II SA/Lu 431/24

II SA/Lu 431/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 130, art. 134, art. 132, art. 128, art. 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr GN-V.7534.1.27.2024.DT w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 lutego 2024 r., nr GD-NN-III.6821.80.2014; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz [...] Spółki Akcyjnej w L. kwotę 12.855 (dwanaście tysięcy osiemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 kwietnia 2024 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] spółki akcyjnej z siedzibą w L., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 28 lutego 2024 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z 29 listopada 1984 r. znak: GK.GT.I.620-9/19/84 Prezydent Miasta Lublin w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 – "u.z.t.w.n.") udzielił zezwolenia [...] w L. na przeprowadzenie prac związanych z przebudową linii napowietrznych 110 kV zasilających [...] L. [...], [...] i [...], z jednoczesnym ograniczeniem praw rzeczowych w ten sposób, że właściciele i użytkownicy działek w pasie o szerokości 20 m nie będą mogli wznosić nowych budynków mieszkalnych i gospodarczych, sadzić drzew wysokopiennych oraz zakładać plantacji roślin o charakterze łatwopalnym. Inwestycja obejmowała między innymi działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położone w L. przy ul. [...], stanowiące własność Z. S.. Za straty w zasiewach, uprawach i plonach właścicielowi ww. działek zostało wypłacone odszkodowanie w wysokości [...] zł
Wnioskiem z 10 grudnia 2014 r. pełnomocnik H. S., zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], która w dniu ograniczenia stanowiła własność Z. S.. Wyjaśnił, że w wyniku zniesienia współwłasności postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z 24 lipca 2012 r. sygn. akt [...], wskazana nieruchomość stanowi własność H. S.. Decyzją z 3 lipca 2015 r. znak GD-NN-III.6821.80.2014 Prezydent Miasta Lublin odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia decyzją tego organu z 29 listopada 1984 r., prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Uzasadniał, że ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywała odszkodowania za zmniejszenie wartości, wobec czego wynagrodzenie z tego tytułu nie przysługiwało i brak było podstaw do jego ustalenia. Po rozpatrzeniu odwołania H. S., Wojewoda Lubelski decyzją z 3 grudnia 2015 r. znak: GN-I.7534.2.91.2015.JM uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stroną postępowania należało uczynić także podmiot będący następcą prawnym [...] Zalecił także dokładne ustalenie stanu prawnego nieruchomości oraz bezsprzeczne ustalenie statusu znajdujących się na przedmiotowym gruncie linii napowietrznych, a co za tym idzie udziału [...] S.A. w charakterze strony.
Rozpoznając sprawę ponownie, Prezydent Miasta L. ustalił, że słupy elektroenergetyczne zaprojektowane na działkach oznaczonych uprzednio numerami [...] i [...], których sposób korzystania ograniczono na podstawie decyzji z 29 listopada 1984 r., aktualnie znajdują się na działce położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,4807 ha. Natomiast przez działki archiwalne nr [...] i nr [...] przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna. W aktualnym stanie ewidencyjnym, linia elektroenergetyczna przebiega przez działki oznaczone numerami [...] i [...], położone w obrębie 0004 - [...] II, ark. 3. Stan ten jest bezsporny i wynika z dokonanych prac geodezyjnych, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowane w miejskim ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.
Ustalono również, że prawo własności do działek oznaczonych nr: [...], [...], [...] i [...] przysługiwało Z. i I. małż. [...]. Na podstawie: sprostowanego postanowienia Sądu Powiatowego w L. z 23 sierpnia 1988 r. sygn. akt Ns [...] o nabyciu praw do spadku po zmarłym Z. S.; postanowienia Sądu Rejonowego w L. z 7 grudnia 1998 r., sygn. Akt II Ns [...] o nabyciu praw do spadku po I. S.; postanowienia Sądu Rejonowego w L. z 24 lipca 2012 r. sygn. Akt II Ns [...] o zniesieniu współwłasności, stwierdzono, że następcami prawnymi Z. i I. małż. [...] są E. Z. (w udziale [...] części), E. S. (w udziale [...] części) oraz H. S. (w udziale [...] części). Jako stronę postępowania Prezydent przyjął "[...] w L." lub jego następcę prawnego.
Decyzją z 6 grudnia 2017 r. znak GD-NN-III.6821.80.2014 Prezydent Miasta Lublin umorzył postępowanie w sprawie, z uwagi na brak podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Na skutek odwołania H. S., Wojewoda Lubelski uchylił decyzję Prezydenta i przesądził, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest niewątpliwie [...] S.A. Po rozpatrzeniu sprzeciwu [...] S.A. na decyzję Wojewody Lubelskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 934/18 oddalił sprzeciw spółki.
Decyzją z 1 lipca 2020 r. znak GD-NN-III.6821.80.2014 Prezydent Miasta Lublin ponownie odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], ponieważ uznał, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – "u.g.n.") jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu, a prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Ponadto, odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach zostało naliczone i wypłacone, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia, iż inwestor uchylił się od wypłaty odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania H. S., E. S. i E. Z., Wojewoda Lubelski decyzją z 21 kwietnia 2021 r. znak GN-V.7536.59.2020.NJ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 1 lipca 2020 r. znak: GD-NNIII.6821.80.2014. Po rozpatrzeniu skargi H. S., E. S. i E. Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 429/21 uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 1 lipca 2020 r. Zdaniem sądu, Wojewoda błędnie zinterpretował uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. I OPS 1/20. Sąd orzekł również, że skarżącym – jako spadkobiercom wywłaszczonego (w trybie art. 35 u.z.t.w.n.) właściciela - przysługuje "nieskonsumowane" prawo do żądania odszkodowania za straty wynikające z ograniczenia własności nieruchomości, a podstawą do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania powinien być aktualnie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Lublin decyzją z 22 grudnia 2021 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 153 581 zł z tytułu powstałego na mocy decyzji tego organu z 29 listopada 1984 r. ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] (działki nr [...], [...], [...] i [...]), stanowiące w dacie ograniczenia własność I. i Z. małż. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika [...] S.A., Wojewoda Lubelski decyzją z 12 kwietnia 2022 r. znak: GN-V.7534.1.12.2022.DT orzekł o uchyleniu decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji była utrata, w trakcie postępowania odwoławczego, ważności operatu szacunkowego. Organ zalecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego i dokonanie jego wnikliwej analizy.
Pismem z 13 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Lublin zobowiązał [...] S. A. do przedłożenia:
- dokumentacji geodezyjnej, określającej precyzyjnie powierzchnię pasa do trwałego i czasowego zajęcia nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...], sporządzonej w oparciu o zapisy decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 29 listopada 1984 r. znak GK.GT.I.620-9/19/84;
- operatu szacunkowego, określającego wysokość zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu powstałego ograniczenia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości.
W odpowiedzi na wezwanie spółka przedłożyła 3 operaty szacunkowe, które z uwagi na braki formalne nie zostały jednak przyjęte jako dowód w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania.
Dnia 8 grudnia 2022 r. uprawniony geodeta Ł. J. sporządził mapę do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, powstałego na mocy decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 29 listopada 1984 r. znak GK.GT.I.620-9/19/84 w dwóch wariantach:
- pierwszy wariant: dwa pasy o szerokości 20 m, indywidualny dla każdej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV;
- drugi wariant: jeden pas o szerokości 20 m dla obu napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV.
Rzeczoznawca majątkowy J. C. sporządził operat szacunkowy z 12 kwietnia 2023 r., określający zmniejszenie wartości nieruchomości na łączną wartość szkód trwałych spowodowanych budową dwóch napowietrznych linii energetycznych wysokiego napięcia 110 kV, z dwoma słupami kratowymi:
- na kwotę 203 734,00 zł w przypadku pierwszego wariantu tj. dwóch pasów o szerokości 20 m, indywidualnych dla każdej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV;
- na kwotę 118 330,00 zł w przypadku drugiego wariantu tj. jednego pasa o szerokości 20 m dla obu napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV.
Prezydent Miasta Lublin 15 czerwca 2023 r., wydał decyzję znak: GD-NN-III.6821.80.2014 orzekającą o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, powstałe na mocy decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 29 listopada 1984 r. znak: GK.GT.I.620-9/19/84 z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...].
Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik [...] S.A., zarzucając że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił kwoty odszkodowania odpowiadające udziałom wnioskodawczyń przyjmując, że prawo do odszkodowania podlegało dziedziczeniu na zasadach właściwych dla gospodarstw rolnych; że operat szacunkowy który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania jest wadliwy, a także, że Prezydent Miasta Lublin błędnie zobowiązał do zapłaty odszkodowania Oddział L. S. [...] S.A.
Wojewoda Lubelski decyzją z 10 stycznia 2024 r. znak: GN-V.7534.1.31.2023.NJ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda Lubelski wskazał, iż Prezydent Miasta Lublin błędnie określił strony postępowania poprzez wskazanie oddziału spółki, zamiast skarżącej spółki.
Decyzją z 28 lutego 2024 r., znak: GD-NN-III.6821.80.2014 Prezydent Miasta Lublin orzekł w pkt 1 decyzji o ustaleniu odszkodowania w kwocie 203.734,00 zł za zmniejszenie wartości nieruchomości, powstałe na mocy decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 29 listopada 1984 r. z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...], stanowiącej w dacie ograniczenia własność I. i Z. małż. [...]; w pkt 2 o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 na rzecz: E. M. S. c. Z. i I. za udział 1/2 części w kwocie 101.867,00 zł; E. A. Z. c. Z. i I. za udział 1/4 części w kwocie 50.933,50 zł; H. A. S. c. Z. i I. za udział 1/4 części w kwocie 50.933,50 zł; w pkt 3 zobowiązał do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 [...] Spółka Akcyjna; w pkt 4 wskazał, iż odszkodowanie zostanie wypłacone jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od decyzji złożył pełnomocnik [...] S. A., zarzucając, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił kwoty odszkodowania odpowiadające udziałom wnioskodawczyń przyjmując, że prawo do odszkodowania podlegało dziedziczeniu na zasadach właściwych dla gospodarstw rolnych; że operat szacunkowy, który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania, jest wadliwy.
Wojewoda rozpoznając odwołanie strony wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki numer: [...], [...], [...] i [...] na mocy decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 29 listopada 1984 r. w dwóch wariantach powierzchniowych, zgodnie ze sporządzoną dokumentacją geodezyjną, stanowił operat szacunkowy sporządzony 12 kwietnia 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. nr [...]
Łączna wartość szkód trwałych spowodowanych budową dwóch napowietrznych linii energetycznych wysokiego napięcia 110 kV, z dwoma słupami kratowymi, została określona:
- na kwotę 203.734,00 zł w przypadku pierwszego wariantu tj. dwóch pasów o szerokości 20 m, indywidualnych dla każdej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV;
- na kwotę 118.330,00 zł w przypadku drugiego wariantu tj. jednego pasa o szerokości 20 m dla obu napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV.
Prezydent Miasta Lublin przyjął pierwszy wariant tj. dwa pasy o szerokości 20 m, indywidualny dla każdej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV i wobec powyższego, odszkodowanie z tytułu - zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości, ustalone zostało na kwotę 203.734,00 zł.
Organ odwoławczy uznał, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowi spójną i logiczną całość. Opinia biegłego została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom u.g.n. oraz rozporządzenia, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia odszkodowania w kwotach wynikających z zasad dziedziczenia jak dla gospodarstwa rolnego, a nie na zasadach ogólnych, organ wskazał, iż skoro tytuł prawny do działek nr [...], [...], [...] i [...] stanowił akt własności ziemi wydany na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych to należy uznać, że ww. nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne. Jednocześnie dziedziczenie gospodarstwa rolnego uregulowane jest przepisami prawa spadkowego zawartymi w kodeksie cywilnym. W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta Lublin prawidłowo przyjął, że prawo do odszkodowania podlegało dziedziczeniu na zasadach właściwych dla gospodarstw rolnych.
W odniesieniu do zaniżenia wartości nieruchomości organ drugiej instancji wskazał, że ustalanie wysokości odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomość w związku z ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości, następuje w oparciu o uzyskaną opinię rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego, określającą wartość nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca uwzględnia także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Rzeczoznawca majątkowy wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Wobec tego organ zaznaczył, że w przypadku gdy strona pomimo wyjaśnień biegłego nadal kwestionuje prawidłowość sporządzonej opinii to na nią przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub przedłożenia własnej "kontrwyceny". W sprawie odwołująca się z tego uprawnienia nie skorzystała.
Nie zgadzając się z decyzją Wojewody z 11 kwietnia 2024 r. spółka [...] złożyła skargę, w której wniosła o jej uchylenie wraz z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, "k.p.a."), art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. na skutek:
a. błędnego uznania, że dane zawarte w treści operatu szacunkowego z 12 kwietnia 2023 r. nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowi on spójną i logiczną całość i może być wykorzystywany pomimo zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, "u.g.n."), a w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji na tym operacie w jego wariancie I za organem pierwszej instancji, pomimo tego, że:
i. wycena tam zawarta została sporządzona w oparciu o dane transakcyjne dotyczących zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, która nie była dopuszczalna na przedmiotowej nieruchomości według stanu z daty wywłaszczenia;
ii. autor operatu przyjął powierzchnię zajętą przez słupy elektroenergetyczne jako 60 m2, podczas, gdy z opracowania geodety Ł. J. wynika powierzchnia wynosząca 24 m2 (co ustalił sam organ pierwszej instancji na s. 14 zaskarżonej decyzji);
iii. autor operatu w sposób dowolny i z przekroczeniem wiadomości specjalnych, właściwych dla rzeczoznawcy majątkowego przyjął współczynniki S=0,5 oraz W=0,1 oraz powierzchnię dla potrzeb udostępnienia nieruchomości w przyszłości wynoszącą 2.333 m2;
iv. zaistniała określona w art. 156 ust. 3 u.g.n. przesłanka wykluczająca wykorzystanie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. w dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta Lublin, jak i przez Wojewodę Lubelskiego, w postaci zmiany uwarunkowań prawnych po sporządzeniu operatu szacunkowego, na skutek zmiany regulacji art. 124 ust. 6 u.g.n. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw, do której odnosi się § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zastosowany w związku z § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, a także dowolny wybór wariantu I jako właściwego dla potrzeb ustalenia odszkodowania;
b. uznania za prawidłowe zaniechania przez organ pierwszej instancji odniesienia się do zarzutów spółki i poprzestania na stwierdzeniu, że były one rozpatrywane w decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 15 czerwca 2023 r.,
c. dowolnego, błędnego przyjęcia, że na spółce ciążył obowiązek przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub przedłożenia własnej kontrwyceny, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania w sposób szczegółowo wyjaśniający istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia kwestie, w szczególności wobec podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących znacznych nieprawidłowości w treści opinii rzeczoznawcy majątkowego,
d. błędnego, nieuzasadnionego odstąpienia przez organy obydwu instancji od wyczerpującego uzasadnienia przyjętego stanowiska i bezkrytycznej akceptacji opinii rzeczoznawcy majątkowego, albowiem stanowisko organów obydwu instancji wyrażone w treści decyzji stanowi wyraz naruszenia zasady działania w zaufaniu do organów administracji publicznej oraz zasady pewności prawa;
- art.128 ust. 4 u.g.n, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 132 ust. 6 u.g.n. i art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym ustaleniu odszkodowania na rzecz wnioskodawczyń w kwotach odpowiadających udziałom wynikającym z przyjęcia, że prawo do odszkodowania podlegało dziedziczeniu na zasadach właściwych dla gospodarstw rolnych (to jest, że spadek po Z. S. nabyły w udziałach po [...] I. S. i E. M. S.) z tego powodu, że Z. S. nabył nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, co potwierdzono aktem własności ziemi z 31 stycznia 1972 r., podczas, gdy brak jest podstaw normatywnych do przyjęcia takiego stanowiska, które w toku postępowania nie zostało wyjaśnione ani dostatecznie uzasadnione, a samo prawo do odszkodowania związanego z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości nie wykazuje żadnego związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego czy produkcją rolną w ogóle, w konsekwencji ewentualne odszkodowanie winno było zostać ustalone na zasadach ogólnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z 7 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Lu 429/21) rozstrzygnął kwestię materialnoprawnej legitymacji spadkobierców Z. S. do otrzymania odszkodowania za straty poniesione na skutek trwałego ograniczenia własności nieruchomości nałożonego decyzją z 29 listopada 1984 r. WSA we wskazanym rozstrzygnięciu wprost wskazał prawidłową - na gruncie niniejszej sprawy - interpretację uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której przesądzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył m.in., że za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania - w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości - przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Ponadto, za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie więc stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem.
Podzielając stanowisko wyrażone w uchwale WSA stwierdził, że organy administracji powinny uznać uprawnienie skarżących jako spadkobierców Z. S. do uzyskania i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA przesądził zatem, że skarżącym, jako spadkobiercom wywłaszczonego (w trybie art. 35 u.w.n.) właściciela przysługuje "nieskonsumowane" prawo do żądania odszkodowania za straty wynikające z ograniczenia własności nieruchomości, a podstawą do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania powinien być aktualnie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Z mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, "p.p.s.a.") stanowiskiem tym związane były zarówno orzekające ponownie organy administracji, jak i sąd ponownie rozpatrujący sprawę ze skargi [...] S.A.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że z powodu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, następcom prawnym osoby wywłaszczonej przysługuje odszkodowanie, ustalane - w aktualnym stanie prawnym - na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 334 z zm., "u.g.n."). Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do sytuacji polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Wobec powyższego dopuszcza się możliwości wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., co wyjaśnił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wskazanym już prawomocnym wyroku z 7 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Lu 429/21), wiążącym w niniejszej sprawie.
Przy ustalaniu odszkodowania zastosowanie mają przepisy art. 130, art. 134, a także art. 149 - 159 u.g.n., w tym wydane na podstawie art. 159 u.g.n. przepisy wyżej powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym w świetle ust. 1 tego przepisu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast, gdy w tym zakresie starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw.
Przytoczone wyżej przepisy stanowią więc zasadniczy wzorzec kontroli postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody.
Trafne okazały się zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organy administracji obydwu instancji zasad określonych w przepisach art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji zasady określonej w art. 8 § 1 k.p.a.
Przede wszystkim organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony uznał, że nie zachodziła w sprawie konieczność odniesienia się do tego zarzutu skarżącej spółki, który dotyczył "przyjęcia szerokości pasa trwałego i czasowego zajęcia" nieruchomości (str. 14 decyzji). W tym zakresie skarżąca spółka sformułowała zarzuty w piśmie z 4 maja 2023 r. (k. 262-264 akt administracyjnych), natomiast organ pierwszej instancji uznał, że szczegółowo odniósł się do tej kwestii w decyzji z 15 czerwca 2023 r. W ocenie tego organu, skoro ustalenia zawarte w decyzji z 15 czerwca 2023 r. nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru, to "zostały przyjęte w niniejszym rozstrzygnięciu z pominięciem ich uzasadnienia" (str. 15 decyzji). Tymczasem, jak sam zauważył organ pierwszej instancji, jego decyzja z 15 czerwca 2023 r. została uchylona decyzją Wojewody Lubelskiego z 10 stycznia 2024r., nr GN-V.7534.1.31.2023.NJ, z uwagi na uznanie przez ten organ, że została skierowana do jednostki organizacyjnej spółki, co stanowiło naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Co więcej, Wojewoda Lubelski stwierdził w decyzji z 10 stycznia 2024r., że po prawidłowym ustaleniu strony postępowania, obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie zastosowanie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez umożliwienie wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (str. 12 decyzji z 10 stycznia 2024r.). Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z 12 lutego 2024 r. (k. 320 akt administracyjnych) zakreślono stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się "co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i składania ewentualnych wyjaśnień i dokumentów". Jakkolwiek strona nie skorzystała z tego uprawnienia w zakreślonym terminie, jednakże nie zwalniało to organu administracji z obowiązku sporządzenia właściwego uzasadnienia, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie odesłanie do ustaleń zawartych w uchylonej decyzji z 15 czerwca 2023 r. nie spełniało tego wymogu. Nie ma w tym zakresie znaczenia to, że ustalenia przyjęte w tej decyzji nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru, co oznacza, że istotnym błędem organu było przyjęcie tych ustaleń "w niniejszym rozstrzygnięciu z pominięciem ich uzasadnienia". Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a co więcej nie odniósł się do podniesionych w tym zakresie zarzutów odwołania, w których strona wskazała na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 1 pkt 6 i 107 § 3 k.p.a. (str. 9-10 odwołania; akta organu odwoławczego). Organ odwoławczy zrelacjonował tok postępowania i obowiązujące przepisy prawa, natomiast w spornej kwestii zauważył jedynie, że rzeczoznawca majątkowy przedstawił dwie wersje wysokości odszkodowania, a organ pierwszej instancji "na podstawie dokumentacji geodezyjnej" przyjął wariant pierwszy i wobec tego odszkodowanie ustalono na kwotę 203.734 zł (str. 7-8 decyzji) oraz, że zarzuty d dotyczące sporządzonej opinii "również nie mogą być uwzględnione" (str. 9 decyzji).
Należy zauważyć, że jakkolwiek skuteczne podważenie konkretnych ustaleń biegłego jest możliwe - co do zasady - wyłącznie przez innego biegłego, bądź właściwą organizację rzeczoznawców, stosownie do art. 157 u.g.n., jednakże dotyczy to wyłącznie wiedzy specjalistycznej, a nie oceny w płaszczyźnie procesowej, gdzie obowiązkiem organu jest ocena wiarygodności operatu, jako dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Opinia biegłego podlega ocenie organu z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu, takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej (zob. wyrok WSA w Lublinie z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 837/18).
W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji nie dokonały takiej oceny w dostatecznym zakresie, czym naruszyły zasady wynikające z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Jest to uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza wobec zarzutów strony dotyczących operatu, w tym dowolnego wyboru wariantu pierwszego opinii, jako właściwego dla potrzeb ustalenia odszkodowania, czy też oparciu wyceny na danych transakcyjnych działek przeznaczonych do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a nie zabudowy zagrodowej bądź produkcji rolnej.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art.128 ust. 4 u.g.n, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 132 ust. 6 u.g.n. i art. 134 ust. 1 u.g.n., co wg. skarżącej miało być rezultatem błędnej wykładni tych przepisów. Pomijając kwestię zaniechania uzasadnienia zarzutu błędnej wykładni tych przepisów, ponieść trzeba, że zagadnienie komu ze spadkobierców wywłaszczonego (w trybie art. 35 u.w.n.) właściciela przysługuje prawo do żądania odszkodowania za straty wynikające z ograniczenia własności nieruchomości, nie jest rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Krąg spadkobierców ustalany jest w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku przez właściwy sąd powszechny lub w drodze poświadczenia dziedziczenia, przy czym biorąc pod uwagę istotę spornego w sprawie prawa do odszkodowania, jako prawa majątkowego, bez znaczenia pozostaje kwestia kręgu spadkobierców powołanych do dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Trafnie wskazała NSA w przywołanej już uchwale I OPS 1/20, że prawo do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowi prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności i przysługuje ono spadkobiercom - sukcesorom pod tytułem ogólnym (uniwersalnym), którzy wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej wezmą pod uwagę powyższe wskazania i rozstrzygną, czy sporządzona w sprawie opinia odpowiada wymogom ustalenia wysokości odszkodowania m.in. według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, co wynika wprost z normy prawnej zawartej w art. 130 ust. 1 u.g.n. Do obowiązku organu należy bowiem ustalenie, czy w operacie szacunkowym zasadnie przyjęto określenie wysokości odszkodowania przy uwzględnieniu danych transakcyjnych działek przeznaczonych do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, w sytuacji przeznaczenia omawianej nieruchomości do użytku rolnego z możliwością zabudowy zagrodowej. Wyjaśnia wymagać będzie także zagadnienie powierzchni gruntu zajętego pod słupy energetyczne to zdaniem Sądu wartość ta powinna być precyzyjnie określona i wyjaśniona w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania. Tym samym w sytuacji gdy organ administracji sam w swoim rozstrzygnięciu podaje powierzchnię niższą (24 m˛) niż to jest przyjęte w operacie szacunkowym (60 m˛) to powinno budzić wątpliwości i podlegać wyjaśnieniu.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na koszty te składają się: uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą obliczone na podstawie § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz uiszczona opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa.