I SA/Wa 1905/21

I SA/Wa 1905/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg W. P., T. P., M. P., K. B., B. B., K. P. oraz M. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 czerwca 2021 r. nr DO.4.7613.347.2019.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rozwoju z dnia 14 września 2020 r. nr DO4.7613.347.2019.EK; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz W. P., T. P., M. P., K. B., B. B., K. P. solidarnie kwotę 782 (siedemset osiemdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarżący W. P., T. P., M. P., K.B., B. B., K. P. oraz skarżący M. G.wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia 14 września 2020 r. nr DO.4.7613.347.2019.EK Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 14 maja 1956 r. nr Sa.ll-20/39/52/53 (dalej jako: orzeczenie z 1956 r.) w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, jako objętej księgą wieczystą dawną "[...]", cd. KW nr [...], położonej obecnie przy ul. [...]nr [...] i [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność I. P. co do ½ części oraz R. P. co do ¼ części i A. P. co do ¼ części przedmiotowej nieruchomości (pkt 4 orzeczenia). Powyższa decyzja została wydana w wyniku rozpoznania wniosku J. P. (w którego miejsce wstąpili T. P. i M. P.), A. P., W. P., K. P., A. B. (w miejsce której wstąpili K. B.i G. B.) i M. G. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1956 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania nadzorczego organ - pomimo podjętych kwerend archiwalnych - pozyskał jedynie szczątkowe akta archiwalne dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia. Organ w oparciu o niekompletnie zgromadzony w sprawie materiale dowodowy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że ww. orzeczenie z 1956 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości wskazanej w pkt 4 obarczone są którąkolwiek z wad skutkujących ich nieważnością w świetle przepisu art. 156 § 1 K.p.a. Organ ocenił m.in. zachowanie procedury wywłaszczeniowej oraz przesłanek materialnych wywłaszczenia, nie dopatrując się rażącego naruszenia przepisów ówcześnie obowiązujących.
Jak wskazano w decyzji z dnia 14 września 2020 r. aktem notarialnym z dnia 2 września 1948 r. Rep. Nr [...] nieruchomość pn. "[...]", objęta KW nr [...], o pow. [...] ha [...] m2, stanowiąca dotychczas własność spółki pod firmą "[...]" udział ½ części został nabyty przez I. P. Natomiast na mocy aktu notarialnego z dnia 13 sierpnia 1949 r. Rep. Nr [...] pozostałe udziały, a więc po ¼ części, nabyli R. P. oraz A. P.
Z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość o pow. [...] m2 wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...].
Stronami niniejszego postępowania nadzorczego są zatem:
1. następcy prawni I. P., R. P. i A. P. (poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości), tj. M. G., T. P., M. P., A. P., W. P., K. P., K. B., B. B., A. M., M. Z., A. Z., E. D.oraz M. D.;
2. Skarb Państwa - obecny właściciel działek nr [...], [...], [...], [...], [...] (KW nr [...]), [...] (KW nr [...]), [...] (KW nr [...]);
3. [...] sp. z o.o. - użytkownik wieczysty działek nr [...], [...], [...], [...], [...] (KW nr [...]);
4. [...] sp. z o.o. - obecny właściciel działki nr [...] (KW nr [...]);
5. [...] sp. z o. o. - użytkownik wieczysty działki nr [...] (KW nr [...]).
Od powyższej decyzji A. M., reprezentowany przez r. pr. A.S., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z kolei W. P., T. P., M. P., K. B., B. B. i K. P., reprezentowani przez adw. A. U., a także M. G., reprezentowany przez r. pr. A. T. oraz W. P., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Z uwagi na okoliczność wniesienia do organu przez A. M., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ww. skargi wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu naczelnego, na podstawie art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), organ rozpoznał jako wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.
W uzasadnieniu organ podniósł, że orzeczenie z 1956 r. wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenie w części dotyczącej pkt 4.
Organ zaznaczył, że podjął działania zmierzające do uzyskania możliwie najpełniejszej dokumentacji archiwalnej dotyczącej przedmiotowego wywłaszczenia. W tym celu wystąpiono m.in. do Archiwum Akt Nowych, uzyskując akta archiwalne dotyczące Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości.
Dokumentacja archiwalna pozyskana w toku postępowania nadzorczego pochodzi z zasobów archiwalnych ówczesnego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], które zostały organowi dzielnicowemu przesłane celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń lub doręczenia. Okoliczność tą potwierdzają znajdujące się na ww. dokumentach archiwalnych prezentaty Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] (brak prezentat innych organów - w tym organu wojewódzkiego).
Organ podniósł, że brak możliwości pozyskania kompletnych akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia, wynikający z upływu ponad 60 lat od daty wywłaszczenia, stoi na przeszkodzie pełnej kontroli procedury wywłaszczeniowej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Niezachowanie się jednak akt wywłaszczeniowych po ponad 60 latach od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, iż dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Takie domniemanie godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a.
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielało Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie.
Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu).
Jak wskazano w decyzji z dnia 14 września 2020 r., z uzyskanych akt archiwalnych wynika, że zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr IN.I.E/693/950/51, dotyczące inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie oraz bazy sprzętu zostało wydane najprawdopodobniej w dniu 21 grudnia 1951 r. (data pisma: 20 grudnia 1951 r.). Z treści zezwolenia wynika, że zostało wydane w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 21 grudnia 1951 r. Tym samym, ze względu na brak możliwości rozpoznania wniosku, który został sporządzony dopiero następnego dnia, należało przyjąć, że zezwolenie w rzeczywistości zostało wydane w dniu 21 grudnia 1951 r.
Okoliczność wydania zezwolenia przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. oznacza, że nie mogło zatem zostać wydane w oparciu o opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej stwierdzającą niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji).
Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, postępowanie wywłaszczeniowe będące w toku w dniu jej wejścia w życie (31 stycznia 1952 r.) miało być nadal prowadzone zgodnie z przepisami ustawy zmieniającej z tym, że:
1. przepisy art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. stosować należało w brzmieniu dotychczasowym oraz nie należało stosować przepisów art. 14 ust. 5 tego dekretu,
2. zwolnienie od podatku dochodowego, przewidziane we wprowadzonym art. 9b dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., stosować należało do przychodów właścicieli nieruchomości z tytułu ceny sprzedaży lub odszkodowania, ustalonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a do tego dnia nie wypłaconych,
3. ulegały umorzeniu nie uiszczone należności z tytułu podatku od nabycia praw majątkowych, które nastąpiło przed wejściem w życie ustawy zmieniającej,
4. gdy w postępowaniu, zakończonym przed wejściem w życie ww. ustawy, uczestniczyła jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości osoba, nie wpisana do księgi wieczystej lub nie legitymująca się dokumentami złożonymi w zbiorze dokumentów jako właściciel - odszkodowanie powinno zostać wypłacone dopiero po upływie czternastu dni od zawiadomienia o treści orzeczenia o odszkodowaniu osoby, ujawnionej w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów; przepis art. 14 ust. 2 stosowano odpowiednio.
Stwierdzenie, że postępowanie miało być "nadal prowadzone" oznaczało zaś, że czynności już dokonane pozostawały w mocy. Tym samym wydane prawidłowo na podstawie przepisów dekretu przed nowelizacją zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego było skuteczne i potwierdzało niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych również na gruncie przepisów po nowelizacji. Organ wskazał, że zezwolenie z art. 5 dekretu nie miało charakteru decyzji administracyjnej (podlegającej odrębnej weryfikacji), lecz jego uzyskanie kończyło pewien etap postępowania wywłaszczeniowego. Dodatkowo, przepisy art. 13 dekretu przed nowelizacją ani art. 17 dekretu po nowelizacji nie przewidywały obowiązku dołączenia do wniosku wywłaszczeniowego opinii, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji. Nowelizacja dekretu miała zatem wpływ jedynie na przebieg niezakończonych postępowań o wydanie zezwolenia z art. 5 dekretu.
Zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało wydane na wniosek Centralnego Zarządu Budowy Miast i Osiedli "ZOR" z dnia 21 grudnia 1951 r. nr D-13/6617, do którego załączono zaświadczenie lokalizacyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 17 grudnia 1951 r. nr OPM/9130/51, zezwolenie Ministra Budowy Miast i Osiedli na zgłoszenie ww. wniosku, plan sytuacyjny.
Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego był podmiotem uprawnionym do wydania badanego zezwolenia.
Nadto nie można zarzucić zezwoleniu nadmiernej ogólności w zakresie określenia nieruchomości nim objętych, albowiem z treści ww. zezwolenia nr IN.I.E./693/950/51 wynika, iż "plan sytuacyjno-wysokościowy terenów [...] położonych w m. st. Warszawie w [...]" z dnia 24 listopada 1951 r. był jego integralną częścią. Z treści opinii geodezyjnej geodety uprawnionego z dnia 2 października 2015 r. wynika zaś jednoznacznie, iż wywłaszczona orzeczeniem z 1956 r. nieruchomość, była w całości objęta przedmiotowym zezwoleniem bowiem znajdowała się na planie sytuacyjnym w granicach terenu oznaczonego literami E- F-G-H-E, przewidzianego pod planowaną inwestycję. Tym samym nie można uznać, aby wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane pomimo braku zezwolenia wydanego na podstawie art. 5 dekretu.
Dalej Minister podniósł, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości (art. 8 ust. 4 dekretu). Właścicielem nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych byli: R. i A. małż. P. oraz I. P. Treść zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 19 maja 2009 r. L dz. 922/09 dowodzi wprawdzie, że właścicielem tabularnym nieruchomości "[...]" o pow. [...] ha [...] m2 były [...] S.A., jednakże z akt sprawy wynika, że rzeczywistymi współwłaścicielami nieruchomości byli I. P. oraz R. i A. małż. P., którzy nabyli od ww. spółki ww. nieruchomość w latach 1948-1949 r.
Inwestor - Stołeczna Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych skierował (załączone do pisma z dnia 31 grudnia 1951 r. nr P7/161-1/19/51) wezwanie (nie zawierające daty ani numeru) do właścicieli przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr hip. jako "[...]" wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu, ewentualnie na życzenie właściciela zostanie przyznana w zamian nieruchomość zamienną.
Z adnotacji na wezwaniu oraz treści pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia 17 stycznia 1952 r. nr Sp.A/A-12-1/52 wynika, że zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach 14 stycznia 1952 r.-29 stycznia 1952 r.
Z uwagi na okoliczność, iż Zastępca Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w zezwoleniu nr IN.I.E/693/950/51 wyraził zgodę na dokonanie wezwania właścicieli nieruchomości za pomocą publicznych obwieszczeń należy uznać, zdaniem Ministra, iż kwestionowane wezwanie zostało skutecznie doręczone stronom.
Ponadto pismem z dnia 3 grudnia 1952 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] (jednostka organizacyjna podlegająca Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych) wystąpiła do właścicieli z powtórnym wezwaniem. Z treści pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia 29 grudnia 1952 r. nr Sa-l-6-13/52 wynika, że to wezwanie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach 7 grudnia 1952 – 23 grudnia 1952 r.
Organ podkreślił, że niewskazanie konkretnej ceny w wezwaniu przy jednoczesnym odesłaniu do art. 28 dekretu nie stanowiło przejawu rażącego naruszenia prawa zgodnie z treścią uchwały Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08.
W ocenie organu, nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący niezaoferowania nieruchomości zamiennej w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, skoro zarówno w pierwotnym wezwaniu nieopatrzonym datą, jak również w kolejnym wezwaniu, oferowano właścicielom możliwość odstąpienia nieruchomości w zamian za ekwiwalent pieniężny oraz wskazano na możliwość otrzymania nieruchomości zamiennej. Tym samym skoro właściciele nieruchomości nie wyrazili zainteresowania nieruchomością zamienną, to nie sposób czynić inwestorowi zarzutu, że takiej nieruchomości im nie przyznał. Przepisy dekretu nie przewidywały bowiem możliwości przymusowego przyznania nieruchomości zamiennej, bez zgody osób zainteresowanych.
W ocenie Ministra bezpodstawny jest również zarzut wskazujący, że nie doszło do skutecznego złożenia oferty przez inwestora w trybie art. 8 ust. 2 dekretu, z uwagi nie zaoferowanie właścicielom konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z literalnego brzmienia ww. przepisu (art. 8 ust. 2 dekretu) wynika, że po stronie inwestora wystarczyło jedynie wyrażenie gotowości zawarcia umowy o nabycie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Powyższe oznacza zatem, że dla skuteczności wezwania wystarczającym elementem było wyrażenie przez inwestora gotowości do przyznania nieruchomości zamiennej. W przypadku braku zainteresowania właścicieli otrzymaniem nieruchomości zamiennej, niecelowe i zbędne było proponowanie im konkretnej nieruchomości.
Organ wskazał, iż wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości "[...]" (która miała całkowitą powierzchnię ponad [...] ha) o pow. [...] ha. Treść pisma Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 15 lutego 1952 r. nr PT3M-1-13, stanowiącego odpowiedź na prośbę właścicieli gruntów przeznaczonych do wywłaszczenia o odroczenie terminu zajęcia ich nieruchomości przez inwestora, dowodzi m.in., że zabudowania nie podlegały wywłaszczeniu.
W ocenie organu, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut, że dokonanie publicznego wezwania do odstąpienia nieruchomości nie mogła odnieść skutku - pomimo wyrażenia zgody przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, albowiem - w ocenie skarżących - taki tryb wzywania właścicieli nieruchomości nie został uregulowany w akcie prawnym rangi ustawowej, lecz jedynie w zarządzeniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. z 1949 r., nr A-89, poz. 1084), zmienionym zarządzeniem PPKPG z dnia 11 kwietnia 1950 r. (M.P. z 1950 r., nr A-53, poz. 609). Zgodnie bowiem z treścią art. 8 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret wywłaszczeniowy i obowiązującym w dniu wydania orzeczenia z dnia 14 maja 1956 r. możliwe było dokonanie wezwania właścicieli nieruchomości za pomocą publicznych obwieszczeń we właściwej gminie (mieście) po wcześniejszym uzyskaniu zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Tym samym możliwość stosowania w tym zakresie obwieszczeń została przewidziana w akcie prawnym rangi ustawowej.
Skoro zatem obydwa z ww. wezwań - poprzedzonych uzyskaniem stosownego zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - zostały doręczone właścicielom nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 8 ust. 3 dekretu wywłaszczeniowego, to w świetle powyższych okoliczności nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1, 2 i 3 dekretu po nowelizacji.
Dalej Minister przytoczył treść art. 17 ust. 1 dekretu i podniósł, że pomimo dołożenia należytej staranności przy gromadzeniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, nie było możliwe uzyskanie dokumentacji archiwalnej dołączonej do samego wniosku. Z treści orzeczenia z 1956 r. jednak wynika, że wniosek wywłaszczeniowy został złożony przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...] w dniu 17 stycznia 1953 r. Pomimo niezachowania się wniosku w pozyskanych aktach archiwalnych znajdują się niektóre z wymaganych załączników, w tym. m.in. wezwanie z art. 8 dekretu (z potwierdzeniem jego wywieszenia na tablicy ogłoszeń) oraz zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego (zaświadczenie lokalizacyjne z dnia 17 grudnia 1951 r. L.dz. OPM/9130/51).
Minister podał, że w szczątkowych aktach archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego nie zachował się egzemplarz zezwolenia z dnia 21 grudnia 1951 r. oraz mapa sytuacyjna. Nie ulega jednak wątpliwości, zdaniem organu, że dokumenty te zostały wytworzone, albowiem wchodzą w skład akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych. Nie sposób zatem przyjąć, że dokumenty te nie zostały złożone wraz z wnioskiem wywłaszczeniowym.
Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że akta wywłaszczeniowe nie zachowały się w całości, jak również znaczny upływ czasu oraz domniemanie legalności orzeczenia wynikające z zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 K.p.a. nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 17 dekretu po nowelizacji.
Minister powołał dalej treść art. 18 i 20 dekretu i wywiódł, że z akt archiwalnych wynika, że obwieszczeniem z dnia 28 lipca 1952 r. nr L.S.a.ll/45/18/52 (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...] w dniach od 7 sierpnia 1953 r. do 21 sierpnia 1953 r.) organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowych nieruchomości (pkt 10 i 15 zawiadomienia) oraz o wyznaczeniu terminu i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Nie można zatem uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 18 i art. 20 dekretu.
Brak rażącego naruszenia odnosi się także, zdaniem organu do art. 21 ust. 1 dekretu. Z akt archiwalnych nie wynika bowiem, aby zachodził w rozważanym przypadku obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Nie zachował się również protokół z rozprawy.
W świetle tych okoliczności nie można jednak uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 lub ust. 2 dekretu.
Na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydania orzeczenia z 1956 r. możliwe było podpisanie orzeczenia wywłaszczeniowego przez jednego z członków Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy zamiast przez wszystkich członków prezydium. W myśl bowiem art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r., Nr 14 poz. 130) prezydia rad narodowych działały kolegialnie, zaś § 24 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcja Nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (M.P. nr A-57, poz. 654) stanowił, że decyzje w konkretnych sprawach należące według dotychczasowych przepisów m.in. do wojewody (właściwego w sprawach dot. wywłaszczenia w pierwotnym brzmieniu dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.) zostały przekazane do właściwości przewodniczącego prezydium rady narodowej lub z jego upoważnienia do jednego ze stale urzędujących członków prezydium. Skoro ww. przepis dopuszczał możliwość udzielenia upoważnienia dla jednego z członków prezydium, to nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący faktu, iż orzeczenie zostało podpisane przez członka prezydium, nie zaś przez przewodniczącego prezydium. Nie można jednocześnie domniemywać, po ponad 60 latach od wydania kontrolowanego orzeczenia, że dokument zawierający stosowne upoważnienie nie został nigdy sporządzony.
W ocenie Ministra, niezasadny jest również sformułowany przez skarżących zarzut, iż kontrolowane orzeczenie oraz akta wywłaszczeniowe zbyt lakonicznie określały cel wywłaszczenia. Na podstawie akt sprawy można ustalić jednoznacznie, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki oraz bazy sprzętu niezbędnego przy tej budowie. Nie doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek zrealizowania inwestycji przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Szczątkowy materiał archiwalny uniemożliwia dokonanie bezspornej oceny prawidłowości działań inwestora, który zrealizował zamierzenie budowlane (budynki mieszkalne dla budowniczych PKiN oraz bazę sprzętu) w 1952 r., tj. jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Z akt wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta przed dniem 11 czerwca 1952 r., gdyż w tym dniu przeprowadzono rozprawę w sprawie przyznania odszkodowania za plony zniszczone m.in. na tej nieruchomości. Nie można jednak wykluczyć, że zostało wydane - już na etapie postępowania przed Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - orzeczenie zezwalające na niezwłoczne objęcie nieruchomości, gdyż został dokonany w dniach od 10 stycznia 1952 r. do 14 stycznia 1952 r. opis nieruchomości (co znajduje potwierdzenie w odpisie protokołu z dnia 18 stycznia 1952 r.), który zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 dekretu był konieczny do skorzystania z przyspieszonego trybu zajęcia nieruchomości. Na wydanie stosownego zezwolenia wskazuje, zdaniem organu, również treść pisma Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 15 lutego 1952 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek "Producentów Warzyw i Nasiennictwa w [...]" o odroczenie terminu zajęcia nieruchomości przez inwestora. W piśmie wskazano, iż realizacja inwestycji nie może być przesunięta na 1953 r. zaś nieruchomości będą zajmowane przez inwestora w miarę postępu prac budowlanych celem umożliwienia właścicielom (użytkownikom) nieruchomości przynajmniej częściowego zebrania upraw. Skoro właściciele nieruchomości (względnie użytkownicy) wystosowali wniosek o odroczenie zajęcia nieruchomości do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego to oznacza, iż organ ten zapewne wcześniej wydał zezwolenie na zajęcie tych nieruchomości, informując o tym fakcie właścicieli.
Faktem jest, że przedmiotowa inwestycja warunkowała rozpoczęcie budowy Pałacu Kultury i Nauki. Oficjalną datą rozpoczęcia budowy PKiN był dzień 1 maja 1952 r. (zakończono budowę 21 lipca 1955 r.). Tym samym najprawdopodobniej w dniu 1 maja 1952 r. budowa osiedla dla budowniczych oraz bazy sprzętu była już zaawansowana. Na podstawie dostępnych dowodów i faktów powszechnie znanych należy przyjąć, że realizacja inwestycji trwała w przedziale od 14 stycznia 1952 r. (tj. od zakończenia opisu nieruchomości podlegających zajęciu) do dnia 30 listopada 1952 r. Ustalenia te potwierdza treść artykułu "W osiedlu Przyjaźń" (dwutygodnik "Stolica", wydanie z dnia 1 grudnia 1952 r.), w którym to artykule wskazano, że osiedle to, przeznaczone dla budowniczych PKiN, zostało zrealizowane w 1952 r. w ciągu kilku miesięcy. Autor artykułu odwiedził bowiem już gotowe osiedle i wskazał, że jeszcze kilka miesięcy wcześniej na tym terenie istniało "czyste pole".
Jak zauważył Minister, baza sprzętu została urządzona najprawdopodobniej przed dniem 15 sierpnia 1952 r., tj. przed datą druku wydania nr 16/52 dwutygodnika "Stolica". Z treści artykułu "Baza Pałacu Kultury i Nauki - już produkuje" wynika, że przed datą druku tego numeru teren przeznaczony pod bazę sprzętu został już w całości zagospodarowany i rozpoczął działalność, w tym produkcję cementu.
Organ podniósł, że objęcie nieruchomości we władanie i zrealizowanie inwestycji w trybie przewidzianym dekretem nie skutkuje odpadnięciem przyczyny wywłaszczenia nieruchomości.
Odnosząc się do ponowionego przez skarżących zarzutu dotyczącego odpadnięcia celu wywłaszczenia po zakończeniu budowy PKiN, Minister wskazał, że cel wywłaszczenia nie odpadł w 1955 r., po zakończeniu budowy PKiN. Orzeczenie z 1956 r. nie orzeka bowiem o odrębnym wywłaszczeniu od dokonanego orzeczeniem z dnia 30 maja 1953 r. Orzeczenie z.1956 r. zasadniczo nie różni się od orzeczenia z dnia 30 maja 1953 r. Z porównania treści tych orzeczeń można wysnuć wniosek, że orzeczenie z dnia 30 maja 1953 r. zostało uchylone w celu poprawienia błędów, które wystąpiły w jego treści (nie wykluczał tego przepis art. 100 r.p.a.). Skorygowano bowiem szereg błędów w opisach nieruchomości. Orzeczenie z 1956 r. nie stanowi "nowego" orzeczenia wywłaszczeniowego, lecz jedynie zastąpiło uchylone orzeczenie z dnia 30 maja 1953 r. Tym samym wystarczające jest istnienie celu wywłaszczenia w dniu 30 maja 1953 r. Niewątpliwie w tym dniu zarówno osiedle dla budowniczych, jak i baza sprzętu funkcjonowały według pierwotnych założeń wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Ewentualne późniejsze (tj. po zakończeniu budowy PKiN) odpadnięcie celu wywłaszczenia mogło skutkować tylko zaistnieniem przesłanek zwrotu nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby przedmiotowy teren, na którym urządzono bazę sprzętu przestał być wykorzystywany na podobny po zakończeniu budowy PKiN. W dalszym ciągu mogła się na terenie bazy sprzętu odbywać produkcja materiałów budowlanych (w tym cementu) na potrzeby innych inwestycji. Mając na uwadze niedobór materiałów budowlanych w okresie powojennym, należy uznać, zdaniem Ministra, za skrajnie nieprawdopodobne, iż mogło dojść do zaniechania wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości na potrzeby innych inwestycji, zwłaszcza mając na uwadze stopień zniszczenia Warszawy w wyniku II Wojny Światowej.
Reasumując Minister wskazał, że będące przedmiotem kontroli orzeczenie z 1956 r. w części dotyczącej pkt 4 nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W orzeczeniu z 1956 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości wskazanych w pkt 4 orzeczenia organ nie stwierdził również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 4, 5, 6 i 7 K.p.a. Nie można, zdaniem organu, jednocześnie stwierdzić, aby orzeczenie z 1956 r. zostało wydane w sprawie już rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), albowiem zostało ono wydane jednocześnie (tj. w tym samym dniu) z orzeczeniem uchylającym orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 30 maja 1953 r. (dotyczące m.in. przedmiotowej nieruchomości). W zachowanych szczątkowych aktach sprawy brak jest wprawdzie bezpośredniego dowodu wejścia do obrotu prawnego orzeczenia z 1956 r. jednakże prezentata zamieszczona na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu ww. orzeczenia potwierdza, że w dniu 25 maja 1956 r. wraz z tym orzeczeniem wpłynęły do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] dwa inne orzeczenia, tj. ww. orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 14 czerwca 1956 r. oraz orzeczenie z dnia 15 maja 1956 r. nr Sa.ll-20/39/52/53 przyznające odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, które zostały przekazane do organu dzielnicy celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń tego organu na okres 14 dni. Należało zatem przyjąć, w opinii organu, że orzeczenie z 1956 r. wydane w trybie art. 100 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] wraz z wydanym w tym samym dniu orzeczeniem wywłaszczeniowym oraz orzeczeniem z dnia 15 maja 1956 r. o przyznaniu odszkodowania, tj. w dniach 29 maja 1956 r. – 14 czerwca 1956 r. Nie można natomiast przyjąć domniemania, że orzeczenie z 1956 r. nie zostało ogłoszone, albowiem pociągałoby to za sobą (w sposób sprzeczny z art. 16 § 1 K.p.a.) konieczność stwierdzenia kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ze względu na niedopuszczalność formułowania domniemań pozostających w kontrze do domniemania legalności wynikającego z art. 16 § 1 K.p.a. w stosunku do nowo wydanego (w tym samym dniu, co orzeczenie uchylające) orzeczenia z 1956 r., organ uznał, że nie mógł przyjąć tezy, że orzeczenie wydane w trybie art. 100 r.p.a. nie weszło do obrotu prawnego lub weszło do obrotu prawnego dopiero po wydaniu nowego orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia.
Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się W. P., T. P., M. P., K. B., B. B., K. P. i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1905/21), wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucili:
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 1 i 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), poprzez brak stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy dnia 14 maja 1956 r., podczas gdy Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie błędnie przeprowadziło postępowanie wywłaszczeniowe, a tym samym nieprawidłowo uznało, że nieruchomość ozn. jako [...]" Nr [...] była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a tym samym istniały podstawy do wywłaszczenia tejże nieruchomości, co stanowiło rażące naruszenie art. 1 i 4 ust. 1 ww. dekretu;
2. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez brak stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 14 maja 1956 r., w sytuacji, gdy organ rażąco naruszył art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 ww. dekretu, ponieważ nie zaoferował właścicielom przedmiotowej nieruchomości konkretnej nieruchomości zamiennej do niezwłocznego objęcia w posiadanie;
3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez nielogiczną ocenę materiału dowodowego w sprawie, w sytuacji, gdy zachowane akta przedmiotowej sprawy są szczątkowe i nie ma podstaw do ich rozszerzającej wykładni prowadzącej do wniosku, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było prawidłowe, a ponadto brak ustalenia narodowego planu gospodarczego, z którego wynikałaby niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cele wskazane w kontrolowanej decyzji.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się też M. G. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1907/21) i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniesiono o:
1. stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 30 maja 1953 r. nr Sa-ll-20/39/52/53 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej nr hip. jako [...] Nr [...] ks. wieczysta Nr [...] - z tych samych powodów, które zostały przedstawione jako uzasadnienie dla stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 14 maja 1956 r. nr Sa.ll- 20/39/52/53 - gdyż ewentualne stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1956 r., które jednocześnie uchylało poprzednie orzeczenie z 1953 r. w trybie art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) - reaktywowałoby równie wadliwe orzeczenie z 1953 r.;
2. stwierdzenie nieważności zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 20 (21) grudnia 1951 r. na nabycie nieruchomości położonych w [...] na skutek:
a. rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 dekretu poprzez wydanie orzeczenia poprzez Zastępcę, czyli podmiot nieuprawniony - inny niż Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego,
b. rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Dekretu poprzez zezwolenie na wywłaszczenie:
• na inny cel niż wskazany we wniosku Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] ("budowa osiedla mieszkaniowego dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki oraz bazy sprzętu niezbędnego przy tej budowie"),
• inny cel niż wskazany w zaświadczeniu lokalizacyjnym nr 72/M1 wydanym przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego z dnia 20 grudnia 1951 r. dla Centralnego Zarządu Budowy Miast i Wsi "ZOR" ("Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego wyrażą zgodę na lokalizację ogólną osiedla mieszkaniowego i bazy sprzętu dla "pałacu Kultury i Nauki" w [...],
• w oparciu o zezwolenie planistyczne odbiegające od wniosku Wykonawcy Planów (zaświadczenie lokalizacyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 17 grudnia 1951 r. zezwalające na realizację innego celu niż we wniosku czyli zezwalające na budowę jakiegokolwiek osiedla mieszkaniowego i bazy sprzętu),
• bez uzyskania zgody Ministra Budownictwa Miast i Wsi (art. 6 ust. 1 pkt 2 Dekretu),
• w sposób blankietowy i bez ustalenia granic terenu (część [...] nr [...]) ani jego zidentyfikowania w jakikolwiek inny sposób.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, oraz oparcie się na bezpodstawnych domniemaniach co do faktów;
2. niedostrzeżenie lub błędną ocenę licznych aktów rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność orzeczenia zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a na skutek tego nieuznanie za rażące naruszenie prawa naruszenia art. 1 oraz art. 21 ust. 1 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych:
a. poprzez uznanie celu wywłaszczenia czyli "budowy osiedla mieszkaniowego dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki oraz bazy sprzętu niezbędnego przy tej budowie" za realizację narodowych planów gospodarczych (art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji),
b. poprzez uznanie potrzeby realizacji celu wywłaszczenia mimo zakończenia budowy Pałacu Kultury i Nauki i odpadnięcia celu wywłaszczenia jeszcze przed dokończeniem wywłaszczenia,
c. na skutek wadliwego (bez zgody stron) uchylenia w trybie art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) poprzedzającego orzeczenie innego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 30 maja 1953 r. nr Sa-ll- 20/39/52/53 w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej nr hip. jako [...] Nr [...] ks. wieczysta Nr [...], a na skutek tego wydania kolejnego orzeczenia wbrew "powadze rzeczy osądzonej" co powoduje jego nieważność w tej części,
d. bez prawidłowego dokonania wezwania właścicieli nieruchomości do przekazania nieruchomości (zastąpionego niedopuszczalnym obwieszczeniem) i bez zaoferowania nieruchomości zamiennej zgodnie z wymogami art. 7 ust. 1 dekretu, w dodatku z posłużeniem się w wadliwym ogłoszeniu wadliwymi jednostkami miary (morgi i pręty),
e. bez wskazania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa, na której rzecz dokonuje wywłaszczenia, wbrew art. 21 ust. 2 dekretu,
f. w innym celu ("realizacja celów narodowych"), niż cel wnioskowany przez Wykonawcę narodowych planów gospodarczych ("budowa osiedla mieszkaniowego dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki oraz bazy sprzętu niezbędnego przy tej budowie"), w formie orzeczenia "kolegialnego" podpisanego wyłącznie przez jednego członka Prezydium Rady Narodowej,
g. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o zezwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Wsi z dnia 21 grudnia 1951 r., które narusza art. 5 dekretu, ma charakter zupełnie blankietowy, a cel wywłaszczenia (nabycie nieruchomości niezbędnych do realizacji budownictwa mieszkaniowego przewidzianego w Planie Inwestycyjnym na rok 1952) określa inaczej, niż cel wnioskowany przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych ("budowy osiedla mieszkaniowego dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki oraz bazy sprzętu niezbędnego przy tej budowie"),
h. na skutek wydania przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia z dnia 20 grudnia 1951 r. w sytuacji, gdy zezwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Wsi pochodzi z dnia 21 grudnia 1951 r., a więc zezwolenie Ministra Budownictwa Miast i Wsi jest późniejsze niż zgoda Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (z naruszeniem art. 5 dekretu),
i. na skutek wydania przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia z dnia 20 grudnia 1951 r., na nabycie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz bazy sprzętu, gdy inny był cel wnioskowany przez inwestora działającego jako wykonawca narodowych planów gospodarczych ("budowy osiedla mieszkaniowego dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki oraz bazy sprzętu niezbędnego przy tej budowie") - z naruszeniem art. 5 dekretu.
W uzasadnieniu skargi zaprezentowano argumentację przemawiającą, zdaniem skarżącego, za zasadność postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1905/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1905/21 oraz I SA/Wa 1907/21 oraz prowadzić je pod sygnaturą I SA/Wa 19052/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Postępowanie prowadzone przed Ministrem miało na celu zweryfikowanie pod kątem wad z art. 156 § 1 K.p.a. orzeczenia z 1956 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, jako objętej księgą wieczystą dawną "[...]", cd. KW nr [...], położonej obecnie przy ul. [...] i [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność I. P. co do ½ części oraz R. P. co do ¼ części i A. P. co do ¼ części przedmiotowej nieruchomości (pkt 4 orzeczenia).
Przypomnieć należy, że postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.
Wśród przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie - ustawodawca wskazał "rażące naruszenie prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.
Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybieniem jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym, co należy podkreślić, nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.
Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż na podstawie przepisów art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wydało orzeczenie z dnia 14 maja 1956 r., nr Sa.ll-20/39/52/53, na mocy którego wywłaszczono nieruchomość objętą księgą wieczystą dawną "[...]", cd. KW nr [...], położoną obecnie przy ul. [...] i [...], o pow. [...] m2, stanowiącą własność I. P. co do ½ części oraz R. P. co do ¼ części i A. P. co do ¼ części przedmiotowej nieruchomości (pkt 4 orzeczenia).
Wywłaszczenie polegało na odjęciu wymienionym w orzeczeniu osobom prawa własności z dniem zgłoszenia przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...] wniosku wywłaszczeniowego tj. z dniem 17 stycznia 1953 r.
Stołeczna Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] wystąpiła o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. nieruchomości położonych w [...] przy ulicy [...] i [...], powiat [...], o łącznej powierzchni [...] m². Zgodnie z uzasadnieniem ww. orzeczenia przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Organy orzekające w sprawie przyjęły, że ogólny cel wywłaszczenia określony w orzeczeniu z 1956 r. (realizacja narodowego planu gospodarczego przewidzianego dla Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...]) został uszczegółowiony w zezwoleniu Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 21 grudnia 1951 r. (data wynikająca z treści tego dokumentu to 20 grudnia 1951 r.), w którym stwierdzono, iż wnioskowane do nabycia nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych – pod budownictwo osiedlowe i bazę sprzętu. Organ wskazał, że zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało poprzedzone złożeniem wniosku Centralnego Zarządu Budowy Miast i Osiedli "ZOR" z dnia 21 grudnia 1951 r., do którego dołączono zaświadczenie lokalizacyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 17 grudnia 1951 r. nr 496 (l.dz. OPM/3130/51), zezwolenie Ministra Budowy Miast i Osiedli na zgłoszenie ww. wniosku oraz plan sytuacyjny.
Zdaniem Sądu, ustalenie celu wywłaszczenia nie zostało w prawidłowy sposób przez organy uczynione.
Przepis art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych stanowi, iż nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. Jak podnosi się w orzecznictwie, z tytułu dekretu, jak i art. 1 dekretu wynika expressis verbis, że przejmowanie, nabywanie nieruchomości może w trybie tego dekretu nastąpić tylko, gdy nieruchomości lub ich części są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych (wyrok NSA z 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1532/06). Ustanowiony w ówczesnej Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej ustrój gospodarczy opierał się m.in. na realizacji kilkuletnich planów gospodarczych. Początkowo zastosowanie znalazła ustawa z dnia 2 lipca 1947 r. o Planie Odbudowy Gospodarczej (Dz. U. Nr 53, poz. 285), a następnie ustawa z dnia 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 (Dz. U. Nr 37, poz. 344). A zatem pojęcie "narodowe plany gospodarcze" nie jest pojęciem teoretycznym, ale określa konkretną instytucję prawną, regulującą działalność inwestycyjną i gospodarczą publicznych jednostek organizacyjnych w PRL.
W sytuacji, w której celem określonym w orzeczeniu wywłaszczeniowym była realizacja narodowych planów gospodarczych (orzeczenie stanowi bowiem wprost, iż "nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych"), oczywistym obowiązkiem organów było wyjaśnienie, czy budowa osiedla dla budowniczych i bazy sprzętu, można uznać za realizację takich właśnie planów. Nie wystarczy zatem sama konstatacja organów, że budowa budynków i budowli dla potrzeb budowniczych Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie (zwłaszcza w sytuacji, w której taki sposób wykorzystywania nieruchomości miał charakter wyłącznie przejściowy) stanowiło realizację narodowych planów gospodarczych. Koniecznym jest bowiem ustalenie, iż realizację takiego zamierzenia, czy też późniejsze wykorzystywanie stworzonej w tym miejscu infrastruktury da się w jakikolwiek sposób powiązać z realizacją obowiązujących w relewantnym okresie narodowych planów gospodarczych. Innymi słowy – określenie celu wywłaszczenia nie wyłącza konieczności badania czy cel taki mógł być realizowany w oparciu o narodowe plany gospodarcze oraz czy konkretne nieruchomości były niezbędne na realizację tego celu. Nie bez znaczenia jest też w tym kontekście okoliczność, że w dniu wydania orzeczenia z 1956 r. o wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości, inwestycja "główna" tj. budowa Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie została już zakończona.
Konkludując, Sąd stanął na stanowisku, że organy obu instancji nie zbadały, czy tak właśnie zdefiniowany sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nawiązuje - w co najmniej ogólny sposób - do założeń przewidzianych w obowiązujących ówcześnie narodowych planach gospodarczych.
Brak powyższych ustaleń oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w związku z art. 1 i art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z kolei odnoszenie się do pozostałych zarzutów obu skarg (głównie skoncentrowanych na wadliwości postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem z 1956 r.) byłoby, na tym etapie, przedwczesne, albowiem do ponownego ustalenia pozostaje zasadnicza kwestia, tj. czy cel wywłaszczenia mógł być realizowany w oparciu o narodowe plany gospodarcze oraz czy konkretne nieruchomości były niezbędne na realizację tego celu. Dopiero bowiem niewątpliwe ustalenie tej kwestii pozwoli w dalszej kolejności ocenić orzeczenie z 1956 r. pod katem kwalifikowanej wady prawnej w zakresie przedstawionym i uargumentowanym w skargach.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zawarte w pkt 2 wyroku, na które składają się: 200 zł wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz 102 złote opłata skarbowa od pełnomocnictw, a także rozstrzygnięcie o kosztach zawarte w pkt 3 wyroku, na które składają się: 200 zł wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 złotych opłata skarbowa od pełnomocnictwa - oparto o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.