruszenia prawa, gdyby miało ono być oparte wyłącznie na domniemaniach, wnioskowaniach, czy też przypuszczeniach. W szczególności dotyczy to oceny tego, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji znacznego upływu czasu od podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Mając na względzie powyższe okoliczności - zdaniem Ministra Rozwoju - decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. nie spełnia przesłanek rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ramach niniejszego postępowania Minister nie stwierdził również, aby kwestionowana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13).
Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. M.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 pkt 1 i 2 kpa polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego pod katem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 2 pkt 1 i 2 kpa w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , róg [...] (obecnie [...] ), w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej ówczesne działki nr [...] i z obrębu [...] ) art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 kpa polegające na nieprzeprowadzeniu oceny zgodności decyzji wywłaszczeniowej z wymogami m.in. art. 35 ust. 1 ustawy, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do oceny jej zgodności z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1978 r. o ile taka decyzja w ogóle istnieje w obrocie prawnym, co również nie zostało zweryfikowane; 3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 102 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r., w zw. z art. 101 § 1 i art. 110 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że kwestia doręczenia decyzji nie miała wpływu na jej prawidłowość i legalność podczas, gdy organ który wydal decyzję był nią związany od chwili jej doręczenia, które winno nastąpić na piśmie; 5) art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na okolicznościach nieudowodnionych" a w szczególności arbitralnym uznaniu, że Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych był upoważniony do wydania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta [...] , w tym decyzji wywłaszczeniowej, pomimo nieuzyskania jakichkolwiek dowodów w tym zakresie podczas, gdy zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona jedynie na podstawie zebranego materiału dowodowego; II. Przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 35 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że zaistniały przewidziane w art. 35 ust. 1 ustawy przesłanki do wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z [...] marca 1982 r.; 2) art. 35 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji podczas, gdy ówcześni właściciele gruntu nie uczestniczyli w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego i nie był wobec nich spełniony warunek z art. 35 ust. 1 ustawy, dotyczący zgodności robót z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową (planem realizacyjnym); 3) art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy i art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o radach narodowych poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Prezydent Miasta [...] w imieniu którego działał podmiot podpisujący decyzję, nie był uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w trybie art. 35 ustawy; 4) art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do dochodzenia na drodze sądowej wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji; II. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
W piśmie z [...] stycznia 2021 r. uczestnik postępowania sądowego Przedsiębiorstwo [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazało, że nie ma racji skarżący twierdząc jakoby w niniejszej sprawie rzekomo zaniechano przeprowadzenia postępowania dowodowego pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Z ustaleń poczynionych przez Wojewodę [...] wynika, że pomimo zapytań skierowanych do uczestnika, a także do Prezydenta Miasta [...] , Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w [...] , Sądu Rejonowego w [...] , Archiwum Państwowego w [...] oraz spółki [...] S.A. - poza poświadczonym notarialnie odpisem decyzji z [...] marca 1982 r. - nie udało się pozyskać wymaganej dokumentacji. W szczególności nie zachował się oryginał decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. Nie sposób zatem czynić z ww. faktu jakiegokolwiek zarzutu albowiem nie jest to okoliczność, na którą orzekające w niniejszej sprawie organy miałyby wpływ. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że brak kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości (których nie ma możliwości odtworzyć w całości) powoduje, że nie można organowi postawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.
Pozbawione jakichkolwiek podstaw jest twierdzenie skarżącego jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rzekomo uznał zasadność zarzutu w zakresie uchylenia się organu od zbadania istoty sprawy. Autor skargi nie wskazał przy tym, który z zapadłych na gruncie niniejszej sprawy wyroków miał na myśli, tj. czy chodzi o wyrok z 18 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 712/12, czy o wyrok z 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2069/17. Obywa wyroki dotyczą jedynie kwestii zawieszenia postępowania i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żadnym z nich nie przesądził merytorycznie o rzekomym wystąpieniu kwalifikowanej wady prawnej w kontekście decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r.
Bez żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zarzut skargi odnoszący się do nieprzeprowadzenia przez organ oceny zgodności decyzji wywłaszczeniowej z wymogami m.in. art. 35 ust. 1 ustawy. Zgodnie bowiem z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie rozpatruje sprawy merytorycznie i nie jest obowiązany czynić ustaleń koniecznych w postępowaniu rozstrzygającym sprawę, co do jej istoty, a bada jedynie zgodność kontrolowanej decyzji w zakresie przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 kpa i przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 kpa. W tym postępowaniu organ nie jest uprawniony do uwzględniania wad - nawet oczywistych -jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego.
Bezzasadny jest również zarzut dotyczący rzekomego naruszenia art. 102 w zw. z art. 101 § 1 kpa, w ich brzmieniu na dzień wydania decyzji z [...] marca 1982 r. albowiem ani Wojewoda [...] , ani Minister Rozwoju przepisów tych nie stosowali. Oba ww. przepisy znajdują się bowiem w Dziale ll Rozdziale 6 Kodeksu Postępowania Administracyjnego i dotyczą zawieszenia postępowania. Organ administracji nie mógł zatem dopuścić się ich naruszenia poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r., a w szczególności w kontekście doręczeń. Niezależnie jednak od powyższego podnoszone przez skarżącego zarzuty odnoszące się kwestii doręczeń również pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Skuteczność podnoszenia tego rodzaju zarzutów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności została jednoznacznie wykluczona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2016 r. sygn. akt Il OSK 3291/14, który zważył, że okoliczności związane z doręczeniem decyzji nie mogą być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji. Przyczyny nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa odnoszą się do okoliczności, które istnieją w chwili wydania decyzji. Naruszenie prawa, które ma miejsce po wydaniu decyzji, nie ma znaczenia dla oceny, czy zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji.
Odnośnie zaś skierowania decyzji do osoby zmarłej (art. 156 § 1 pkt 4 kpa) uczestnik podniósł, że stosownie do art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w § 1 pkt 4 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat.
Brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania uprawnień Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji w trybie art. 35 ustawy, zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Również stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139) decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydają w I-ej instancji prezydent lub naczelnik miasta. Ponadto skarżący - poza podniesieniem zarzutu jak wyżej - w żaden sposób go nie uzasadnił, co znacznie utrudnia merytoryczne ustosunkowanie się do niego przez Przedsiębiorstwo [...] w [...] Sp. z o.o. Jednocześnie bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego jakoby Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w [...] nie miał rzekomo upoważnienia do podpisania decyzji wywłaszczeniowej. Upoważnienie to - jak wskazuje C. M. - przed wejściem w życie art. 268a kpa, w odniesieniu do administracji terenowej, było regulowane przepisami o charakterze wewnętrznym (regulaminami organizacyjnymi i statutami), wydawanymi na postawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (vide: C.Marlysz [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Opublikowano: Zakamycze 2005). Uczestnik postępowania przytoczył również pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z 11 października 1996 r. sygn. akt III RN 9/96, cyt.: "Stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku powoduje absurdalną wręcz konsekwencje ogólną że to obywatel powinien sprawdzać, czy osoba będąca pracownikiem właściwego urzędu, a nawet zastępcą jego kierownika, ma kompetencje do podpisywania określonych decyzji administracyjnych Tego nie dałoby się pogodzić z zasadą zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Dlatego ustawodawca w 1987 r. wprowadził do kodeksu postępowania administracyjnego nowy przepis art. 268a, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 1988 r. (SA/Wr 840/87, niepublikowany) słusznie uznał, że nie jest wadliwa decyzja podpisana przez inną osobę niż kierownik urzędu, jeżeli istniały do tego regulaminowe podstawy".
Nieuzasadnione jest czynienie przez skarżącego zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy albowiem organ administracji orzekający w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stosował ww. przepisu. W ocenie [...] w [...] Sp. z o.o. zarzut taki byłby dopuszczalny jedynie, gdyby przedmiotem sporu było postępowanie odwoławcze od decyzji wywłaszczeniowej - nie zaś w postępowaniu nadzorczym. Jednocześnie w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 156 kpa organ nie jest uprawniony do ponownego, merytorycznego badania decyzji, ale jest ściśle związany enumeratywnym katalogiem przesłanek zawartych w tym przepisie.
Odnosząc się zaś do kwestii ewentualnego braku uczestnictwa poprzedników prawnych skarżącego w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego, to okoliczność ta jest nieistotna z punktu widzenia niniejszego postępowania albowiem sprawa ta toczyła się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a nie decyzji o zatwierdzenie planu realizacyjnego. Niezależnie od powyższego okoliczność ta mogłaby stanowić ewentualnie jedynie podstawę do wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji.
Nie miał racji skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 7a kpa albowiem nie ma on zastosowania gdy sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Bez znaczenia pozostaje twierdzenie skarżącego jakoby odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. miała pozbawić go prawa dochodzenia odszkodowania. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest bowiem przyznanie wnioskodawcy jakiegokolwiek odszkodowania, lecz usunięcie wadliwej decyzji z obiegu prawnego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają zatem żadnego znaczenia motywy, jakimi kieruje się skarżący popierając wniosek o stwierdzenie nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Aktualny interes prawny w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa w postępowaniu nieważnościowym mieli G. i S. małż. G. oraz M. G.. Wymienione wyżej osoby są obecnymi właścicielami działki nr [...]. Z kolei M. G. jest obecnym właścicielem działki nr [...]. Wymienione wyżej osoby nabyły w latach 90-tych XX w. sporny grunt, który jest obciążony urządzeniem przesyłowym. Obecni właściciele muszą zatem znosić ograniczenie ich prawa własności, a więc w ich interesie leży wycofanie z obrotu prawnego zezwolenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy.
Interes prawy do bycia stroną postępowania miało także Przedsiębiorstwo [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (poprzednia nazwa Przedsiębiorstwo [...] w [...] Sp. z o.o.) jako podmiot obsługujący ciepłociąg - przedsiębiorca energetyczny w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2020 r. Nr 883 poz. ze zm.).
Z akt sprawy nie wynika, aby inne osoby ujawniły i dochodziły zaspokojenia roszczeń (np. cywilnych) związanych z ograniczeniem w przeszłości prawa własności do działek nr [...] i [...] z obrębu nr [...]. Wobec tego bezprzedmiotowa byłaby analiza, czy inne osoby mają interes prawny w niniejszej sprawie nieważnościowej. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa musi mieć bowiem charakter aktualny i skonkretyzowany. Sąd zwraca uwagę, że interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Jednakże to dopiero w toku prowadzonego konkretnego postępowania, np. cywilnego ujawnia się i konkretyzuje interes prawny określonego podmiotu. Interes przyszły, potencjalny, abstrakcyjny co najwyżej może być zakwalifikowany jako interes faktyczny, a ten nie dawał uprawnień do bycia stroną niniejszego postępowania administracyjnego.
Przechodząc zaś do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd podzielił stanowisko Ministra Rozwoju, że decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r., w zakresie rozstrzygnięcia zezwalającego Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] na zajęcie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] pod budowę urządzenia przesyłowego (sieci cieplnej) do Miasteczka Akademickiego w [...], nie można postawić zarzutu wydania jej w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z 1982 r. stanowił art. 35 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Rację ma Minister Rozwoju, że w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. została wydana z zachowaniem wymogów tego przepisu.
Poza sporem jest, że wniosek o wydanie zezwolenia z art. 35 ust. 1 ustawy złożyła Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...], a więc instytucja państwowa uprawniona do ubiegania się o wywłaszczenie w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy w zw. § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz.U. Nr 27, poz. 115 ze zm.).
Nie budzi wątpliwości Sądu to, że wnioskodawca domagał się założenia na spornym gruncie urządzeń służących do przesyłania energii cieplnej. W niniejszej sprawie chodziło o budowę sieci cieplnej do Miasteczka Akademickiego w [...]. Powyższe przedsięwzięcie inwestycyjne mieściło się w zakresie przedmiotowym zezwolenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy.
Wywłaszczenie polegało na ograniczeniu prawa własności co do części nieruchomości (art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy) poprzez budowę tego typu urządzenia przesyłowego. Wywłaszczenie było dopuszczalne w rozumieniu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy, ponieważ nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie "niezbędna" na cele użyteczności publicznej (zaopatrzenie mieszkańców miasteczka akademickiego w energię cieplną). O niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia świadczy decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1978 r. nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji.
Decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. (zezwolenie) została wydana w trybie art. 35 ust. 1 ustawy, a więc w reżimie szczególnego trybu wywłaszczenia. Wobec tego rozstrzygnięcie tej decyzji nie dotyczyło odszkodowania za wywłaszczenie. Decyzja ta zawiera niezbędne dane wymagane art. 23 ust. 1 pkt 1, 2, 5 i 6 ustawy, tj.: 1) przedmiot wywłaszczenia - nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] róg [...], której właścicielem (działki nr [...]) według Aktu Nadania nr [...] była Z. S. (pkt 5 osnowy decyzji) oraz której właścicielami (działki nr [...]) według Aktu Własności Ziemi nr [...] byli R. O. i S. O. (pkt 6 i 7 osnowy decyzji), a także zakres przestrzenny zajęcia gruntów – [...] m, 2) wnioskodawcę wywłaszczenia – Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...], 3) uzasadnienie, 4) pouczenie o środkach odwoławczych.
Trafnie wskazał Minister, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osoby zmarłej – Z. S. właścicielki działki nr [...] według Aktu Nadania. Sąd zwraca uwagę, że wskazanie w pkt 5 osnowy decyzji Z. S. stanowiło element opisu identyfikującego nieruchomość jako przedmiot wywłaszczenia.
Nie można pominąć tego, że podmiot wnioskujący o wywłaszczenie we wniosku o wywłaszczenie zobowiązany był do wskazania osoby właściciela według dokumentów własnościowych, tj. zasadniczo treści księgi wieczystej lub zbioru dokumentów (art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy), a do wniosku o wywłaszczenie musiał dołączyć zasadniczo poświadczony odpis z księgi wieczystej albo odpis dokumentu ze zbioru dokumentów stwierdzające prawo własności nieruchomości (art. 16 ust. 3 pkt 3 ustawy). Ustawa nie wymagała wskazania w decyzji orzekającej o samym tylko wywłaszczeniu osoby wywłaszczanej (właściciela nieruchomości). Było to związane z tym, że decyzja wywłaszczeniowa była indywidualnym aktem administracyjnym o charakterze rzeczowym, tj. dotyczyła rzeczy (nieruchomości), a nie osoby. Skutki tej decyzji dotyczyły zatem każdoczesnego właściciela nieruchomości, tzw. tej osoby, która w sensie obiektywnym miała w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej tytuł prawny do nieruchomości. Ustawodawca tworząc procedurę wywłaszczeniową miał na uwadze to, że stan własnościowy nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej może być inny niż rzeczywisty stan własnościowy nieruchomości. Dlatego też w postępowaniu wywłaszczeniowym umożliwiono osobie nieujawnionej w księdze wieczystej zgłoszenie i udowodnienie swego prawa własności do nieruchomości (art. 20 ustawy).
Wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej Z. S. (jako zapisanego w Akcie Nadania właściciela nieruchomości) było zatem skutkiem tego, że organ dysponował danymi potwierdzającymi stan własnościowy nieruchomości na rzecz Z. S., a późniejszy właściciel nieruchomości (M. S.) nie ujawnił swego prawa do nieruchomości Prezydentowi Miasta [...], a więc organ nie mógł wskazać w decyzji M. S., który mógł udokumentować swoje prawo własności do działki nr [...] na podstawie Aktu Własności Ziemi z 1978 r. Opisując zatem wywłaszczoną działkę nr [...] organ odwołał się do osoby, która była właścicielem nieruchomości według treści Aktu Nadania.
Co istotne z treści decyzji wywłaszczeniowej nie wynika, że organ orzekający o wywłaszczeniu traktował zmarłą w 1967 r. Z. S. jako stronę postępowania i adresata tej decyzji. To zaś potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 18 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 712/12, w którym wyraził ocenę prawną, że nie można podzielić poglądu organu, że kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1982 r. została objęta nieruchomość stanowiąca własność Z. S. bowiem skoro Z. S. zmarła w 1967 r., to nie mogła być stroną postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją.
Brak także dowodu na to, że stroną postępowania wywłaszczeniowego był M. S. (ówczesny właściciel działki nr [...]).
Wobec tego, że w niniejszej sprawie brak oryginalnych, kompletnych akt wywłaszczeniowych i że po upływie ponad 38 lat od wywłaszczenia dostępny jest tylko notarialnie poświadczony odpis decyzji wywłaszczeniowej i kopie odpisu tej decyzji nie można wykazać, że Prezydent Miasta [...] miał wiedzę o śmierci Z.S., świadomie prowadził postępowanie wywłaszczeniowe i wydał decyzję w stosunku do osoby zmarłej. Brak wykazania tej okoliczności w sposób pewny nie pozwala na postawienie zarzutu wydania decyzji wywłaszczeniowej, z tego powodu, z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Wymienienie w treści osnowy decyzji ujawnionego w Akcie Nadania właściciela nieruchomości (jako element opisu nieruchomości), to nie to samo, co prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby zmarłej i skierowanie do tej osoby (jako strony-adresata) decyzji kończącej postępowanie administracyjne.
Brak oryginalnych, kompletnych akt wywłaszczeniowych uniemożliwiał także wykazanie, że decyzja wywłaszczeniowa została wadliwie podpisana, a także uniemożliwiał ocenę jej zgodności z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.
Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie Sąd zwraca uwagę, że na poświadczonym notarialnie odpisie decyzji z 1982 r. oraz kserokopiach odpisu decyzji z 1982 r., które były w dyspozycji odpowiednio: Przedsiębiorstwa Energetycznego w [...] Sp. z o.o. w [...] oraz Wojewody [...], Prezydenta Miasta [...] widnieje informacja, że decyzję wydał inż. J.S. kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]. Prezydent Miasta [...] był wówczas terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego upoważnionym do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach jako organ I instancji (art. 54 ust. 1 pkt 4, art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o radach narodowych). Prezydent miasta działał przy pomocy podległego mu urzędu miejskiego (art. 60 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Przy czym prezydent miasta mógł upoważnić kierownika i innych pracowników podległego mu urzędu do załatwiania określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych (art. 61 ust. 2 ustawy o radach narodowych). Zatem trudno przyjąć, aby Prezydent Miasta [...] osobiście podpisywał wszystkie decyzje wywłaszczeniowe. Wobec braku akt wywłaszczeniowych trzeba oprzeć się na zasadach logicznego rozumowania i doświadczeniu życiowym. A te uzasadniają twierdzenie, że decyzje wywłaszczeniowe wydawał w imieniu organu podległy mu pracownik, którym był kierownik wydziału urzędu miejskiego wyspecjalizowanego w sprawach wywłaszczeń.
Brak oryginalnych, kompletnych akt wywłaszczeniowych uniemożliwiał również ustalenie w jaki sposób został podpisany oryginał decyzji wywłaszczeniowej.
Nie można też przyjąć, że decyzja wywłaszczeniowa nie weszła do obrotu prawnego i nie obowiązuje. Skoro podmioty zewnętrzne dysponują kopią odpisu tej decyzji (choćby Prezydent Miasta [...]), to znaczy, że decyzja ta została doręczona na piśmie (art. 109 § 1 kpa) i organ był nią związany od chwili jej doręczenia (art. 110 kpa). Trzeba zwrócić uwagę, że art. 110 kpa nie uzależniał skutku związania organu wydaną decyzją z doręczeniem jej (tylko i wyłącznie) stronie.
Podnoszona w skardze kwestia doręczenia decyzji wyłącznie stronom postępowania nie była istotna przy ocenie legalności decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o art. 156 § 1 kpa. Ocena legalności decyzji w trybie postępowania nieważnościowego dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Problem pozbawienia stron udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym staje się aktualny w sprawie o wznowienie postępowania. Z tym, że zgodnie z zasadą dyspozycyjności przez stronę swymi prawami procesowymi (art. 147 zdanie drugie kpa) wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może złożyć ta osoba, która uważa, że zostało naruszone jej osobiste prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym. Inna osoba nie jest uprawniona do posługiwania się tym zarzutem.
Odnosząc się do kwestii zgodności decyzji wywłaszczeniowej z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny Sąd zwraca uwagę, że nie udało się w postępowaniu nieważnościowym pozyskać egzemplarza decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji przesyłowej. O tej decyzji wspomina jedynie decyzja wywłaszczeniowa. Wobec tego nie można wykazać niezgodności decyzji wywłaszczeniowej z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny. W takim przypadku jedyne co można ustalić, to to, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z uwzględnieniem decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, a zatem wniosek o wywłaszczenie został poparty tymże dokumentem (dowodem uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji), jak tego wymagał art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy.
Sąd zaakceptował pogląd Ministra Rozwoju, że decyzja wywłaszczeniowa nie jest obarczona innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa. Co istotne decyzja ta w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot wywłaszczenia w terenie działek nr [...] i [...] i umożliwiła realizację celu wywłaszczenia, a zatem była wykonalna. Z akt sprawy wynika, że decyzji z [...] marca 1982 r. towarzyszył rejestr wywłaszczeń wykonany przez J. W., zaewidencjonowany w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...][...] marca 1982 r. nr [...]. Pod pozycją nr 14 rejestru wymieniona jest Z. S. jako ujęty w Akcie Nadania nr [...] właściciel działki nr [...] o pow. [...] m2 (poz. 5 decyzji wywłaszczeniowej), a pod pozycją nr 17 rejestru wymienieni są R. O. i S. O. jako ujęci w Akcie Własności Ziemi nr [...] właściciele działki nr [...] o pow. [...] m2 (poz. 6 i 7 decyzji wywłaszczeniowej).
W niniejszej sprawie poza zakresem kontroli organu nadzoru była kwestia ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Decyzja ta kończyła bowiem postępowanie administracyjne toczące się w odrębnej indywidualnej sprawie administracyjnej (art. 1 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 kpa), niż sprawa o wydanie zezwolenia (sprawa wywłaszczeniowa).
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 7a kpa. Zgodnie z § 1 tego przepisu jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (§ 1).
Zdaniem Sądu przepis ten ma zastosowanie w sprawach toczących się w postępowaniu zwyczajnym. W tych postępowaniach przedmiot sprawy może dotyczyć nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W sprawie toczącej się w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) przedmiotem postępowania jest ocena legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym (nieostatecznej lub nieostatecznej) w aspekcie przesłanek z art. 156 kpa. Poza tym art. 7a § 1 kpa ma zastosowanie do spraw, toczących się w postępowaniu zwyczajnym, w których nie ma przeciwstawnych sobie interesów stron. Skarżący pomija to, że w sprawach wywłaszczeniowych, także dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zachodzi kolizja interesów dwóch różnych podmiotów: zwykle właściciela nieruchomości oraz podmiotu (przedsiębiorcy energetycznego), który wykonuje określone uprawnienia i obowiązki w stosunku do wskazanych rzeczy - urządzeń przesyłowych, będących przedmiotem odrębnej własności, niż własność gruntu (art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego), a który to przedsiębiorca wywodzi swe uprawnienia z ostatecznej decyzji ograniczającej prawo własności, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy.
Na zakończenie Sąd zwraca uwagę na naturę postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 kpa. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). Poza tym, aby przypisać organowi działanie w warunkach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa trzeba wykazać, że kontrolowana decyzja zapadła w zaprzeczeniu do klarownego stanu faktycznego sprawy, wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy też w zupełnym oderwaniu od podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy bowiem do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzorczym nie ma miejsca na prowadzoną, od nowa, rekonstrukcję podstawy faktycznej sprawy wywłaszczeniowej, w szczególności – jak tego chciałby skarżący – poprzez przesłuchanie przez organ nadzoru świadków celem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać. W sytuacji zaś braku oryginalnych, kompletnych akt sprawy wywłaszczeniowej organ nadzoru mógł dokonać kontroli kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 kpa, tylko w takim zakresie, jaki był możliwy na podstawie zebranych dowodów. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony. Brak akt wywłaszczeniowych dokumentujących przebieg postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwiał ocenę zachowania wszystkich wymogów procedury wywłaszczeniowej. W takiej sytuacji nie działa domniemanie wadliwości decyzji administracyjnej.
Sąd zwraca także uwagę, że na podstawie obecnie obowiązujących reguł niepodobna stosować i oceniać aktów, czy działań organów, które miały miejsce blisko 40 lat wcześniej. Nie można tego czynić przez pryzmat obecnych standardów stosowania prawa, tym bardziej, że stosowanie trybu nadzoru przy weryfikacji decyzji administracyjnych może służyć naprawianiu tylko oczywistych błędów przy realizacji wywłaszczenia.
W ocenie Sądu należy także w tego rodzaju sprawach uwzględniać reguły konstytucyjne, w tym ochrony porządku prawnego, pewności prawa, stabilizacji stosunków dawno ukształtowanych, ochrony praw nabytych i proporcjonalności (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13).
W tej sytuacji nie można zarzucić Ministrowi Rozwoju działania z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.