I SA/Wa 1912/23

I SA/Wa 1912/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Nina Beczek
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  par. 1  lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Nina Beczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia 4 października 2022 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Burmistrza [...] z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 1 sierpnia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania J. G. (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "organ I instancji") z 4 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Decyzja Kolegium została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Burmistrz [...] postanowieniem z 20 czerwca 2022 r., nr [...] pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1090 ha i nr [...] o pow. 0,1443 ha oraz nieruchomości uregulowanej w KW [...] stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0498 ha, nr [...] o pow. 0,1942 ha i nr [...] o pow. 0,0491 ha, położonych w obrębie [...], gmina [...].
Następnie, powołaną wyżej decyzją z 4 października 2022 r. organ I instancji, z urzędu, zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w KW [...] stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1090 ha i nr [...] o pow. 0,1443 ha oraz nieruchomości uregulowanej w KW [...] stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0498 ha, nr [...] o pow. 0,1942 ha i nr [...] o pow. 0,0491 ha, położonych w obrębie [...], gmina [...] na następujące działki:
1. Położone na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej ([...]):
- dz. nr [...] o pow. 0,1050 ha;
- dz. nr [...] o pow. 0,1168 ha;
- dz. nr [...] o pow. 0,0402 ha;
- dz. nr [...] o pow. 0,1433 ha.
2. Położenie na terenie drogi publicznej klasy dojazdowej ([...]):
- dz. nr [...] o pow. 0,0040 ha;
- dz. nr [...] o pow. 0,0275 ha;
- dz. nr [...] o pow. 0,0096 ha;
- dz. nr [...] o pow. 0,0463 ha;
- dz. nr [...] o pow. 0,0039 ha.
3. Położenie na terenie drogi publicznej klasy dojazdowej ([...]):
- dz. nr [...] o pow. 0,0046 ha.
4. Położenie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej ([...]):
- dz. nr [...] o pow. 0,0440 ha.
5. Położenie na terenie drogi publicznej klasy dojazdowej ([...]):
- dz. nr [...] o pow. 0,0012 ha.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze obowiązywania uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 2 października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2017 r., poz. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zachodniej części sołectwa [...] - etap 1 i położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolami [...], [...], [...], [...], [...].
Podniósł, że postanowieniem z 20 czerwca 2022 r., pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości i poinformował o możliwości dokonania przedmiotowego podziału, z uwagi na fakt, iż jest on zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i możliwością zagospodarowania wydzielonych działek.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.
Następnie wskazał, że celem podziału w przedmiotowej sprawie jest wydzielenie działek: [...], [...], [...], [...], [...] przeznaczonych pod drogę publiczną klasy dojazdowej ([...]), działki nr [...] przeznaczonej pod drogę publiczną klasy dojazdowej ([...]) oraz działki nr [...] przeznaczonej pod drogę publiczną klasy dojazdowej ([...]) zgodnie z liniami rozgraniczającymi ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczonymi pod drogi publiczne jako terenu niezbędnego i wystarczającego do realizacji celu publicznego wykazanego powyżej. Natomiast projektowane działki budowlane nr [...] o pow. 0,1168 ha, nr [...] o pow. 0,0402 ha, nr [...] o pow. 1,1433 ha będą mogły być zagospodarowane w sposób dotychczasowy, zgodnie z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. Projektowana działka nr [...] o pow. 0,1050 ha będzie mogła jak dotychczas stanowić drogę wewnętrzną. Projektowana działka budowlana nr [...] o pow. 0,0440 ha będzie mogła stanowić jedną nieruchomość z działką sąsiednią nr [...], będącą własnością strony i być wspólnie zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie została ustalona minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych z podziału nieruchomości dla jednostki [...] i [...].
Dalej Kolegium stwierdziło, że zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, by wydzielone działki zostały ukształtowane tak, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu, bowiem od planu miejscowego zależy jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, tak żeby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Ponadto wskazał, że podział nieruchomości z urzędu nie powoduje zmiany struktury własności działki. Wydzielona pod drogę publiczną gminną działka pozostaje we własności obecnych właścicieli i może zostać pozyskana przez gminę na drodze cywilnej celem umożliwienia realizacji inwestycji publicznej.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że na etapie wydzielenia działek pod realizację przewidzianego w planie miejscowym celu publicznego nie ma już miejsca na ocenę zasadności przepisów planu, ponieważ te pozostają przepisami powszechnie obowiązującymi na terenie gminy, a żaden przepis nie zezwala organowi administracji na ingerencję w przepisy wiążącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargą z 4 września 2023 r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
1) art. 9 w zw. z art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a. przez niepoinformowanie strony na jakiej podstawie organy rozpoznające sprawę przyjęły, że działki stanowiące współwłasność skarżącej położone są na obszarze jednostek planistycznych [...], [...], [...], [...] oraz [...], a tym samym niewykazanie, że plan podziału jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
2) art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. przez nieumożliwienie stronie zajęcie stanowiska co do okoliczności, czy działki podlegające podziałowi oraz te powstałe w wyniku podziału znajdują się na obszarze jednostek planistycznych, o których mowa w pkt. 1 wyżej,
3) art. 107 § 3 k.p.a. przez skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający skarżącej weryfikację faktów ustalonych przez ograny prowadzące sprawę oraz podstawy faktycznej tych ustaleń.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że zasady podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Postępowanie podziałowe składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje opiniowanie wstępnego projektu podziału przez organ gminy. Następnie - w razie uzyskania pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału - następuje zatwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej przez wójta (burmistrza) prezydenta miasta projektu podziału sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego.
Stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
Jak przyjmuje się w doktrynie, podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego (tak Ewa Bończak-Kucharczyk - Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX el. 2022).
Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym (tak NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014, sygn. akt I OSK 107/13).
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą podział nieruchomości, tj.: działki nr [...] i nr [...] (KW [...]) oraz nr [...], nr [...] i nr [...] (KW [...]) z uwagi na zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zachodniej części sołectwa [...] - etap 1, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 2 października 2017 r., nr [...].
Organy obu instancji wskazały, że nieruchomość podlegająca podziałowi położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolami [...], [...], [...], [...] [...]. Zgodnie z § 25 pkt 1 lit. a-b planu, przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, a przeznaczenie uzupełniające to istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza. Zgodnie z § 26 pkt 1 lit. a planu, przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Zgodnie z § 47 pkt 1 lit. a planu, przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], to droga publiczna klasy dojazdowej. Zgodnie natomiast z § 48 pkt 1 lit. a planu, przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], to droga publiczna klasy dojazdowej. Zgodnie z § 49 pkt 1 lit. a planu, przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], to istniejąca droga publiczna klasy dojazdowej.
Ponadto w swoich rozstrzygnięciach organy obu instancji powołały się na postanowienie Burmistrza [...] z 20 czerwca 2022 r., nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału wyżej opisanej nieruchomości. Postanowienie to, jak wynika z akt sprawy, zostało skierowane także do skarżącej, która nie wniosła na nie zażalenia.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że jeżeli podział nieruchomości ma nastąpić z urzędu, to zbędne jest uprzednie wydawanie opinii o zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Nie ma bowiem potrzeby, by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak sytuacja nastąpiła w przedmiotowej sprawie, co skutkowało uchyleniem przez Sąd ww. postanowienia organu I instancji z 20 czerwca 2022 r.,
Natomiast zgodzić się należy ze skarżącą, że aby wypowiedzieć się o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego należy porównać oba te dokumenty (tj. mapę zasadniczą zawierającą projekt podziału oraz mapę stanowiącej załącznik graficzny do części tekstowej planu) a następnie odnieść to do akt sprawy. Tymczasem, w materiale dokumentacyjnym znajduje się wprawdzie "Analiza zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" wraz z ryc. 2 przedstawiającą wstępny projekt podziału nieruchomości w tle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże z dokumentu tego nie można odczytać na terenie obszarów o jakim przeznaczeniu położone są działki skarżącej. Sąd zauważa, że pomimo, iż w części opisowej Analizy wskazano pod jakie tereny przeznaczone są działki, na rycinie dołączonej do Analizy odczytać tego nie można. Na rysunku tym tylko granatową linią zaznaczono obszar objęty analizą w ogóle go nie opisując w kontekście planu. Rację ma skarżąca, że grafika (rycina nr 2) jest nieczytelna i nie zawiera legendy. A skoro tak, to nie można również jednoznacznie orzec, że projektowany podział jest zgodny z planem miejscowym.
W konsekwencji, organy w sposób nieuprawniony przyjęły, że granice nowowydzielonych działek pokrywają się z jednostkami planistycznymi [...], [...], [...], [...] i [...] i na tej podstawie stwierdziły, że zachodzi okoliczność wynikająca z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. zgodność planu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższego stanowiska Sąd (jak wskazano wyżej) nie podziela stwierdzając, że jest ono przedwczesne.
Tylko bowiem zamieszczenie wyraźnego projektu podziału działek, wrysowanego na część graficzną objętą ustaleniami planu miejscowego (obszary o różnych przeznaczeniach) umożliwi wypowiedzenie się co do zgodności z planem.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę Sądu, mając na uwadze, że w sytuacji prowadzenia postępowania z urzędu organ nie wydaje uprzednio opinii o zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Reasumując Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z 4 października 2022 r. i postanowienie tego organu z 20 czerwca 2022 r. - o czym orzeczono w pkt 1 i 2 wyroku.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.