I SA/Wa 1910/20

I SA/Wa 1910/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Joanna Skiba
Monika Sawa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 69/22 - Wyrok NSA z 2023-03-14
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156  par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (dalej: Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania E.C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, km [...], KW nr tom [...] wyk. [...], w której jako właściciel ujawniona była E.C., tj. "w zakresie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość"
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, km [...], KW nr tom [...] wyk. [...], stanowiącej własność E.C.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu wniosku E.C., odmówił stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, km [...], KW nr tom [...] wyk. [...], w której jako właściciel ujawniona była E.C., tj. w zakresie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wniesionym w ustawowym terminie E.C., wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 8, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) skutkujące błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] w zakresie jej punktu 2, a także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania,
a mianowicie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń, iż brak biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej nie mógł mieć wpływu na prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania, a także, że odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało prawidłowo ustalone; naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niedokonanie ustalenia, do kiedy obowiązywało zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] w zakresie jej punktu 2, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku - o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Po rozpatrzeniu odwołania oraz powołaniu treści przepisów art. 156 kpa a także odwołując się do utrwalonego orzecznictwa w tym zakresie Minister wskazał, że podstawą prawną kontrolowanej decyzji była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania Wojewoda [...] winien był ocenić kwestionowaną decyzję. Minister wskazał, że zgodnie z art. 7 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie za odszkodowaniem. Zgodnie z kolei z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. O miejscu i terminie rozprawy, stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca1958 r. organ wywłaszczeniowy zobowiązany był zawiadomić na co najmniej 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których naczelnik powziął wiadomość. Zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, przy doręczeniu przedmiotowego zawiadomienia, zastosowanie miał również tryb obwieszczenia uregulowany w art. 17 ust. 2 ustawy, który przewidywał, że osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiane były za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Minister wskazał, że z archiwalnych akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] października 1976 r., nr [...] Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 oznaczonej katastralnie na km [...] parcela [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW.Tom [...] wyk. [...] stanowiącej własność E.C., zawiadamiając jednocześnie o terminie rozprawy, który wyznaczony został na dzień [...] listopada 1976 r. Minister podał, że z rozdzielnika adresowego zawiadomienia wynika, że przedmiotowe pismo przekazane zostało do Biura Ogólno-Organizacyjnego celem umieszczenia na tablicy ogłoszeń na okres 21 dni z adnotacją o dokonanym obwieszczeniu, a ponadto wysłane do wnioskodawcy, tj. do Dyrekcji Rozbudowy Miast, która dodatkowo zobowiązana została przez organ wywłaszczeniowy do przedłożenia informacji adresowej dotyczącej E.C. i J.C. z Biura Ewidencji Ludności w [...] i Głównego Biura Adresowego w [...]. Minister zwrócił uwagę, iż z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1977 r., nr [...] wynika, że organ wywłaszczeniowy ww. zawiadomienie próbował doręczyć również właścicielce zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości. Pismo to jednak wróciło z adnotacją, że adresat nie żyje. Zgromadzona w sprawie dokumentacja archiwalna potwierdza, zdaniem Ministra, że organ wywłaszczeniowy jeszcze przed wszczęciem postępowania uzyskał informację, że E.C. – ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości - nie żyje, zaś krąg spadkobierców po ww. zmarłej jest nieustalony. W treści wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1976 r. nr[...], Dyrekcja Rozbudowy Miast w [...] wskazała, iż według relacji poczty właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie żyje, zaś jej spadkobiercy są nieznani. W zaistniałych okolicznościach faktycznych, zdaniem Ministra, doręczenie ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu rozprawy poprzez obwieszczenie nie stanowiło naruszenia prawa. Minister zauważył także, iż organ wywłaszczeniowy poza zastosowanym trybem doręczenia poprzez obwieszczenie równocześnie podjął działania mające na celu zweryfikowanie uzyskanej od inwestora informacji oraz ustalenie potencjalnych spadkobierców E.C. i ich danych adresowych (vide: rozdzielnik adresowy ww. zawiadomienia z dnia [...] października 1976 r., zgodnie z którym Dyrekcja Rozbudowy Miast zobowiązana została do przedłożenia informacji adresowej dotyczącej E.C. i J.C. z Biura Ewidencji Ludności w [...] i Głównego Biura Adresowego w [...] oraz zapytania kierowane do Głównego Biura Adresowego w [...] w dniu [...] listopada 1976 r. i w dniu 9 grudnia 1976 r.). Na marginesie Minister zwrócił uwagę, iż w judykaturze wskazuje się, że doręczenie w trybie obwieszczenia (art. 45 k.p.a. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym) ma ten skutek, że każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postępowania, może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia mu czynny w nim udział. W związku z tym to do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem, a nie do organu prowadzącego postępowanie należy wówczas podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3430/17, publ. CBOSA, wyrok NSA z dnia
26 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2957/12, publ. CBOSA). Minister wskazał także, że przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. przewidywały, że wywłaszczeniem mogą być objęte nieruchomości o nieaktualnym stanie prawnym. Jak wyjaśnia judykatura, stan własności nieruchomości nie zawsze odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, dlatego też aby problemy związane m.in. z ustaleniem kręgu właścicieli nieruchomości i miejsca ich pobytu nie stanowiły trwałej przeszkody dla wywłaszczenia nieruchomości, które były niezbędne na cele wskazane w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, ustawodawca, zabezpieczając ich realizację, ale i interes tych osób, przewidział szereg przepisów umożliwiających procedowanie pomimo wystąpienia tego rodzaju problemów (zob. art. 17 ust. 2, art. 20, art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (patrz: wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 57/17, publ. CBOSA). Organ podniósł, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że do grupy przywołanych przepisów należy zaliczyć również art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, ktory przewidywał możliwość odstąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie od rokowań z właścicielem, gdy natrafią one na trudne do pokonania przeszkody. W świetle powyższego, zdaniem Ministra, nie można zgodzić się ze skarżącą, iż organ wywłaszczeniowo odszkodowawczy, dysponując informacją o śmierci właścicielki zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości, powinien zawiesić przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłej E.C.. Tym bardziej, że następstwo prawne po E.C., zmarłej w dniu [...] czerwca 1976 r., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział VII Cywilny z dnia [...] sierpnia 2003 r., sygn. akt [...], ustalone zostało dopiero po 27 latach od zakończenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego.
Jak wynika z zachowanego w aktach postępowania protokołu, rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w terminie wskazanym w ww. zawiadomieniu z dnia [...] października 1976 r., nr [...], tj. w dniu [...] listopada 1976 r. W toku posiedzenia potwierdzono, że pomimo doręczenia zawiadomienia zgodnie z przepisami k.p.a., strony nie stawiły się na rozprawę.
W rozprawie nie uczestniczył również biegły. Minister Rozwoju wskazał także, że podziela ocenę Wojewody [...] wyrażoną w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...], iż brak obecności biegłego na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jednakże zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury, oceny stopnia tego naruszenia należy dokonać w kontekście całości przedmiotowego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji najistotniejsze jest zatem ustalenie, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2946/12, publ. CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przede wszystkim nakładał na organ wywłaszczeniowy obowiązek przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo odszkodowawczej, a zatem to dokonanie wywłaszczenia i ustalenie odszkodowania bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08). Tymczasem, jak już wykazano powyżej, przypadek taki nie miał miejsca w przedmiotowej sprawie, w której okoliczność przeprowadzenia przez organ rozprawy wywłaszczeniowo odszkodowawczej jest niekwestionowana. W niniejszej sprawie biegły, choć nie uczestniczył w samej rozprawie wywłaszczeniowo odszkodowawczej, to brał udział w przedmiotowym postępowaniu poprzez sporządzenie opinii. W archiwalnych aktach sprawy znajduje się opinia szacunkowa sporządzona w dniu [...] maja 1976 r. przez biegłego Urzędu Wojewódzkiego inż. J.P.. Zgodnie z przywołaną opinią, odszkodowanie za część nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] (parcela nr [...] km. [...]) o pow. [...] m2 KW tom [...] wyk. [...] wyliczone zostało na podstawie przepisu art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (tekst jedn. Dz.U z 1974 r. Nr 10, poz. 64), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście i ograniczenie prawa własności oraz odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz.U z 1974 r. Nr 36, poz. 212), zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie m. [...] oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7, poz. 74). Zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.
Zgodnie z ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych cena 1 ha gruntów rolnych klasy I położonych w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła [...] zł ([...] zł za 1 m2). Przepis art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przewidywał z kolei, że wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b) położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki: odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtowały się w obrocie między rolnikami. Zgodnie z treścią § 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., za podlegające wywłaszczeniu grunty rolne osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania, przewidziana została stawka w wysokości [...] zł za m2 gruntu, zaś w przypadku innych gruntów przekraczających powierzchnię działki normatywnej przyjętej dla danej strefy w mieście [...] na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego obowiązywała stawka w wysokości [...] zł za 1 m2 gruntu. Jak słusznie zauważył Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...], w niniejszej sprawie wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], km [...], KW nr tom III wyk. [...], o pow. [...] m2, co potwierdza m.in. zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] listopada 1976 r., treść wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1976 r., czy treść kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1977 r. Ponadto należy zauważyć, iż w archiwalnych aktach sprawy zachował się skrócony wyciąg Państwowego Biura Notarialnego w [...] dotyczący nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] nr [...], według którego obszar nieruchomości objętej przedmiotową księgą wynosi [...] m2 Z treści opinii szacunkowej z dnia [...] maja 1976 r. wynika, że wartość przedmiotowej działki biegły wyliczył jak dla przypadku, gdy właściciel posiada jeszcze inną nieruchomość na terenie miasta [...], tj. według stawki jak za grunt rolny I klasy w pierwszej grupie powiatów w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, podwyższonej stosownie do treści zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., tj. [...] zł za m2 ([...] zł X [...]). Wyliczone przez biegłego odszkodowanie w kwocie [...] zł stanowiło więc iloczyn zawnioskowanej do wywłaszczenia powierzchni działki, tj. [...] m2 i przyjętej stawki w wysokości [...] zł/m2 ([...] m2 x [...] zł/m2 = [...] zł). W takiej też wysokości ustalono odszkodowanie w kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1977 r. nr [...]. Kwota przekazana do depozytu sądowego, tj. [...] zł wynikała natomiast z potrącenia z ustalonego odszkodowania zaległości
podatkowej w wysokości [...] zł, powiększonej o należne odsetki za zwłokę w wysokości 20 %, tj. [...] zł, co łącznie dało kwotę [...] zł - zaś po zaokrągleniu [...] zł. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] organ powołując się na treść zachowanego w aktach sprawy pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] wyjaśnił, że kwota [...] zł potrącona została z tytułu zaległości w podatku gruntowym.
W świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji (vide: zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] listopada 1976 r., skrócony wyciąg Państwowego Biura Notarialnego w [...] dotyczący nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] nr [...]), zdaniem Ministra, za bezzasadne uznać należy przypuszczenia pełnomocnika skarżącej o prawdopodobieństwie wadliwości ustalenia odszkodowania, które nie poparte żadnymi dowodami, pełnomocnik oparł wyłącznie na domysłach swojej mocodawczyni, według której nieruchomość pozostała po wywłaszczeniu jej poprzedników prawnych "prawdopodobnie" była niewielka, o ile wywłaszczeniem nie objęto całej nieruchomości. Minister wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że po tak znacznym upływie czasu od daty wydania kwestionowanej decyzji (ponad 40 lat) wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Organ wskazał, że w judykaturze wskazuje się również, że w sytuacji znacznego upływu czasu, to na zwlekającym wiele lat ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia następcy prawnym właściciela przejętej nieruchomości (bądź byłym właścicielu nieruchomości) ciąży wykazanie przesłanek nieważności. W ocenie Ministra Rozwoju na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skarżącej dotyczący braku szczegółowego uzasadnienia opinii biegłego. Ustosunkowując się do powyższego, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym czasie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (tak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym – przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.04.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.11.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10). Ponadto Minister wskazał, iż brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń biegłych rzeczoznawców z listy organu stopnia wojewódzkiego, albowiem dysponowali oni fachową wiedzą w zakresie, w jakim sporządzali opinie oraz byli uprawnieni do ich sporządzania, zgodnie z najlepszą wiedzą techniczną oraz sumieniem biegłych rzeczoznawców. Organ nadzorczy nie jest uprawniony, co do zasady, do weryfikowania opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego, bowiem nie jest możliwe wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Organ podniósł, że oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ odwoławczy nie podziela również oceny skarżącej, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z opinią biegłego, lecz dokumentem sporządzonym przed zainicjowaniem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Odnosząc się do powyższego Minister wskazał, iż ww. opinia biegłego sporządzona w dniu [...] maja 1976 r. przez biegłego rzeczoznawcę Urzędu Wojewódzkiego w [...] powstała na etapie postępowania ofertowego poprzedzającego postępowanie przed Prezydentem [...]. Autorem ww. opinii był niezależny od wnioskodawcy uprawniony biegły rzeczoznawca z listy Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pogląd, zgodnie z którym oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę, zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzenia wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1806/13, publ. CBOSA). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, co prawda art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymaga powołania biegłego przez organ, lecz po pierwsze jest to tylko czynność procesowa, a w sprawie nieważnościowej nie chodzi o prawnomaterialny skutek, który trudno łączyć z rażącym naruszeniem prawa, po wtóre w sprawie takiej oceniać trzeba całokształt okoliczności, w jakich kontrolowana decyzja zapada, w tym ewentualny wpływ uchybienia na wynik sprawy. Zdaniem Sądu istotne jest zatem, czy kwestia ta oddziaływała na sposób ustalenia odszkodowania oraz jego wysokość (por.; wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 29/13, z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 342/13, z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13, publ. CBOSA). Minister podał, że odnosząc się do przedmiotowego zagadnienia, w doktrynie wskazuje się, iż po uzyskaniu decyzji o lokalizacji i w miarę możliwości dokonaniu pomiarów nieruchomości, inwestor stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy, zobowiązany był wystąpić do właściciela nieruchomości z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia. Wskazana w ofercie cena nieruchomości określana była przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej (w okresie późniejszym - listy urzędu wojewódzkiego) według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej. To urząd spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej (urząd wojewódzki), na wniosek inwestora, wskazywał więc biegłego lub zlecał szacunek nieruchomości konkretnemu biegłemu z listy. Co istotne, celem uniknięcia wątpliwości co do bezstronności, biegły, który był pracownikiem inwestora, podlegał wyłączeniu na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. W. Ramus, Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wydawnictwo Prawnicze 1968 r.). Odnosząc się do powyższej kwestii Minister dodał, iż orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co miało miejsce również i w niniejszej sprawie, było powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych. Praktyka taka, zdaniem Ministra, nie może być jednak uznana za rażące naruszenie prawa. Minister zauważył, iż zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości w zasadzie był bowiem taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Jednocześnie organ podniósł, iż w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. brak jest przepisów, które określałyby, na jakim etapie postępowania powinna zostać sporządzona opinia biegłego rzeczoznawcy. Przepisy ustawy zobowiązywały zaś inwestora, by przed skierowaniem wniosku wywłaszczeniowego zwrócił się do właściciela nieruchomości z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia. Już na etapie postępowania ofertowego cena kupna nieruchomości powinna być ustalona z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłego. Zatem nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Powyższe stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoaministracyjnym. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt i OSK 1806/13 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie można uznać za rażące naruszenie prawa oparcie się na opinii wydanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego również i z tego powodu, że po myśli art. 6 ustawy wywłaszczeniowej proponowana cena dobrowolnego zbycia nieruchomości była ustalana według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie, w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody, a cena sprzedaży nie mogła być wyższa od wysokości tak ustalonego odszkodowania.
Reasumując, w ocenie Ministra Rozwoju, mając na uwadze treść sporządzonej przez
biegłego opinii, fakt, iż opinia ta sporządzona została przez uprawnionego biegłego oraz okoliczność, że skarżąca w postępowaniu nadzorczym nie wykazała, aby podnoszony przez nią zarzut w postaci orzekania o odszkodowaniu na podstawie opinii biegłego sporządzonej na etapie postępowania ofertowego w jakikolwiek sposób rzutował na wysokość ustalonego kwestionowanym orzeczeniem odszkodowania, wytknięte naruszenie nie ma charakteru rażącego. Zdaniem organu odwoławczego za niezasadny uznać należy również zarzut braku ustalenia przez organ wojewódzki, do kiedy obowiązywało zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., które zastosowane zostało przez biegłego rzeczoznawcę w opinii szacunkowej z dnia [...] maja 1976 r. oraz przywołane w uzasadnieniu podstawy ustalenia odszkodowania w kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1977 r., nr [...]. Jak już wskazano powyżej, w sytuacji znacznego upływu czasu, to na zwlekającym wiele lat ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia następcy prawnym właściciela przejętej nieruchomości (bądź byłym właścicielu nieruchomości) ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Zdaniem organu pełnomocnik skarżącej formułując powyższy zarzut nie przedstawia żadnego dowodu na potwierdzenie, jak sam wskazuje, swoich "przypuszczeń", a opiera się wyłącznie na doświadczeniu, że tego typu akty były relatywnie często nowelizowane, choćby z uwagi na wskaźniki inflacyjne, które w latach 1974-1978 osiągały poziom od 3 do 8 procent rocznie. Odnosząc się do powyższego Minister wskazał, iż skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten procedował zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Podobnie, zdaniem Ministra, ocenić należy ustalenia biegłych rzeczoznawców, którzy dysponowali fachową wiedzą w zakresie, w jakim sporządzali opinie. Zatem, wobec braku wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów. Minister Rozwoju nie ma możliwości podważania prawidłowości działania organu orzekającego w sprawie. Minister dodał, że zgodnie z § 2 zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowań z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości na terenie miast z dniem wejścia w życie ww. zarządzenia tracą moc wszystkie zarządzenia b. naczelników powiatów i prezydentów miast o ustaleniu stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia nieruchomości i z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości na terenie miast. Minister wskazał, ze co prawda powyższe zarządzenie Wojewody [...] nie wskazuje wprost na zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., jednak z dotychczasowej praktyki orzeczniczej Ministra Rozwoju wynika, że ww. zarządzenie Prezydenta [...] powoływane było również w decyzjach Prezydenta [...] późniejszych niż kwestionowana decyzja. Stąd, w ocenie Ministra Rozwoju, zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. obowiązywało aż do [...] lutego 1982 r., tj. do dnia wejścia w życie zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, przyznane w prawidłowej wysokości oraz na podstawie opinii uprawnionego biegłego. Tym samym nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie, przy ustalaniu odszkodowania doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] w pkt. 1 orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW tom [...] wyk. [...] [...] jako własność E.C., obejmującej ozn. na km. [...] parcelę nr [...], zaś w pkt. 2 decyzji przyznał odszkodowanie za wywłaszczony grunt w wysokości [...] zł, wskazując, iż uprawnionymi do odszkodowania są nieustaleni spadkobiercy po zmarłej E.C.. Jednocześnie organ wskazał, iż przypadającą do wypłaty sumę odszkodowania w wysokości [...] zł (po odliczeniu kwoty [...] zł należnej na rzecz Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w [...]) celem zabezpieczenia praw nieustalonych spadkobierców E.C., należy złożyć do depozytu sądowego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać; ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, wymienienie osób uprawnionych do odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] zawiera wszystkie ww. elementy. Decyzja ta wskazuje przedmiot wywłaszczenia i wysokość ustalonego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. W warunkach niniejszej sprawy, zdaniem Ministra, nie można zgodzić się ze skarżącą, iż przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została skierowana w stosunku do osoby zmarłej. Z treści uzasadnienia decyzji wyraźnie wynika, że właścicielka nieruchomości nie żyje, zaś krąg jej spadkobiercow jest nieustalony. W konsekwencji, wskazanie w pkt 1 decyzji jej imienia i nazwiska, co było zgodne ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej na dzień wydania decyzji - stanowiło jedynie element opisu nieruchomości (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej). Co istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania nadzorczego toczącego się w przedmiocie oceny kwestionowanego orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania, w pkt 2 decyzji wyraźnie wskazano, że kwotę [...] zł należy wpłacić do depozytu sądowego na rzecz nieustalonych spadkobierców po zmarłej E.C.. Podstawę prawną tego zapisu stanowił art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty można było złożyć do depozytu sądowego, jeżeli wypłata osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne. W warunkach niniejszej sprawy przeszkodę stanowił brak sądowego stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej właścicielce nieruchomości, które pozwoliłoby na ustalenie kręgu jej spadkobierców. Nie można zatem stwierdzić, że przedmiotowa decyzja wydana została w stosunku do osoby zmarłej (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 57/17, publ. CBOSA). Decyzja ta nie czyniła zmarłej właścicielki nieruchomości podmiotem praw z niej wnikających. Nie została też jej wysłana - z rozdzielnika adresowego decyzji wynika, iż przy jej doręczeniu, wobec braku ustalonych spadkobierców, zastosowano tryb obwieszczenia. W tym stanie rzeczy, w ocenie Ministra Rozwoju, nie budzi wątpliwości, że adresatem przedmiotowej decyzji nie była osoba zmarła, a jej spadkobiercy. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej dotyczącego wadliwego w jej ocenie sposobu określenia osób uprawnionych do odszkodowania, Minister podkreślił, że następstwo prawne po właścicielce wywłaszczonej nieruchomości ustalone zostało przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział VII Cywilny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r., sygn. akt [...], a zatem po upływie 27 lat od dnia wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż w sytuacji braku sądowego ustalenia spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, dopuszczalne było wskazanie ich w orzeczeniu wywłaszczeniowym w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącego właściciela (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3430/17, niepubl.). W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...], naruszała pozostałe przesłanki o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została w oparciu o prawidłową podstawę prawną przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo. Decyzja ta nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją administracyjną i nie została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania. Wykonanie decyzji w dacie jej wydania nie prowadziło do czynu zagrożonego karą. Decyzja nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa i była ona wykonalna w dacie jej wydania. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra Rozwoju organ wojewódzki właściwie uznał, iż kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, km 34, KW nr tom [...] wyk. [...], w której jako właściciel ujawniona była E.C., w zakresie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, jak również żadną inną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E.C. zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 8, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt. 4, art. 24 w.n., skutkujące błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PMG w zakresie jej punktu.
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń, iż brak udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej nie mógł mieć wpływu na prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania - odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało prawidłowo ustalone.
3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niedokonanie ustalenia do kiedy obowiązywało zarządzenie Prezydenta Miasta [...] numer [...] z dnia [...] stycznia 1974 roku w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na teren/e m. [...] .
4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia przez Ministra Rozwoju wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy uwzględnieniu zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i jednocześnie zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechaniu dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego tego, czy dana okoliczność została udowodniona, w konsekwencji czego organ oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie ustaleń biegłego poczynionych z naruszeniem przepisów prawa.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku w całości oraz o zasądzenie od organu II instancji - Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływana dalej jako "ppsa").
Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r., który utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, km [...], KW nr tom [...] wyk. [...], w której jako właściciel ujawniona była E.C., tj. "w zakresie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość"
Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się zatem w opisanym wyżej trybie nadzwyczajnym tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak już wskazano do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami.
Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) w zw. z przepisami ustawy z 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało ocenić kwestionowane orzeczenie. Skarżąca zakwestionowała decyzję w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt 2 kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej). Zgodnie z treścią art. 7 wywłaszczenie nieruchomości mogło nastąpić tylko za odszkodowaniem. Zgodnie z kolei z art. 22 ustawy odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak zasadnie ustalił organ z archiwalnych akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] października 1976 r., nr [...] Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 oznaczonej katastralnie na km [...] parcela [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW.Tom [...] wyk. [...] stanowiącej własność E.C., zawiadamiając jednocześnie o terminie rozprawy, który wyznaczony został na dzień [...] listopada 1976 r. Z rozdzielnika adresowego zawiadomienia wynika, że przedmiotowe pismo przekazane zostało do Biura Ogólno-Organizacyjnego celem umieszczenia na tablicy ogłoszeń na okres 21 dni z adnotacją o dokonanym obwieszczeniu, a ponadto wysłane do wnioskodawcy, tj. do Dyrekcji Rozbudowy Miast, która dodatkowo zobowiązana zastała przez organ wywłaszczeniowy do przedłożenia informacji adresowej dotyczącej E.C. i J.C. z Biura Ewidencji Ludności w [...] i Głównego Biura Adresowego w [...]. Organ prawidłowo także ustalił, że z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1977 r., nr [...] wynika, że organ wywłaszczeniowy ww. zawiadomienie próbował doręczyć również właścicielce zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości. Pismo to jednak wróciło z adnotacją, że adresat nie żyje. Zgromadzona w sprawie dokumentacja archiwalna potwierdza, że organ wywłaszczeniowy jeszcze przed wszczęciem postępowania uzyskał informację, że E.C. – ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości - nie żyje, zaś krąg spadkobierców po ww. zmarłej jest nieustalony. Także w treści wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1976 r. nr[...], Dyrekcja Rozbudowy Miast w [...] wskazała, iż według relacji poczty właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie żyje, zaś jej spadkobiercy są nieznani. Organy zasadnie przyjęły, że w tych okolicznościach faktycznych, doręczenie ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu rozprawy poprzez obwieszczenie nie stanowiło naruszenia prawa. Zasadnie organy podkreśliły, że organ wywłaszczeniowy poza zastosowanym trybem doręczenia poprzez obwieszczenie równocześnie podjął działania mające na celu zweryfikowanie uzyskanej od inwestora informacji oraz ustalenie potencjalnych spadkobierców E.C. i ich danych adresowych. Za organem należy także powtórzyć, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, że doręczenie w trybie obwieszczenia (art. 45 k.p.a. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym) ma ten skutek, że każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postępowania, może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia mu czynny w nim udział. W związku z tym to do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem, a nie do organu prowadzącego postępowanie należy wówczas podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3430/17, publ. CBOSA, wyrok NSA z dnia 26 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2957/12, publ. CBOSA). Organ zasadnie zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. przewidywały, że wywłaszczeniem mogą być objęte nieruchomości o nieaktualnym stanie prawnym. W orzecznictwie wskazuje się, że stan własności nieruchomości nie zawsze odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, dlatego też aby problemy związane m.in. z ustaleniem kręgu właścicieli nieruchomości i miejsca ich pobytu nie stanowiły trwałej przeszkody dla wywłaszczenia nieruchomości, które były niezbędne na cele wskazane w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, ustawodawca, zabezpieczając ich realizację, ale i interes tych osób, przewidział szereg przepisów umożliwiających procedowanie pomimo wystąpienia tego rodzaju problemów (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 57/17, publ. CBOSA). Z uwagi na powyższe organ zasadnie uznał, że nie można zgodzić się ze skarżącą, iż organ wywłaszczeniowo odszkodowawczy, dysponując informacją o śmierci właścicielki zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości, powinien zawiesić przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłej E.C.. Tego rodzaju działanie byłoby bowiem sprzeczne z celem ustawy, która miała umożliwić sprawne dokonanie wywłaszczenia nieruchomości w celu realizowania inwestycji. Jak słusznie zwrócił uwagę organ następstwo prawne po E.C., zmarłej w dniu [...] czerwca 1976 r., zostało ustalone dopiero na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział VII Cywilny z dnia [...] sierpnia 2003 r., sygn. akt [...], tj. po 27 latach od zakończenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika dodatkowo, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w terminie wskazanym w ww. zawiadomieniu z dnia [...] października 1976 r., nr [...], tj. w dniu [...] listopada 1976 r. Z treści protokołu można ustalić, że w trakcie posiedzenia potwierdzono, że pomimo doręczenia zawiadomienia zgodnie z przepisami k.p.a., strony nie stawiły się na rozprawę. W rozprawie nie uczestniczył również biegły. W orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, że brak obecności biegłego na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jednakże, oceny stopnia tego naruszenia należy dokonać w kontekście całości przedmiotowego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości tj poprzez ustalenie czy uchybienie to miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2946/12, publ. CBOSA). Materiał dowodowy pozwalał także na ustalenie, że pomimo, że biegły – inż. J.P.- nie uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowo odszkodowawczej, to na zlecenie organu - Urzędu Wojewódzkiego - sporządził opinie zawierającą wycenę przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] maja 1976 r. Z jej treści wynika, że odszkodowanie za część nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] (parcela nr [...] km. [...]) o pow. [...] m2 KW tom [...] wyk. [...] wyliczone zostało na podstawie przepisu art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (tekst jedn. Dz.U z 1974 r. Nr 10, poz. 64), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście i ograniczenie prawa własności oraz odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz.U z 1974 r. Nr 36, poz. 212), zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie m. [...] oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7, poz. 74). Zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.
Zgodnie z ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych cena 1 ha gruntów rolnych klasy I położonych w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła [...] zł ([...] zł za 1 m2). Przepis art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przewidywał z kolei, że wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b) położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki: odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtowały się w obrocie między rolnikami. Zgodnie z treścią § 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., za podlegające wywłaszczeniu grunty rolne osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania, przewidziana została stawka w wysokości [...] zł za m2 gruntu, zaś w przypadku innych gruntów przekraczających powierzchnię działki normatywnej przyjętej dla danej strefy w mieście [...] na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego obowiązywała stawka w wysokości [...] zł za 1 m2 gruntu. Organy prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], km [...], KW nr tom [...] wyk. [...], o pow. [...] m2, co potwierdza m.in. zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] listopada 1976 r., treść wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1976 r. oraz treść kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1977 r. W aktach sprawy znajduje się także skrócony wyciąg Państwowego Biura Notarialnego w [...] dotyczący nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] nr [...], według którego obszar nieruchomości objętej przedmiotową księgą wynosi [...] m2. Z treści opinii szacunkowej z dnia [...] maja 1976 r. wynika, że wartość przedmiotowej działki biegły wyliczył jak dla przypadku, gdy właściciel posiada jeszcze inną nieruchomość na terenie miasta [...], tj. według stawki jak za grunt rolny I klasy w pierwszej grupie powiatów w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, podwyższonej stosownie do treści zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., tj. [...] zł za m2 ([...] zł X [...] ). Wyliczone przez biegłego odszkodowanie w kwocie 33.084 zł stanowiło więc iloczyn zawnioskowanej do wywłaszczenia powierzchni działki, tj. [...] m2 i przyjętej stawki w wysokości [...] zł/m2 ([...] m2 x [...] zł/m2 = [...] zł). W takiej też wysokości ustalono odszkodowanie w kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] . Kwota przekazana do depozytu sądowego, tj. [...] zł wynikała natomiast z potrącenia z ustalonego odszkodowania zaległości podatkowej w wysokości [...] zł, powiększonej o należne odsetki za zwłokę w wysokości 20 %, tj. [...] zł, co łącznie dało kwotę [...] zł - zaś po zaokrągleniu [...] zł. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] organy powołując się na treść zachowanego w aktach sprawy pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] wyjaśniły, że kwota [...] zł potrącona została z tytułu zaległości w podatku gruntowym.
Prawidłowa jest także ocena organów, że w świetle powyższej dokumentacji bezzasadne są zarzuty skarżącej o prawdopodobieństwie wadliwości ustalenia odszkodowania. Nie zostały one poparte żadnymi dowodami. W ocenie sądu organy zasadnie uznały, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07). Skarżąca poprawności wyliczenia odszkodowania skutecznie nie zakwestionowała. Organy zasadnie zwróciły uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym czasie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (tak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym – przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.04.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.11.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10). Brak jest również podstaw do zakwestionowania ustaleń biegłych rzeczoznawców z listy organu stopnia wojewódzkiego czy do weryfikowania opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego, po ponad 40 latach od ich wydania. Powtórzyć należy za organem, że opinia biegłego sporządzona w dniu [...] maja 1976 r. przez biegłego rzeczoznawcę Urzędu Wojewódzkiego w [...] powstała na etapie postępowania ofertowego poprzedzającego postępowanie przed Prezydentem [...] . Autorem ww. opinii był niezależny od wnioskodawcy uprawniony biegły rzeczoznawca z listy Urzędu Wojewódzkiego w [...] . Oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę, zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzenia wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1806/13, publ. CBOSA). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, co prawda art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymaga powołania biegłego przez organ, lecz po pierwsze jest to tylko czynność procesowa, a w sprawie nieważnościowej nie chodzi o prawnomaterialny skutek, który trudno łączyć z rażącym naruszeniem prawa, po wtóre w sprawie takiej oceniać trzeba całokształt okoliczności, w jakich kontrolowana decyzja zapada, w tym ewentualny wpływ uchybienia na wynik sprawy. Zdaniem Sądu istotne jest zatem, czy kwestia ta oddziaływała na sposób ustalenia odszkodowania oraz jego wysokość (por.; wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 29/13, z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 342/13, z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13, publ. CBOSA). Sąd podziela przytoczone przez organ a prezentowane w judykaturze stanowisko, że po uzyskaniu decyzji o lokalizacji i w miarę możliwości dokonaniu pomiarów nieruchomości, inwestor stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy, zobowiązany był wystąpić do właściciela nieruchomości z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia. Wskazana w ofercie cena nieruchomości określana była przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej (w okresie późniejszym - listy urzędu wojewódzkiego) według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej. To urząd spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej (urząd wojewódzki), na wniosek inwestora, wskazywał więc biegłego lub zlecał szacunek nieruchomości konkretnemu biegłemu z listy. Co istotne, celem uniknięcia wątpliwości co do bezstronności, biegły, który był pracownikiem inwestora, podlegał wyłączeniu na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. W. Ramus, Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wydawnictwo Prawnicze 1968 r.). Sąd podziela także stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1806/13 (publ. CBOSA) gdzie wskazano, że nie można uznać za rażące naruszenie prawa oparcie się na opinii wydanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego również i z tego powodu, że po myśli art. 6 ustawy wywłaszczeniowej proponowana cena dobrowolnego zbycia nieruchomości była ustalana według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie, w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody, a cena sprzedaży nie mogła być wyższa od wysokości tak ustalonego odszkodowania.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut braku ustalenia przez organy do kiedy obowiązywało zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., które stanowiło podstawę dokonanej przez biegłego wyceny. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu świadczącego o tym, że w dacie wyceny nieruchomości obowiązywało nowe zarządzenie w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zasadne jest stanowisko organu, że skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten procedował zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa a biegli rzeczoznawcy, którzy sporządzali operat dysponowali fachową wiedzą także w zakresie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto jak wskazał organ zgodnie z § 2 zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowań z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości na terenie miast z dniem wejścia w życie ww. zarządzenia tracą moc wszystkie zarządzenia b. naczelników powiatów i prezydentów miast o ustaleniu stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia nieruchomości i z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości na terenie miast. Decyzją z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] Prezydent [...] w pkt. 1 orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] , zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW tom [...] wyk. [...] jako własność E.C., obejmującej ozn. na km. [...] parcelę nr [...] , zaś w pkt. 2 decyzji przyznał odszkodowanie za wywłaszczony grunt w wysokości [...] zł, wskazując, iż uprawnionymi do odszkodowania są nieustaleni spadkobiercy po zmarłej E.C.. Jednocześnie organ wskazał, iż przypadającą do wypłaty sumę odszkodowania w wysokości [...] zł (po odliczeniu kwoty [...] zł należnej na rzecz Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w [...] ) celem zabezpieczenia praw nieustalonych spadkobierców E.C., należy złożyć do depozytu sądowego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać; ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, wymienienie osób uprawnionych do odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Jak prawidłowo ustaliły organy kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] zawiera wszystkie ww. elementy. Decyzja ta wskazuje przedmiot wywłaszczenia i wysokość ustalonego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Z treści uzasadnienia decyzji wyraźnie wynika, że właścicielka nieruchomości nie żyje, zaś krąg jej spadkobierców jest nieustalony. W konsekwencji, wskazanie w pkt 1 decyzji jej imienia i nazwiska, co było zgodne ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej na dzień wydania decyzji - stanowiło jedynie element opisu nieruchomości (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej). Sąd podziela także stanowisko organu, że z punktu widzenia niniejszego postępowania nadzorczego toczącego się w przedmiocie oceny kwestionowanego orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania, w pkt 2 decyzji gdzie wyraźnie wskazano, że kwotę [...] zł należy wpłacić do depozytu sądowego na rzecz nieustalonych spadkobierców po zmarłej E.C.. Podstawę prawną tego zapisu stanowił art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty można było złożyć do depozytu sądowego, jeżeli wypłata osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne. W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało przyznane spadkobiercom zmarłej, którzy na dzień wydania kontrolowanej decyzji pozostali nieustaleni. Tym samym nie można uznać że decyzja została skierowana do osoby zmarłej (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 57/17, publ. CBOSA). Jak już wskazano wyżej spadkobiercy po zmarłej zostali ustaleni dopiero na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] , Wydział VII Cywilny z dnia [...] sierpnia 2003 r w sprawie o sygn. akt [...] , Sąd podziela przytoczone przez organ, a prezentowany w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji braku sądowego ustalenia spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości, dopuszczalne było wskazanie ich w orzeczeniu wywłaszczeniowym w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącego właściciela (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3430/17, niepubl.).
Należy także zwrócić uwagę na szczególny charakter decyzji wywłaszczeniowej, która nie nakładała na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznaje im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczeń była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Natomiast ustawa z 1958 r. nie precyzowała, kogo należało umieścić w decyzji jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania, w sytuacji gdy za pomocą dostępnych źródeł nie można było ustalić aktualnego właściciela nieruchomości. Wpisanie jako uprawnionych do odszkodowania spadkobierców właściciela hipotecznego nieruchomości, nawet w sytuacji gdy osoba ta zmarła, należy uznać za korzystne dla następców prawnych tej osoby. Spadkobiercy mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Trzeba też mieć na uwadze, że skoro przepisy ustawy z 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania to oznacza, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15, niepubl.). Organy prawidłowo zbadały także pozostałe przesłanki art. 156 § 1 pkt 1,3,5,6,7 nie stwierdzając ich naruszenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).