I SA/Wa 1910/06

I SA/Wa 1910/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta L., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Miasto L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], mającej założoną księgę wieczystą KW nr [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] odmawiając komunalizacji nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 wskazał, że sporna nieruchomość służyła w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań publicznych należących do organu administracji rządowej i związku z tym nie mogła być skomunalizowana z mocy prawa z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990, Nr 32, poz.191 ze zm.). Stosownie do tego przepisu mienie ogólnonarodowe (państwowe) nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej oraz organów władzy państwowej. Służenie w rozumieniu tego przepisu oznacza stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do korzystania z mienia. Organ odwoławczy stwierdził, że z wpisów w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], mapy ewidencyjnej oraz z kopii zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lutego 1986 r., nr [...] wynika, że sporna działka nr [...] będąc w dniu 27 maja 1990 r. częścią działki nr [...] służyła wtedy wykonywaniu zadań [...] Ośrodka Badawczo – Rozwojowego [...] w L., obejmujących prowadzenie prac naukowo- badawczych, rozwojowych, doświadczalnych i wdrożeniowych z dziedziny [...] oraz ekonomiki i organizacji przemysłu [...] dla całego resortu. Ośrodek ten był podporządkowany bezpośrednio centralnemu organowi administracji państwowej – Ministrowi Przemysłu Chemicznego i Lekkiego. W ocenie organu odwoławczego nieruchomość, o której komunalizację wystąpił L., spełniała wymogi art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
Ponadto organ odwoławczy przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2003 r., I SA 3187/01, w którym Sąd potwierdził zasadność wyłączenia z komunalizacji Instytucji [...] podporządkowanej bezpośrednio Przewodniczącemu Komitetu Kinematografii.
Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2006 r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w imieniu Gminy L. Prezydent L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 oraz 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wprawdzie [...] Ośrodek Badawczo – Rozwojowy [...]w L. był podległy Ministrowi Przemysłu Chemicznego i Lekkiego, lecz w ustawie z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo rozwojowych (Dz.U. 1989 r., Nr 45, poz.244) precyzyjnie zostały określone relacje pomiędzy organem administracji, a tym podmiotem prawnym. Skarżący powołał się na art. 9 i 10 powyższej ustawy wskazując na samodzielność w prowadzeniu gospodarki przydzieloną i nabytą przez jednostki badawczo – rozwojowe częścią mienia ogólnonarodowego. Według skarżącego jednostki badawczo rozwojowe podobnie, jak przedsiębiorstwa państwowe powinny wykazać się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości i dopiero to mogłoby skutkować odmowę komunalizacji. W konsekwencji skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji dokonanie rozszerzającej interpretacji art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Do skargi dołączono decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2006 r., w uzasadnieniu której w analogicznym, jak w niniejszej sprawie, stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy wydał decyzję odmiennej treści, uznając że skutecznie eliminujące komunalizację nieruchomości jest istnienie prawa zarządu ustanowionego w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że stan faktyczny przedmiotowego mienia w 1990 r. był inny, aniżeli określony we wniosku Gminy L. o komunalizację, gdyż w dniu 27 maja 1990 r. we wpisach wieczystoksięgowych figurowała działka [...], a nie działka [...] wydzielona z dniej dopiero w 1994 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja o odmowie nabycia przez Gminę L. z mocy samego prawa nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w powyższej dacie jako część działki [...] (aktualnie działka nr [...]) o powierzchni [...]m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].
Podstawą odmowy uwzględnienia wniosku gminy było uznanie przez organy administracji publicznej obu instancji, że zachodziła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość komunalizacji z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Stosownie do tego przepisu : "Mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1 - 3 nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej oraz organów władzy państwowej".
W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że powyższy przepis jest przepisem szczególnym, określającym wyjątek od zasady komunalizacji mienia z mocy prawa i dlatego nie może być interpretowany rozszerzająco. Wykładnia gramatyczna omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że wyłączeniu z komunalizacji podlegają tylko te składniki mienia ogólnonarodowego, określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., które wprost związane są z bezpośrednią działalnością administracyjną Państwa, sądownictwem, specjalną administracją rządową (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., I SA 372/98, publ. Lex 45027). Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zasadnicze znaczenie dla oceny wyłączenia na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy mienia z komunalizacji ma ustalenie, czy i w jaki sposób służyło ono wykonywaniu zadań publicznych. W tym kontekście podnoszona przez skarżącą okoliczność przysługiwania bądź nie przysługiwania tytułu prawnego do przedmiotowego mienia, w aspekcie powyższego przepisu, nie ma znaczenia, gdyż ustawodawca używając słowa "służyły" wprowadził kryterium stanu faktycznego, a nie tytułu prawnego. Zatem zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy jest dokonanie oceny, czy przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.
Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w sprawie wynika, że [...] Ośrodek Badawczo – Rozwojowy [...] w L. został utworzony zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego nr [...]z dnia [...] stycznia 1979 r. (k. 50 - 51), zmienionym zarządzeniem Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego nr [...] z dnia [...] lipca 1884 r. (k. 42 - 43), które utraciło moc w związku z wydaniem zarządzenia nr [...] Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...] lutego 1986 r. "w sprawie dostosowania organizacji jednostki badawczo – rozwojowej pod nazwą "[...]" w L. do przepisów ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych". W dacie 27 maja 1990 r. [...] Ośrodek Badawczo – Rozwojowy w L. działał zatem w oparciu o: 1) ustawę z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych (Dz. U. Nr 36, poz.170 ze zm.), 2) wspomniane powyżej zarządzenie Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...] lutego 1986 r. oraz 3) statut, będący załącznikiem do tego zarządzenia. Organy orzekające w sprawie ustaliły zatem podstawy prawne działania [...] Ośrodka Badawczo – Rozwojowego, lecz ocenę wykonywania zadań publicznych oparły wyłącznie na analizie przepisów ustawy o jednostkach naukowo – badawczych i Statucie [...] Ośrodka Badawczo – Rozwojowego w L. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie wynika, jakim konkretnie celom służyła przedmiotowa nieruchomość, w tej części której dotyczy wniosek komunalizacyjny Gminy L., czy i jak faktycznie była wykorzystywana w dniu 27 maja 1990 r. ta część działki [...], której komunalizacji żąda skarżąca, czy nieruchomość [...] była wykorzystywana w całości przez [...] Ośrodek Badawczo – Rozwojowy oraz co się na tej nieruchomości znajdowało. Takich ustaleń akta sprawy nie zawierają. Należy też zwrócić uwagę, że stosownie do art.1 ust.1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych (tekst jednolity: Dz.U. z 1989 r., Nr 45, poz. 244 ze zm.) jednostkami badawczo – rozwojowymi, w rozumieniu ustawy, są państwowe jednostki organizacyjne wyodrębnione pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno- finansowym, tworzone w celu prowadzenia badań naukowych i prac badawczo – rozwojowych, których wyniki powinny znaleźć zastosowanie w określonych dziedzinach gospodarki narodowej i życia społecznego. Zadania jednostek badawczo – rozwojowych zostały określone w art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o jednostkach badawczo – rozwojowych, zaś zadania [...] Ośrodka Badawczo – Rozwojowego w L. zostały sprecyzowane w §2 Statutu tej jednostki stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...] Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...] lutego 1986 r. Zgodnie z zapisami Statutu przedmiotem działania Ośrodka jest prowadzenie prac naukowo – badawczych, rozwojowych, doświadczalnych i wdrożeniowych z dziedziny [...] oraz problemów ogólnotechnicznych przemysłu [...]. Do zakresu działania Ośrodka należało m.in.: 1) prowadzenie prac naukowych w zakresie: [...] opracowywania nowych technik i technologii dla nowobudowanych i modernizowanych przedsiębiorstw, programowania rozwoju przemysłu [...], 2) prowadzenie prac rozwojowych w zakresie [...], opracowywanie analiz i ocen dotyczących stanu rozwoju przemysłu [...] w świecie, także propozycji wykorzystania światowych osiągnięć nauki i techniki w przemyśle krajowym, prowadzenie działalności o charakterze koordynacyjnym oraz ogólnotechnicznym w zakresie [...], informacji naukowo - technicznej i ekonomicznej, normalizacji, orzecznictwa patentowego i wynalazczości. Nadzór nad Ośrodkiem sprawował Minister Przemysłu Chemicznego i Lekkiego ( art.30 ust.1 ustawy o jednostkach badawczo – rozwojowych w zw. z § 1 pkt 3 Statutu). Organy orzekające w sprawie oceniły, że skoro [...] Jednostka Badawczo – Rozwojowa była podporządkowana bezpośrednio centralnemu organowi administracji rządowej, czyli Ministrowi Przemysłu Chemicznego i Lekkiego, to tym samym przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych. Tymczasem w art. 11 ust. 1 pkt 1 wyeksponowane zostało na pierwszym miejscu kryterium "służenia wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości", a dopiero następnie wskazane zostały organy, do których wykonywanie tych zadań należy. Nie zostały wymienione organy, ani z nazwy, ani nie zostały określone ich liczba i siedziby. Gdyby kryterium było podmiotowe, to przepis art.11 ust.1 pkt 1 stanowiłby wprost, że chodzi o mienie należące do określonych podmiotów i wówczas każdy składnik mienia ogólnonarodowego bez względu na jego przeznaczenie będący w gestii określonych organów podlegałby wyłączeniu z komunalizacji. Zasadnicze zatem znaczenie w sprawie miała ocena charakteru zadań wykonywanych przez jednostką badawczo – rozwojową, czy istotnie były to zadania publiczne. Żeby jednak zająć w tej kwestii stanowisko należy uprzednio ustalić faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowego mienia w dacie wejścia w życia, będącej materialno-prawną podstawą orzekania, ustawy z 10 maja 1990 r. Samo zebranie przez organy administracji publicznej aktów prawnych będących podstawą działania [...] Ośrodka Badawczo – Rozwojowego w L. bez ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości właśnie w aspekcie, czy i jakim celom służyła nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. uniemożliwia ocenę, jakie zadania były realizowane w mieniu, o którego komunalizację wystąpiła skarżąca Gmina. Jeśli przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali, że część nieruchomości [...], której dotyczy wniosek komunalizacyjny faktycznie była we władania jednostki naukowo – badawczej i jednostka ta wykonywała zadania określone w Statucie, to następnie dokona oceny, czy zadania te były zadaniami publicznymi, a uczyni to mając na uwadze, że zadania publiczne to zadania służące ogółowi społeczeństwa lub jakiejś zbiorowości. Dokonując językowej wykładni pojęcia "zadania publiczne" można znaczenie tego pojęcia za słownikiem języka polskiego zinterpretować, jako : "publiczny – dotyczący ogółu ludzi, przeznaczony lub dostępny dla wszystkich" (Słownik Języka Polskiego, Polskie Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 2006 r., str.804).
Organy orzekające przyjęły jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy art. 5 ust. 1 - 3 w zw. z art.11 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., lecz mając na uwadze podnoszoną w skardze okoliczność, że analiza przepisów ustawy o jednostkach naukowo - badawczych, a w szczególności wskazane w skardze analogie jednostek naukowo - badawczych do przedsiębiorstw państwowych (osobowość prawna, samodzielność gospodarcza, wpis do rejestru, działalność komercyjna) i brak po stronie jednostki decyzji o zarządzie nieruchomością obligują Sąd do poczynienia dodatkowego spostrzeżenia. W ocenie Sądu nie została w sprawie ustalona w sposób jednoznaczny okoliczność mająca zasadnicze dla rozpatrzenia wniosku o komunalizację, a mianowicie jaki tytuł prawny przysługiwał [...] Ośrodkowi Badawczo Rozwojowego do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Wątpliwość ta powstaje w związku z treścią załącznika zawierającego wykaz nieruchomości państwowych użytkowanych przez [...] Ośrodek Badawczo – Rozwojowy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. W załączniku tym jako podstawa prawna użytkowania, przez wskazany powyżej podmiot, nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] mającej założoną księgę wieczystą KW nr [...] o powierzchni [...] m2 wpisane zostało orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1952 r. W aktach sprawy brak jest wskazanego w powyższym załączniku orzeczenia, a ponadto ustalenia dotyczące tej kwestii organy orzekające oparły wyłącznie na informacji Prezydenta L., co mogło mieć istotny wpływ na ustalenie, w jaki sposób [...] Jednostka Badawczo – Rozwojowa została wyposażona w majątek i w jaki sposób objęła we władanie przedmiotową nieruchomość. Ponadto w aktach sprawy brak jest odpisu z księgi wieczystej kw nr [...], według stanu na dzień 27 maja 1990 r., a znajdujący się w aktach sprawy dokument " badanie księgi wieczystej" dotyczy wpisów po zmianach w stanie prawnym gruntu i założeniu nowej księgi wieczystej nieruchomości Kw nr [...], po odłączeniu z księgi wieczystej nr [...] i nie oddaje stanu prawnego w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.
Z akt sprawy wynika również, że nie zostało wyjaśnione, czy i kiedy oraz na jakiej podstawie [...] Ośrodek Badawczo – Rozwojowy posiadał do przedmiotowej nieruchomości tytuł prawny w postaci użytkowania wieczystego, a adnotacja geodety badającej księgą wieczystą odnośnie tej okoliczności jest niezrozumiała. Z adnotacji tej wynika jedynie, że [...] Ośrodek Badawczo Rozwojowy [...] w L. był użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynku stanowiącego odrębną nieruchomość, lecz nie wiadomo na jakiej podstawie i kiedy uzyskał użytkowanie wieczyste i czy dotyczyło ono całej działki nr [...], czy też działki tej po podziale ( nie wiadomo też w jakich okolicznościach i kiedy doszło do podziału działki nr [...]).
Bez wyjaśnienia w sposób jednoznaczny wszystkich powyższych okoliczności, a mających na celu bezsporne ustalenie, czy [...] Ośrodek Badawczo – Rozwojowy posiadał do przedmiotowej nieruchomości tytuł prawny w postaci użytkowania, zarządu lub użytkowania wieczystego, przy jednoczesnym braku ustaleń, co do faktycznego wykorzystania części mienia tj. części działki [...] w aspekcie wykonywanych przez ten Ośrodek zadań, przedwczesne było o orzekaniu o komunalizacji bądź jej odmowie. W poczynieniu powyższych ustaleń przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy pomocne może mogą być informacje z [...] Archiwum w L. ewentualnie uzyskane od następcy prawnego [...] Ośrodka Badawczo – Rozwojowego bądź od organu założycielskiego tej jednostki.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie z punktu 2 wyroku znajduje uzasadnienie w art.152 powyższej ustawy.