I SA/Wa 1909/20

I SA/Wa 1909/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Dariusz Pirogowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 405/22 - Wyrok NSA z 2025-03-31
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2,3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] kwietnia 1959 r. nr [...], w części dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości zapisanej w arkuszu posiadłości gruntowej [...] [...] gm. kat. [...], oznaczonej jako parcele nr: [...], [...], [...] oraz [...].
Decyzja Ministra Rozwoju wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Minister Przemysłu Lekkiego zarządzeniem z [...] sierpnia 1949 r., działając w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, ustanowił na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem pn. "[...] J.Z. w [...] pow. [...]". Natomiast zarządzeniem z [...] marca 1951 r. nr [...] Prezes Centralnego Urzędu [...], w oparciu o tę samą podstawę prawną, ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem pn. "[...] E.Z. w [...], pow. [...]". Mimo posłużenia się w tych aktach różnymi nazwami przedsiębiorstwa, był to ten sam podmiot.
Orzeczeniem z [...] kwietnia 1959 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych stwierdził, że przedsiębiorstwo [...] J.Z. w [...], wraz jego ze składnikami majątkowymi ujętymi w protokole zdawczo-odbiorczym z [...] lutego 1950 r. wg stanu z [...] marca 1958 r. znajdujące się pod przymusowym zarządem państwowym przeszło w tej dacie na własność Państwa. W szczególności zaś jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa przeszła na własność Państwa nieruchomość zapisana w arkuszu posiadłości gruntowej [...] [...] gm. kat. [...], składająca się części parcel gruntowych nr: [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2) oraz [...] (pow. [...] m2). Właścicielami przejętych parcel, na których zlokalizowano cegielnię - jak wynika z arkusza posiadłości gruntowej [...] [...] - byli: E.Z., M.Z., J.G. i Z.G..
Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] Minister Rozwoju stwierdził nieważność ww. zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 r. (pkt I) – jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), natomiast w odniesieniu do zarządzenia Prezes Centralnego Urzędu [...] Prezesa z [...] marca 1951 r. stwierdził, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa (pkt II). Kwalifikowanej wady prawnej zarządzenia z 1951 r., organ upatrywał w wydaniu go w sytuacji, gdy sprawa ustanowienia państwowego zarządu rozstrzygnięta była już wcześniejszym prawomocnym zarządzeniem (res iudicata). Zauważał jednocześnie, że z powodu zaistnienia tej wady – opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - możliwość eliminacji z obrotu prawnego obarczonej nią decyzji (zarządzenia) ograniczona jest dziesięcioletnim terminem, do dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.), który w tym przypadku upłynął.
W tym stanie rzeczy wnioskiem z [...] marca 2016 r., sprecyzowanym pismami z [...] września 2016 r. i [...] lutego 2019 r. E.J. i P.K. (następcy prawni dawnych właścicieli) reprezentowani przez M.K. (która następnie weszła w miejsce zmarłej w toku postępowania E.J. - jako jej spadkobierca), wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] kwietnia 1959 r. w części dotyczącej parcel nr [...], [...], [...] i [...], powołując się na uprzednie stwierdzenie nieważności zarządzenia z Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 r.
W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Minister Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2019 r, utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] czerwca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1959 r. w części odnoszącej się do wskazanych ww. parcel, nie dopatrując się by było ono obarczone którąkolwiek z wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Odwołując się do treści art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (stanowiącego materialnoprawną podstawę orzeczenia) wywodził, że kluczowe dla oceny jego legalności było zbadanie, czy przedsiębiorstwo pn. "[...] J.Z. w [...] pow. [...]" pozostawało w dniu [...] marca 1958 r. (dacie wejścia w życie ustawy z 25 lutego 1958 r.) pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. W tym zaś kontekście zwracał uwagę, że decyzją z [...] lutego 2016 r. nie stwierdzono nieważności jednego z dwóch zarządzeń o objęciu tego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem (tj. zarządzenia z [...] marca 1951 r.), lecz ograniczono się do stwierdzenia, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Oznacza to, że przedsiębiorstwo znajdowało się wówczas pod zarządem państwowym. Kwestionował przy tym stanowisko stron, wedle którego wydane z naruszeniem prawa zarządzenie nie mogło skutkować przejściem nieruchomości (stanowiących część składową przedsiębiorstwa) na własność Skarbu Państwa. Zwracał mianowicie uwagę, że z treści art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. jednoznacznie wynika, że do przejścia mienia przedsiębiorstwa na własność Skarbu Państwa wystarczające było objęcie przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym, do czego w rozważanym przypadku doszło. Fikcję prawną, że nie było ono objęte przymusowym zarządem można zaś zastosować tylko w przypadku stwierdzenia nieważności wszystkich zarządzeń o przymusowym zarządzie państwowym wydanych w odniesieniu do przedsiębiorstwa. Tylko wówczas bowiem dochodzi do usunięcia z obrotu prawnego tych zarządzeń ze skutkiem ex tunc.
W skład przedsiębiorstwa objętego przymusowym zarządem państwowym wchodziły bez wątpienia przedmiotowe parcele nr: [...], [...], [...] oraz [...], ponieważ na ich terenie znajdowały się kluczowe składniki tego przedsiębiorstwa tj. piec, komin i szopy. Z akt archiwalnych nie wynika jednocześnie, aby ww. przedsiębiorstwo zostało zwrócone właścicielom przed dniem [...] marca 1958 r. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie stwierdzono także wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 k.p.a.
Na decyzję Ministra Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.K. zarzucając jej naruszenie:
1. art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że upływ czasu uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji, powoduje że kolejne akty wydawane w związku z tą decyzją, nie są wadliwe,
2. art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. - przez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że zarząd państwowy ustanowiony na podstawie decyzji administracyjnych rażąco naruszających prawo jest wystarczającą przesłanką do zastosowania tej normy i przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2019 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
skarga jest niezasadna.
Na wstępie zaznaczyć należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem było orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] kwietnia 1959 r. w części w jakiej organ ów orzekł o przejęciu na własność Państwa położonej w [...] nieruchomości składającej się z części parcel gruntowych nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha. Istotą tego rodzaju postępowania było zbadanie czy wydana w postępowaniu zwykłym decyzja (orzeczenie) dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzygano więc ponownie istoty sprawy (tu kwestii przejęcia nieruchomości na własność Państwa), ale jedynie ocenia legalność wydanego orzeczenia na gruncie obowiązujących w dacie jego podejmowania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego, przy jednoczesnym uwzględnienie potencjalnie oddziałujących na stan faktyczny i prawny w owym czasie istniejący zdarzeń prawnych mających miejsce już po wydaniu orzeczenia. Takimi zaś zdarzeniem było wydanie przez Ministra Rozwoju w dniu [...] lutego 2016 r. decyzji stwierdzającej nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego na d przedsiębiorstwem pn. "[...] J.Z. w [...] pow. [...]" oraz stwierdzającego, że zarządzenie Prezes Centralnego Urzędu [...] z [...] marca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. "[...] E.Z. w [...], pow. [...]", wydane zostało z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na upływ okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. nie można stwierdzić jego nieważności. Jak przy tym ustalił wówczas organ, mimo posłużeniu się w obydwu wymienionych aktach różnymi nazwami własnymi przedsiębiorstwa, dotyczyły one tego samego podmiotu zorganizowanego na nieruchomościach oznaczonych jako parcele nr: [...], [...], [...] i [...]. Okoliczności te nie są w sprawie sporne i nie budzą również wątpliwości Sądu.
Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, gdy przymusowy zarząd państwowy został ustanowiony na nieruchomości w sposób naruszający prawo, ale akt ów zarząd kreujący (wydany w oparciu o przepisy dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r.) nie został skutecznie wzruszony i tym samym pozostaje w obrocie prawnym, orzeczeniu wydanemu na podstawie art. 9 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy z dnie 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, potwierdzającemu przejście ex lege własności tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa można przypisać wadę w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – jak wywodzi skarżący, czy też nie - jak przyjął organ.
Przypomnieć zatem wypada, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995/2/91, z 14 października 2020 r. I OSK 982/20, Lex nr 3116908). Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi w niej zatem o sytuacje, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, Lex nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, Lex nr 824448; z 3 marca 2020 r. II OSK 2173/18, Lex nr 3034247). Skutki natomiast, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
W niniejszej sprawie, żaden z tych elementów chrakteryzujących ową wadę nie zaistniał. W szczególności, brak jest wspomnianej sprzeczności między ujętego w kontrolowanym orzeczeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych rozstrzygnięcia, a stanowiącym jego materialną podstawę art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. Przepis ten stanowił bowiem, że przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 8 marca 1958 r.) pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu, o którym mowa w art. 1 (tj. dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Skoro zatem zarządzenie z [...] marca 1951 r., mocą którego przedsiębiorstwo, do którego przynależały ww. nieruchomości, objęte zostało przymusowym zarządem państwowym, nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (ex tunc) w postępowaniu nadzorczym zakończonym mającą walor ostateczności decyzją z [...] lutego 2016 r.- a tym samym pozostawało ono w dniu [...] marca 1958 r. w obrocie prawnym i przed tą datą nie doszło do zwrotu przedsiębiorstwa, zachodziła sytuacja wprost opisana w hipotezie normy prawnej ujętej w tym przepisie, skutkująca przejściem z mocy prawa własności tych nieruchomości na rzecz Państwa.
Bez znaczenia dla tych konsekwencji ma to, czy sam akt kreujący przymusowy zarząd państwowy obarczony był wadami prawnymi, skoro nie został on we właściwej ku temu procedurze wyeliminowany. Przedmiotem wszak unormowania z art. 2 ustawy z 1958 r. była jedynie regulacja stanu materialnoprawnego przedsiębiorstw przejętych uprzednio w przymusowy zarząd, nie zaś kwestia legalności aktu ten zarząd ustanawiającego, którego ocena mogła się odbywać w odrębnym postępowaniu. Stąd badanie zgodności z prawem jego ustanowienia, nie mogło się odbywać w ramach postępowania nadzorczego mającego za przedmiot deklaratoryjne orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] kwietnia 1959 r. Samo natomiast stwierdzenie w odrębnym postępowaniu, że zarządzenie Prezes Centralnego Urzędu [...] z [...] marca 1951 r. istotnie obarczone było wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec niewyeliminowania go z obrotu prawnego, lecz ograniczenia podjętego w tym względzie rozstrzygnięcia do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że wydane ono zostało z naruszeniem prawa, w żaden sposób nie rzutuje na stan prawny nieruchomości istniejący w dacie podejmowania aktu nacjonalizacyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie nie kwestionowany jest bowiem pogląd, podzielany także przez skład orzekający w sprawie, że o ile stwierdzenie nieważności decyzji usuwa taką decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, ale również znosi jej skutki, to stwierdzenie w trybie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., że została ona wydana z naruszeniem prawa oznacza, że decyzja, chociaż wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne (por. wyroki: NSA z 5 października 2009 r. I OSK 1449/08, Lex nr 570974; WSA w Warszawie z 29 października 2009 r. I SA/Wa 677/09, Lex nr 571474). Na takim też stanowisku stanął organ nadzoru w rozpoznawanej sprawie. Stąd zarzut naruszenia przezeń ww. przepisów, upatrywany w ich wadliwej wykładni, jawi się jako chybiony. Zważywszy zaś na fakt, że skutki prawne obarczonego wadą prawną zarządzenia z 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego na przynależącej do cegielni nieruchomości nie zostały zniesione, nie sposób także organowi orzekającemu o jej nacjonalizacji zarzucić naruszenia art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r., a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący. Nie dopatrując się zatem tego rodzaju wadliwości w kontrolowanym orzeczeniu, Minister Rozwoju również przywołanego przepisu nie naruszył.
W konsekwencji powyższego, jak też nie stwierdzenia innych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., których także nie dostrzega Sąd, prawidłowo decyzją z [...] grudnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, a następnie swoją decyzję utrzymał w mocy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).