I SA/WA 1904/18

I SA/Wa 1904/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Sobielarska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2499/20 - Wyrok NSA z 2024-03-12
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 par. 1, art. 156 par. 1, art. 157
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 1918 nr 21 poz 67
art. 1 pkt 3
Dekret w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r.
nr [...] po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy T. Z. z dnia [...] września 2017 r., J. K. z dnia [...] września 2017 r., L. R. z dnia [...] września 2017 r. oraz K. M. z dnia [...] września 2017 r., uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], [...] oraz na podstawie art. 158
w związku z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 KPA i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia
2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r., nr [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. F. w P. przy ul. [...] – własność K., zmienionego zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r., nr [...].
W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...],
na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 KPA, Minister Rozwoju i Finansów (poprzednik prawny Ministra Przedsiębiorczości i Technologii) nie stwierdził nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r.,
nr [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego
nad przedsiębiorstwem pn. F. w P. przy ul. [...] – własność K., zmienionego zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października
1949 r., nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że ww. przedsiębiorstwo posiadało dwa profile produkcji: pierwszym z nich była produkcja papy dachowej, drugim – fabryka cementowa produkująca wyroby betonowe. Rozpatrując kwestię czy przy wydaniu
ww. zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego zostało rażąco naruszone prawo, organ zobowiązany był do ustalenia czy przedsiębiorstwo to spełniało kryteria ustanowienia nad nim przymusowego zarządu państwowego, tj. czy jego funkcjonowanie leżało w interesie Państwa oraz czy było nieczynne, bądź zagrożone bezruchem. Minister Rozwoju i Finansów uznał, że produkcja papy dachowej
oraz wyrobów cementowych, biorąc pod uwagę skalę zniszczeń spowodowanych
przez działania wojenne podczas okupacji niemieckiej (w zakresie mienia nieruchomego – budynków mieszkalnych, fabryk i kompleksów fabrycznych, sklepów, warsztatów rzemieślniczych, gospodarstw domowych), była istotna dla zaspokojenia podstawowych potrzeb społeczeństwa, a co za tym idzie, przedmiotowe przedsiębiorstwo posiadało istotne znaczenie dla gospodarki narodowej.
Ponadto, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał,
że przedsiębiorstwo bezpośrednio przed ustanowieniem nad nim przymusowego zarządu było nieczynne, gdyż w dziale produkującym papę już 2 lata
przed ustanowieniem zarządu zakończono produkcję ("po wojnie uruchomiona została fabryka w lipcu 1945 i była czynna pod zarządem państwowym. (...) Dział Papowy został unieruchomiony w czerwcu 1947 z powodu braku surowców. Dział cementowy był czynny do [...] lipca 1949 r. Po unieruchomieniu produkcji papy właściciel wydzierżawił halę produkcji papy oraz część magazynów na zupełnie nowy profil działalności, tj. przędzalnię. Z kolei w dziale cementowym, czynnym jedynie do dnia 6 lipca 1949 r., również inny podmiot prowadził działalność. W związku z powyższym organ uznał, że przedsiębiorstwo pn. F. w P. przy ul. [...] własność K. pozostawało
w bezruchu.
Minister Rozwoju i Finansów uznał, że w sprawie wystąpiły kumulatywne przesłanki, określone w art. 1 ust. 3 ww. dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., warunkujące ustanowienie przymusowego zarządu państwowego. Dlatego też zdaniem organu zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r., nr [...] zmienione zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r., nr [...], nie jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
Pismem z dnia [...] września 2017 r., L. R., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając ustalenia organu dotyczące wystąpienia przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego za nietrafne i sprzeczne
z zebranym materiałem dowodowym, co skutkowało naruszeniem art. 75, 77 i 80 KPA. W opinii odwołującej się przejęte przedsiębiorstwo nie spełniało ww. przesłanek,
na co wskazano we wniosku, a do czego organ się nie odniósł, zdaniem odwołującej się, zakwalifikowanie tego zakładu jako przedsiębiorstwa przemysłowego było nieprawidłowe, gdyż był to niewielki zakład produkcyjny, a ponadto okoliczności,
iż dział papowy został unieruchomiony w czerwcu 1947 r. z powodu braku surowców nie oznacza, że dwa lata później ten dział nie wykonywał produkcji w tym zakresie.
W związku z powyższym błędny jest wniosek organu orzekającego,
że po unieruchomieniu zakładu papy do czasu wydania zaskarżonego zarządzenia, produkcja papy nie miała miejsca i dział ten pozostał w bezruchu.
W odniesieniu natomiast do zakładu cementowego odwołująca się wskazała,
że organy administracji nie ustaliły, czy po wydaniu zarządzenia z dnia [...] lipca 1949 r. w zakładach prowadzona była działalność w zakresie wytwórni papy i wyrobów cementowych i w jakim zakresie, co miało znaczenie dla oceny przesłanki wystąpienia interesu Państwa.
W dalszej kolejności odwołująca się podniosła, że przy ocenie zatrudnienia organ orzekający powołał się m.in. na oświadczenie kierownika M. D.,
a pominął wymienione we wniosku dowody jak: listę płac, listę pracowników, orzeczenie biegłego i kontrolę dniówek z daty [...] luty 1946 r. Ponadto odwołująca się wskazała
na szereg nieprawidłowości, których dopuściła się Główna Komisja ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw, zaś Minister Rozwoju i Finansów zobowiązany był do poczynienia ustaleń, czy były uzasadnione podstawy do wznowienia postępowania w sprawie nacjonalizacji tego przedsiębiorstwa, czego nie uczynił. Jednocześnie organ nie odniósł się do zarzutu, że podstawą decyzji o przejęciu pod zarząd przymusowy była opinia radcy prawnego z dnia [...] września 1949 r., która została sporządzona już
po wydaniu ww. zarządzenia z dnia [...] lipca 1949 r. i nie spełniała przesłanek opinii prawnej.
Odwołująca się zarzuciła również brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego nieuprawnionego ustalenia zakresu rzeczowego zaskarżonego zarządzenia z dnia
[...] lipca 1949 r., gdyż przymusowym zarządem państwowym zostały objęte nie tylko przedmiotowe dwie wytwórnie, ale także majątek osobisty osób fizycznych.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył także K. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Odwołujący się nie zgodził się z ustaleniem organu, że wszystkie przesłanki wymagane do ustanowienia przymusowego zarządu państwowego wynikające z art. 1 pkt 3 i art. 2 dekretu z 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego zostały spełnione. W jego ocenie z akt postępowania jednoznacznie wynika, że przedmiotowe przedsiębiorstwo było czynne, a właściciele podejmowali czynności zmierzające
do utrzymania go w ruchu. Jak wynika z pełnomocnictwa z dnia [...] sierpnia 1947 r.
oraz postanowienia Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] lipca 1947 r. przedsiębiorstwo było prowadzone przez T. K., na podstawie udzielonej mu prokury. Kierownikiem fabryki był M. D. do dnia rozwiązania stosunku służbowego [...] sierpnia 1949 r. Z materiału dowodowego wynika również, że A. K. także podejmowała działania jako właściciel przedsiębiorstwa i wywiązała się z nałożonych na właścicieli obowiązków (zgłoszenie zmiany umowy spółki, przedłożenie bilansu na dzień [...] grudnia 1948 r.). Nieuzasadnione jest zatem stanowisko organu, że przedsiębiorstwo pozostawało w bezruchu, a właściciele osobiście nie prowadzili działalności. Zgodnie z kodeksem handlowym z 1934 r., prokura upoważniała do wszystkich czynności sądowych i pozasądowych jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa zarobkowego. Odwołujący się podkreślił również, iż przesłanką ustanowienia przymusowego zarządu państwowego był bezruch przedsiębiorstwa, a nie zmiana profilu działalności.
Ponadto z akt postępowania wynika, że nieruchomości objęte przymusowym zarządem państwowym należące do właścicieli przedsiębiorstwa nie były związane
z fabryką papy dachowej ani wytwórnią cementu, co oznacza, że nieruchomości zostały objęte przymusowym zarządem państwowym bez podstawy prawnej.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła także T. Z., zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 KPA
oraz art. 158 §2 KPA, które miało wpływ na wynik sprawy.
W opinii odwołującej się organ nie podjął wszystkich niezbędnych czynności
w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz błędnie ustalił,
że wszystkie przesłanki wymagane do ustanowienia przymusowego zarządu państwowego zostały spełnione. W uzasadnieniu wniosku remonstracyjnego odwołująca podniosła w szczególności, że przedmiotowe przedsiębiorstwo
nie pozostawało w bezruchu ponieważ nie przesądza o tym zatrzymanie jednego z jego działów. Wbrew twierdzeniom organu, właściciele przedsiębiorstwa prowadzili działalność, o czym świadczy dzierżawa pomieszczeń przedsiębiorstwa podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą. Jednocześnie odwołująca się przytoczyła treść uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego – Izba Cywilna i Administracyjna (sygn. akt III CZP 47/87 z dnia 8 grudnia 1987 r.), zgodnie z którą art. 1 pkt 3 i art. 2 dekretu nie mogły stanowić podstawy prawnej ustanowienia przymusowego zarządu państwowego w stosunku do przedsiębiorstwa, którego mienie zostało wydzierżawione w całości lub części instytucjom państwowym. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, od [...] maja 1949 r. na terenie nieruchomości przedsiębiorstwa przejętego w przymusowy zarząd działało przedsiębiorstwo B. nr [...]
w P. (działające w zakresie budownictwa), zaś w dniu [...] lipca 1949 r. właściciel przedmiotowego przedsiębiorstwa zawarł z Oddziałem Prefabrykacji umowę przedwstępną odnośnie najmu sprzętu do produkcji wyrobów betonowych. W ocenie odwołującej się bezpodstawne jest zatem twierdzenie, że została spełniona przesłanka interesu Państwa. Materiał dowodowy nie wskazuje, czy interes państwa poprzez przejęcie fabryki papy dachowej i wytwórni wyrobów ceramicznych został zaspokojony nie ustalono, czy po objęciu przedsiębiorstwa w zarząd przymusowy przywrócono produkcję papy, czy składniki przejętego przedsiębiorstwa zezwalały na rozpoczęcie takiej produkcji. W tym zakresie odwołująca się podniosła, że bezspornie stan przedsiębiorstwa musiałby zezwalać na podjęcie istotnej dla interesu państwa działalności (w tym przypadku papy dachowej i wyrobów ceramicznych), natomiast
w dziale cementowym jak wynika z akt sprawy do lipca 1949 r. była prowadzona inna działalność, co ma istotne, jej zdaniem, znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W ocenie odwołującej się nie może być mowy o bezczynności w sytuacji prowadzenia innej niż główny profil działalności. Dodatkowo istotny jest fakt, że w dniu
[...] lipca 1949 r., tj. kilkanaście dni przed wydaniem zarządzenia z dnia [...] lipca 1949 r., dział cementowy prowadził działalność, a zatem przedsiębiorstwo funkcjonowało
w zakresie produkcji cementu. W związku z powyższym odwołująca się podkreśliła,
że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że sam profil działalności przedsiębiorstwa przesądza o zaistnieniu przesłanki interesu państwa.
W dalszej kolejności wskazano, że przedmiotowym zarządzeniem faktycznie przejęto przedsiębiorstwo dziewiarskie, a nie działające w zakresie budownictwa, jakim było przedsiębiorstwo będące własnością wspólników spółki jawnej K. Organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że w dniu wydania przedmiotowego zarządzenia z dnia [...] lipca 1949 r., Minister Przemysłu Lekkiego nie miał kompetencji do ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem prowadzącym działalność w zakresie budownictwa. Na podstawie ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej, do zakresu działania Ministra Przemysłu Lekkiego należały sprawy przemysłu włókienniczego, odzieżowego, skórzanego, drzewnego, zapałczanego, papierowego, mineralnego i poligraficznego, natomiast na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 1949 r. o utworzeniu Urzędu Ministra Budownictwa sprawy z zakresu budownictwa należały do kompetencji Ministra Budownictwa.
Ponadto odwołująca się podniosła zarzut, że organ, prowadząc postępowanie
o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia [...] lipca 1949 r., nie ustalił składników majątkowych przejętego przedsiębiorstwa chociaż mogłyby wskazać na jego profil. Zgodnie z treścią ww. zarządzenia przymusowym zarządem zostało objęte przedsiębiorstwo fabryki papy dachowej i wytwórni wyrobów cementowych, natomiast ustalony stan faktyczny wskazuje, że przejęte zostało przedsiębiorstwo przędzalni
wymaga to ostatecznego wyjaśnienia.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł też J. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
- art. 1 ust. 3 dekretu Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 grudnia 1918 r.
w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie rozumienia pojęcia "leży w interesie państwa" oraz "puszczenia w ruch" i nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki możliwości objęcia przedsiębiorstwa pn. F. w P. przy ul. [...] własność K., przymusowym zarządem państwowym. Naruszenie ww. przepisu wyraziło się także poprzez jego błędną wykładnię i objęcie dyspozycją nie tylko majątku przedmiotowego przedsiębiorstwa, ale również majątku osobistego, należącego do wspólników spółki jawnej osób fizycznych;
- art. 156 § 1 pkr 2 KPA poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r., zmienionego zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r., podczas gdy okoliczności sprawy przemawiają za podjęciem decyzji stwierdzającej nieważność z uwagi na wydanie ww. zarządzeń z rażącym naruszeniem prawa;
- art. 7 i 77 § 1 KPA, art. 11 KPA oraz art. 80 KPA – poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady przekonywania, a w szczególności:
- niewyczerpujące wyjaśnienie, czy w dacie ustanowienia zarządu istniały wymagane prawem przesłanki istnienia interesu państwa oraz przesłanka pozostawania przedsiębiorstwa w bezruchu, wymagająca jego "puszczenia w ruch";
- niewzięcie pod uwagę okoliczności, że postanowieniem wojewódzkiej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w P. z dnia [...] października 1947 r. skreślono przedsiębiorstwo wyrobów asfaltowych (stanowienie cześć przedsiębiorstwa K.) z listy przedsiębiorstw przeznaczonych do przejęcia na własność Państwa, co uzasadnia przyjęcie, iż przedsiębiorstwo jako całość nie miało strategicznego znaczenia dla Państwa;
- art. 44 oraz art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia
22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez niezawarcie
w skarżonym zarządzeniu (ograniczającym posiadane przez przedsiębiorstwo prawa) uzasadnienia faktycznego i prawnego – czego Minister Rozwoju i Finansów nie wziął pod uwagę;
- art. 107 § 1 KPA poprzez niezastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji,
że stronie – poza wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy- przysługuje
również możliwość wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
oraz niepouczenie o wysokości wpisu od skargi albo podstawie do wyliczenia wysokości tego wpisu;
- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez zaniechanie ustalenia przez organ relewantnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, podlegających subsumpcji
pod normę będącą wynikiem wykładni art. 1 ust. 3 dekretu, w szczególności
w zakresie okoliczności statuujących "interes prawny" oraz "pozostawienie
w bezruchu".
Zdaniem odwołującego się nieprzekonywująca jest argumentacja organu dotycząca wypełnienia przez podmiotowe przedsiębiorstwo strategicznej roli
dla Państwa, bez którego to Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji. W tym kontekście organ nie odniósł się do okoliczności, że przedmiotowe przedsiębiorstwo realnie mogło zatrudnić łącznie we wszystkich swoich zakładach (papowym, cementowym i asfaltowym) na jedną zmianę mniej niż 40 osób i które
(w zakresie zakładu papowego) zaprzestało działalności ze względu na braki surowcowe, a także które "z uwagi na słabe zapotrzebowanie na wyroby cementowe" miało przeróbkę miesięczną na poziomie jedynie 30 ton (wg ustaleń Głównej Komisji
ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w W.) oraz, które ze względu na rozmiar produkcji i swoje możliwości zaspokajało jedynie potrzeby lokalne. Organ nie wyjaśnił przy tym, w jaki sposób nieobjęcie tego przedsiębiorstwa zarządem przymusowym miało zdestabilizować państwową gospodarkę, a także nie podjął próby ustalenia
jak w lipcu 1949 r. (ponad 4 lata po zakończeniu wojny) kształtował się w [...] rynek usług o tym samym profilu; ile było podobnych przedsiębiorstw, jaki miały obrót, przerób surowcowy i dlaczego właśnie to przedsiębiorstwo miało być w tym zakresie kluczowe dla interesu Państwa.
Ponadto odwołujący się zarzucił, iż organ pominął okoliczność skreślenia z listy przedsiębiorstw przeznaczonych do upaństwowienia przedsiębiorstwo wyrobów asfaltowych, stanowiące część przedsiębiorstwa K., co wskazuje,
że całość przedmiotowego przedsiębiorstwa nie miała strategicznego znaczenia
dla Państwa. W tym zakresie odwołujący się dopatrzył się naruszenia przez organ
art. 7, art. 77 § 1, art. 11 oraz art. 80 KPA.
W dalszej kolejności w ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przytoczone zostały wyroku sądów administracyjnych, które, w opinii odwołującego się, definiowały pojęcie "interesu prawnego" przy ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, statuowały zasadę zawężającej interpretacji art. 1 pkt 3 dekretu (a nie rozszerzającej), wskazując działy gospodarki o znaczeniu kluczowym dla Państwa, a także wyjaśniały historyczny kontekst dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego
w 1918 r., różniący się od sposobu interpretacji przez władze powojennej Polski, funkcjonujące w odmiennych realiach ustrojowych.
Uzasadniając natomiast zarzut dotyczący błędnej wykładni pojęcia "puszczenia
w ruch" przedsiębiorstwa, odwołujący się podniósł, że przedsiębiorstwo co do zasady działało, zaś okoliczność wstrzymania produkcji w zakładzie papowym w 1947 r.
nie może stanowić przyczyny obowiązku puszczenia w ruch przedsiębiorstwa w 1949 r., tym bardziej, że zakład papowy został zniszczony w trakcie wojny i w 1949 r. nie było praktycznie żadnych maszyn, które pozwoliłyby na wznowienie produkcji. Natomiast wydzierżawienie przez właściciela przedsiębiorstwa hali zakładu papowego innej osobie, a następnie Przedsiębiorstwu B. nr [...] w P., świadczy, że przedsiębiorstwo nie pozostawało w bezruchu. Chwilowe przestoje spowodowane szukaniem i zmianą najemców nie mogą być bowiem uznane za trwałe pozostawanie w bezruchu ani zagrożenie bezruchem.
Ponadto odwołujący się zarzucił brak wyjaśnienia przez organ, czy prawidłowe było działanie Ministra Przemysłu i Handlu w zakresie objęcia zarządem przymusowym nie tylko mienia przedsiębiorstwa, ale również majątku osobistego należącego
do wspólników spółki jawnej (osób fizycznych), gdyż nieruchomości, na których nie były posadowione budynki nie stanowiły majątku przedsiębiorstwa.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister Przedsiębiorczości i Technologii uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 roku i orzekł co do istoty stwierdzając nieważność na postawie art.. 158 w związku z art. 156 § 2 i art. 156 § 1
pkt 2 KPA, ww. zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r.,
nr [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego
nad przedsiębiorstwem pn. F. w P. przy ul. [...] własność K., zmienionego zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października
1949 r., nr [...].
Organ podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 KPA organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka rażącego naruszenia prawa,
o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn.. akt II OSK 453/16; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11). W związku z powyższym "stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. art. 156 § 1 pkt 2 KPA), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1361/12). Orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśla, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Uruchomienie nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy ciężar gatunkowy naruszenia prawa przeważa nad dobrem, jakie stanowi pewność obrotu prawnego.
Zatem organ zobowiązany był do oceny skarżonego zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, pod względem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67,
z późn. zm., dalej: dekret z dnia 16 grudnia 1918 r.).
Przymusowy zarząd nad przedsiębiorstwem pn. F. w P. przy ul. [...] własność K. ustanowiono zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r., który powierzono Z., przekształcone następnie, zarządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r., w Z. przedsiębiorstwo państwowe wyodrębnione z siedzibą w K.. Zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r., zmieniono ww. zarządzenie z dnia [...] lipca 1949 r., w ten sposób, że przymusowy zarząd państwowy powierzony został Przedsiębiorstwu B. nr [...] w P.
Wskazane zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, jako podstawę prawną jego wydania powołuje art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia
16 grudnia 1918 r., zgodnie z którym przedsiębiorstwa przemysłowe,
których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, (...) leży w interesie państwa
– mogą być objęte w zarząd państwowy.
W związku z powyższym w pierwszej kolejności należało ustalić,
czy funkcjonowanie przedmiotowego przedsiębiorstwa leżało w interesie Państwa
(w rozumieniu art. 1 ust. 3 ww. dekretu), a następnie – czy było nieczynne,
bądź zagrożone bezruchem, bowiem z treści ww. przepisu wynika, że zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko
te przedsiębiorstwa przemysłowe i handlowe, których uruchomienie ("puszczenie
w ruch"), bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie Państwa – obie przesłanki musiał być spełnione łącznie.
Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że o ile akta archiwalne zwierają różniące się miedzy sobą ustalenia
w zakresie zdolności zatrudnienia określonej liczby pracowników na jedną zmianę
(w betoniarni: od 26 do 30 osób, a w zakładzie papowym od 10 do 28 osób),
to jednakże przedmiotowe przedsiębiorstwo nie spełniało kryterium upaństwowienia,
tj. 100 pracowników na jedną zmianę dla zakładów przerabiających masy plastyczne,
a do 150 pracowników na jedną zmianę dla betoniarni.
Zarzuty z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczą głównie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 KPA z czym wiążą się m.in. błędne ustalenia
w zakresie spełnienia przez przedmiotowe przedsiębiorstwo przesłanek z ww. art. 1
ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., skutkujących ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego.
Minister Przedsiębiorczości i Technologii podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w interesie Państwa było zapewnienie ciągłości pracy przedsiębiorstw o kluczowym znaczeniu dla gospodarki narodowej,
tj. bez których Państwo nie mogłoby wypełnić swoich podstawowych funkcji. Niewątpliwie do takich przedsiębiorstw należały przedsiębiorstwa zbrojeniowe, kopalnie, huty, a także kolejnictwo, transport, itp., przy czym nie ulega wątpliwości, że omawiany przepis należy interpretować stosując wykładnię ścieśniającą, a nie rozszerzającą. Interes Państwa był głównym wyznacznikiem, zawężającym kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie
dla Państwa. Poza tym w świetle tego przepisu nie było obowiązku ustanawiania przymusowego zarządu państwowego, ani nie wynikał on z mocy prawa, lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem (por. wyroki: NSA
z dnia 21 grudnia 1998 r. o sygn. akt IV SA 2182/96, z dnia 1 grudnia 1999 r., o sygn. akt IV SA 1126/98, WSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1618/09,
z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1751/13, WSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2340/13. Przy tym celem przepisów ww. dekretu z 16 grudnia
1918 r., nie było upaństwowienie zakładów, lecz podtrzymanie w nich działalności gospodarczej w przypadku, gdy ich właściciele nie mogli lub nie chcieli tej działalności prowadzić, a interes Państwa wymagał ich prowadzenia. Zatem zagrożenie bezruchem jest stanem, który należy rozpatrywać w ujęciu obiektywnym, niezależnie od woli samych zainteresowanych (por. wiążące w sprawie wyroku NSA z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt IV SA 413/00 oraz WSA z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt
IV SA/Wa 391/04).
Oznacza to, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego mogło dotyczyć tylko przedsiębiorstw nieczynnych (celem ich uruchomienia) lub też takich, których funkcjonowanie było zagrożone (celem utrzymania ich w ruchu),
jeżeli bezwzględnie wymagał tego interes Państwa.
Właściciele przedsiębiorstwa w swoich odwołaniach od decyzji dotyczącej upaństwowienia zakładu wskazali na zatrudnienie: w czerwcu 1939 r. – [...] osób, w lipcu 1945 r. – [...] osób, w lutym 1946 r. – [...] osoby, w marcu 1947 r. – [...] osób, w kwietniu 1947 r. – [...] osób.
Zgodnie z protokołem naoczni przeprowadzonej w dniu [...] października 1947 r., przez biegłego W. B., przedmiotowe przedsiębiorstwo było zdolne zatrudnić we wszystkich działach (papowym, betoniarni i asfaltowym, który ostatecznie został wyłączony spod upaństwowienia) 51 pracowników. Według innej naoczni przeprowadzonej w dniu [...] września 1947 r. przez delegatów Ministerstwa Odbudowy, Ministerstwa Skarbu i rzeczoznawcy Izby Przemysłowo – Handlowej, zdolność zatrudnienia w przedsiębiorstwie wynosiła 55 robotników i 3 pracowników umysłowych. Natomiast w postanowieniu Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia
w P. z dnia [...] października 1947 r., skreślającym przedsiębiorstwo z wykazu przedsiębiorstw przeznaczonych do upaństwowienia wskazano, że zdolność zatrudnienia w wytwórni papy wynosi 10 pracowników, a wytwórni wyrobów betonowych 14 pracowników, zaś w dniu [...] lutego 1946 r. – 22 pracowników fizycznych
oraz 2 pracowników umysłowych.
W tym zakresie Minister Przedsiębiorczości i Technologii podzielił pogląd wyrażony w przywołanej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. wydanej w odniesieniu do przedmiotowego przedsiębiorstwa, iż nie ulega wątpliwości, że możliwości znacjonalizowanego przedsiębiorstwa nie przekraczały kryteriów wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1946 r. podwyższającego limit zatrudnienia na jedną zmianę ponad 100 pracowników
– dla przedsiębiorstw przerabiających masy plastyczne (fabryka papy) oraz do 150 pracowników dla betoniarni (wytwórnia wyrobów cementowych) i stwierdza
tym samym, że przedsiębiorstwo to nie mogło być uznane za przedsiębiorstwo
o podstawowym, czy też strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej,
którego utrzymanie w ruchu miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa.
Zatem w stosunku do przedsiębiorstwa F. w P. przy ul. [...] – własność K., nie została spełniona przewidziana w przepisach dekretu Naczelnika Państwa z dnia [...] grudnia 1918 r. przesłanka interesu Państwa.
W odniesieniu do ustaleń w zakresie wystąpienia drugiej z przesłanek zastosowania dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., tj. bezruchu lub zagrożenia bezruchem organ podzielił stanowisko organu I instancji, iż bezpośrednio przed ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego na dziale produkującym papę nie prowadzono produkcji, zaś dział cementowy (betoniarnia) był czynny jedynie do [...] lipca 1949 r.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że po unieruchomieniu produkcji papy właściciel wydzierżawił halę produkcji papy i część magazynów w celu prowadzenia innego profilu działalności, tj. przędzalni.
Taka zmiana profilu podstawowej działalności przedsiębiorstwa, tj. produkcji papy oraz unieruchomienie betoniarni wskazuje, iż przedsiębiorstwo bezpośrednio przed ustanowieniem nad nim przymusowego zarządu było nieczynne. Nie zmienia ustaleń organu najem sprzętu do produkcji wyrobów betonowych, przed ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego przedsiębiorstwu budowlanemu.
Biorąc pod uwagę konieczność kumulatywnego zaistnienia wszystkich przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, organ uznał,
że warunek ten nie został spełniony.
Mając na uwadze powyższe Organ orzekający, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, stwierdził brak zaistnienia przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, gdyż nie mogło być zakwalifikowane do kategorii przedsiębiorstw
o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej i w związku z tym Państwo
nie miało interesu w ustanowieniu nad tym przedsiębiorstwem przymusowego zarządu państwowego.
Biorąc pod uwagę, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii uznał,
iż przedmiotowe przedsiębiorstwo nie spełniało wszystkich przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, zarzuty podniesione przez skarżących
w ww. zakresie, jak również zarzuty dotyczące pominięcia przez organ okoliczności skreślenia przedsiębiorstwa wyrobów asfaltowych (części przedmiotowego przedsiębiorstwa) z listy przedsiębiorstw przeznaczonych do upaństwowienia
oraz nieodniesienia się do braku spełniania przez całe przedsiębiorstwo kryteriów upaństwowienia (w tym okoliczności wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego), zostały uznane za zasadne.
Pozostałe zarzuty nie miały wpływu na wynik sprawy. Organ podniósł także,
że przymusowy zarząd państwowy mógł być uchylony, gdy odpadnie powód, dla którego był ustanowiony. Organ przy tym zauważa, że zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem nie rodziło samo z siebie skutku rzeczowego, a jedynie ograniczało prawo swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem
przez jego właściciela. Miało zatem w założeniu charakter odwracalny i nie oznaczało upaństwowienia przedsiębiorstwa, czy jakiejkolwiek zmiany stosunków własnościowych. Nie wywoływało również nieodwracalnych skutków prawnych z tych względów,
w rozumieniu art. 156 § 2 KPA. Upaństwowienie następowało dopiero wraz z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r, o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym – orzeczenie ministra stwierdzające przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie ww. ustawy stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych, rejestrach handlowych i innych, stanowiących składniki majątkowe przejętego przedsiębiorstwa. Orzeczenie to miało charakter deklaratoryjny, zatem jedynie potwierdzało, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorstwa, jego upaństwowienie z mocy prawa.
W postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 KPA. Oznacza to, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie,
czy dane orzeczenie dotknięte jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych
w przepisie art. 156 § 1 KPA. W myśl powyższych zasad, zdaniem Sądu, podstawowymi przepisami są przepisy ustawy nacjonalizacyjnej (w niniejszej sprawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r.), na podstawie których zostało wydane orzeczenie nacjonalizacyjne. Dlatego nawet ewentualne naruszenie przepisów w postępowaniu zakończonym zarządzeniem z dnia [...] lipca 1949 r., nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przy jego wydaniu, ponieważ aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada tkwi nie w postępowaniu, lecz w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa,
tj. sprzeczności mającej charakter rażący. W tego typu przypadkach nie chodzi bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
W tym kontekście odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku kompetencji Ministra Przemysłu Lekkiego do wydania w dniu [...] lipca 1949 r. zarządzenia
o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem prowadzącym działalność w zakresie budownictwa, Minister Przedsiębiorczości
i Technologii wyjaśnił, że na podstawie Instrukcji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia
1 marca 1948 r. w sprawie ustalenia trybu postępowania przy ustanawianiu zarządu państwowego i zakresu uprawnień zarządcy państwowego ustanowionych
na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Praw. Nr 21, poz. 67)w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 maja 1927 r. (Dz. U.R.P. Nr 49, poz. 437) i rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 28 grudnia 1934 r. (Dz. U.S.P. Nr 110, poz. 976) nad zakładami przemysłowymi, które na podstawie art. 5 Dekretu z dnia 28 października 1947 r.
w sprawie obowiązku zawiadomienia o prowadzeniu przemysłu i wykonywaniu niektórych zajęć zarobkowych (Dz. U.P.R. Nr 66, poz. 403) ulegną całkowitemu wstrzymaniu ruchu (M.P. z 1948 r., Nr 33, poz. 142), organem właściwym do wydania decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego był Minister Przemysłu
i Handlu, do którego należał również ogólny nadzór nad czynnościami zarządcy
w sprawach dotyczących zarządu przymusowego. Na podstawie ustawy z dnia
10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. z 1949 r., Nr 7, poz. 43) dokonano przekształcenia urzędu Ministra Przemysłu i Handlu w taki sposób, że zniesiono ten Urząd i powołano w jego miejsce sześć różnych Urzędów, w tym Urząd Ministra Przemysłu Lekkiego. Zakres działania Ministra Przemysłu Lekkiego został określony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia
4 kwietnia 1949 r., w sprawie zakresu działania Ministra Przemysłu Lekkiego (Dz. U.
Nr 23, poz. 154). W związku z powyższym należy podkreślić, że Minister Przemysłu Lekkiego przejął część dotychczasowych zadań Ministra Przemysłu i Handlu
w ww. zakresie. Na marginesie podkreślenia wymaga, iż Urząd Ministra Budownictwa został utworzony jako nowy resort, a zatem niebędący następcą prawnym Ministra Przemysłu i Handlu.
W kontekście całości materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie Minister Przedsiębiorczości i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2
w związku z art. 127 § 3 KPA uznał, że z uwagi na brak spełnienia przesłanki interesu Państwa, a tym samym brak kumulatywnego wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących ustanowienie przymusowego zarządu państwowego
nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego
z dnia [...] lipca 1949 r., nr [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. F. w P. przy ul. [...] – własność K., zmienione zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r., nr [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] sierpnia 2018 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta P. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, 77
§ 1 KPA, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 KPA i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii oparł swoje rozstrzygnięcie o wątpliwe – jego zdaniem – argumenty. Stwierdził m.in., że w interesie Państwa było zapewnienie ciągłości pracy przedsiębiorstw o kluczowym znaczeniu
dla gospodarki narodowej bez których Państwo nie mogłoby wypełnić swoich podstawowych funkcji, a do takich przedsiębiorstw należały przedsiębiorstwa zbrojeniowe, kopalnie, huty, a także kolejnictwo, transport. Tymczasem żaden akt prawny nie określał profilu produkcji przedsiębiorstw, które mogły zostać objęte przymusowym zarządem. Jest to tylko przykładowe wyliczenie wynikające
z orzecznictwa sądów administracyjnych. Trudno nie zgodzić się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że fabryka produkująca materiały budowlane również miała istotne znaczenie dla gospodarki narodowej w okresie odbudowy kraju.
Ponadto Minister Przedsiębiorczości i Technologii stwierdził, że przedmiotowe przedsiębiorstwo nie mogło być uznane za przedsiębiorstwo o strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej w oparciu o kryterium możliwości zatrudnienia.
W tym zakresie również żaden akt prawny nie wskazuje, które przedsiębiorstwa mogły być objęte przymusowym zarządem państwowym. W niniejszej sprawie Minister oparł rozstrzygnięcie głównie na ustaleniach i dokumentach zgromadzonych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych w stosunku
do przedsiębiorstwa. Tymczasem postępowanie to nie zostało zakończone prawomocną decyzją.
Organ administracji oparł orzeczenie na ustaleniach dotyczących zdolności zatrudnienia maksymalnej ilości pracowników na jedną zmianę, przy czym
w uzasadnieniu zwraca uwagę na odmienne ustalenia w tym zakresie w różnych dokumentach. Dokumenty te nie mogą stanowić wiarygodnego, jedynego dowodu
w sprawie. W celu wiarygodnego określenia zdolności zatrudnienia zleca się sporządzenie opinii biegłemu, który określi faktyczną zdolność zatrudnienia pracowników na jedną zmianę roboczą przy wykorzystaniu rzeczywistego stanu maszyn i urządzeń znajdujących się w zakładzie. Metody badania są w szczególności oparte
na procesach technologicznych w analizowanym przedsiębiorstwie.
W wyroku z 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 11/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, to jednak może, a wręcz
o ile wymaga tego stan sprawy powinien, gromadzić dowody, które będą pomocą
w dokonaniu oceny czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, w tym w szczególności czy pierwotnie przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dały podstawę
do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika, natomiast w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2175/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie zdolności zatrudniania pracowników w określonym przedsiębiorstwie na określoną datę niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych,
co w razie potrzeby ustalania tego rodzaju okoliczności uzasadniania dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (...). Zdolność zatrudniania pracowników jest bowiem pojęciem innym niż faktyczna wielkość zatrudnienia, którą w prosty sposób ustalić można w oparciu o dokumentację przedsiębiorstwa i dla jej ustalenia potrzebna specjalistyczna wiedza związana ze znajomością technologii i organizacji produkcji
w danego rodzaju przedsiębiorstwie, (...) wiedza ta musi mieć przy tym walor historyczny, albowiem dotyczy stanu sprzed kilkudziesięciu lat.
Dodatkowo skarżący wskazał, że przedmiotowe przedsiębiorstwo posiadało przynamniej dwie wytwórnie, część przedsiębiorstwa była za zgodą właściciela udostępniona m.in. przedsiębiorstwu B. nr [...] w P., co do części właściciel zmienił profil produkcji.
Przy ocenie spełnienia przesłanek dekretu z 16 grudnia 1918 r., zdaniem skarżącego nie ma znaczenia sama zdolność zatrudnienia, co raczej znaczenie produkcji dla gospodarki narodowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zdolność zatrudnienia może być pomocna w ustaleniu ww. kryteriów.
W niniejszej sprawie rozbieżne okazały się już ustalenia organu administracji pierwszej i drugiej instancji, dlatego zdaniem skarżącego sprawa wymaga dokładniejszego wyjaśnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, ze kontrola ta sprowadza się
do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa
w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie
z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2018r., poz. 1302), dalej "ppsa", badając legalność zaskarżonego aktu sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga
nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Przedsiębiorczości i Technologii, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] sierpnia 2017 r. w całości oraz stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lipca 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem pn. F. w P. przy ul. [...]
własność K., zmienionego zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w jednym z postępowań nadzwyczajnych
postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów
art. 157 KPA. Zatem, zdaniem organu prowadzącego takie postępowanie
o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena tego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydane zostało ono bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 KPA.
Postępowanie nieważnościowe ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie sprawy zakończonej w trybie zwykłym. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 § 1 KPA (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący
w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest także pogląd, który
w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, Lex nr 992652 oraz z 20 października 2010 r., sygn. akt
II OSK 1614/09, Lex nr 746680).
W orzecznictwie przyjmuje się także, że nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnej przepisów.
Zatem, nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa
(por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2011 r., sygn. akt 743/10, Lex nr 965221; z 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660, z 30 maja 2008 r., Lex nr 505307, z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06, Lex
nr 319171).
Kwestionowane w rozpoznawanej sprawie orzeczenie zostało wydane w trybie art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. – w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.). Przepis ten stanowił o możliwości objęcia zarządem państwa przedsiębiorstw przemysłowych, których utrzymanie w ruchu
lub puszczenie w ruch leżało w interesie państwa. Odwołanie się w jego treści
do potrzeby "utrzymania w ruchu" lub "puszczenia w ruch" przedsiębiorstwa – jako jednej z dwóch przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego (obok względu na interes państwa) oznacza, że hipoteza normy prawnej w nim zawarta obejmuje wyłącznie sytuacje, w których działalność przedsiębiorstwa przemysłowego jest zagrożona lub wręcz ustała, a ze względu na "interes państwa" zasadnym jest zapewnienie jego dalszego funkcjonowania (ponownego uruchomienia). Przy czym celem powyższych przepisów dekretu z 1918 r. nie było upaństwowienie zakładów lecz podtrzymanie ich w działalności gospodarczej w przypadku, gdy ich właściciele
nie mogli lub nie chcieli tej działalności prowadzić, a interes państwa wymagał ich prowadzenia.
Jeśli chodzi o przesłankę dotycząca bezruchu lub zagrożenia bezruchem bezpośrednio przed ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego w dziale produkującym papę to z materiału dowodowego sprawy wynika, że w dziale produkującym papę nie prowadzono produkcji, natomiast dział cementowy (betoniarnia) był czynny do [...] lipca 1949 r. Po zaprzestaniu produkcji papy właściciel wydzierżawił halę produkcyjną oraz część magazynów w celu prowadzenia przędzalni. Taka zmiana profilu produkcji wskazuje, że było ono nieczynne. Jednak w ocenie Sądu skarżące Miasto P. nie ma racji twierdząc, że spółka była przedsiębiorstwem, którego utrzymanie w ruchu leżało w interesie Państwa. Zresztą na tą okoliczność skarżący, poza polemiką ze stanowiskiem organu nadzoru, nie przedstawił żadnych dowodów
ani logicznej argumentacji. Jak natomiast wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny
m.in. w wyroku z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2182/96 (LEX nr 45854), pojęcie "leży w interesie Państwa" w rozumieniu art. 1 pkt 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego oznaczało, że rygorem ustanowionym
w tym dekrecie mogły być objęte wyłącznie przedsiębiorstwa, bez działania których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji. Rozciąganie działania dekretu na drobne zakłady przemysłowe o charakterze lokalnym, jakie miało miejsce
w okresie pierwszego dziesięciolecia PRL, uznane musi być za naruszenie prawa, albowiem przepisów o charakterze restrykcyjnym nie można interpretować rozszerzająco (tak samo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2404/99, LEX nr 48633, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt
IV SA/Wa 1598/05). W ocenie Sądu argumentem przesądzającym tę sprawę jest fakt, że w okresie powojennym właściciele przedsiębiorstwa nie otrzymali od Państwa żadnych zleceń na produkcję papy czy betonu. Dlatego musiało przedsiębiorstwo zaprzestać produkcji i wydzierżawić hale i magazyny do prowadzenia przędzalni.
Obiektywnie biorąc, ilość wytwarzanej papy i betonu przez małe przedsiębiorstwo (jakich na lokalnym rynku było wiele) nie mogła mieć wpływu na ich dostępność
nie tylko na rynku krajowym, ale też regionalnym. Jak już podkreślono wyżej, przepisy powołanego dekretu dotyczyły przedsiębiorstw mających znaczenie dla gospodarki narodowej, nie zaś dla potrzeb lokalnych, co oznacza, że wykorzystywanie tych przepisów w stosunku do małych prowincjonalnych przedsiębiorstw i zakładów wychodziło poza cele dekretu i pozostawało w sprzeczności z treścią jego przepisów.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał, że objęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa zarządem państwowym odbyło się z naruszeniem prawa, czyli art. 1 pkt 3 powołanego dekretu, a naruszenie miało charakter rażący
w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
Mając na uwadze konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, to w rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony. Obligowało to organ nadzoru do stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia, o ile na przeszkodzie takiego rozstrzygnięcia nie stoi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 in fine KPA, w postaci wywołanych tym orzeczeniem nieodwracalnych skutków prawnych. Takich skutków jednak zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego nie wywołało i wywołać nie mogło. Jedynym bowiem skutkiem prawnym jego wydania było czasowe (w okresie trwania przymusowego zarządu) ograniczenie właścicielowi prawa swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem, które to uprawnienia przechodziły na przymusowego zarządcę,
przy zachowaniu samego prawa własności przedsiębiorstwa przy dotychczasowym jego właścicielu. Przymusowy zarządca miał natomiast, zgodnie z art. 6 dekretu, uprawnienia do zarządzania powierzonym mu przedsiębiorstwem i do wykonywania czynności prawnych dotyczących tego zarządu (w tym dysponowanie składnikami przedsiębiorstwa oraz ich eksploatacji). Orzeczenie wydane zatem na podstawie
ww. przepisu miało w założeniu charakter odwracalny i co najistotniejsze nie skutkowało zmianami prawnorzeczowymi, na co słusznie zwracał uwagę Minister. Jak zresztą wynika z treści skargi, tej oceny skutków prawnych, jakie wywołało zarządzenie, skarżący nie kwestionuje.
Zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej (art. 77§ 1 w zw.
z art. 7 KPA) nie zostały przez skarżącego umotywowane. Sąd zaś tego rodzaju naruszeń nie dostrzega. Stan faktyczny sprawy w zakresie objętym postępowaniem nadzorczym został bowiem ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, przy ocenie którego Minister nie uchybił wynikającej
z art. 80 KPA zasadzie swobodnej oceny dowodów. Motywy natomiast podjętej decyzji, zostały przedstawione w jej uzasadnieniu w sposób przejrzysty i umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r.,
poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.