I SA/Wa 1902/06

I SA/Wa 1902/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący/
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Marcin Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Miasta W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta miasta W. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa przez gminę miejską W. prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską W. prawa własności nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa działka nr [...] [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. część innej istniejącej wówczas nieruchomości, będącej nadto drogą wojewódzką, zatem z tych dwu niezależnych od siebie przyczyn działka ta nie może podlegać komunalizacji z mocy prawa.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent miasta W. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazał na konieczność uwzględnienia w decyzji organu I instancji zmian ewidencyjnych spornego mienia i podniósł, że część istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości (działki nr [...]), z której po dniu 27 maja 1990 r. wydzielono działkę nr [...], znajdowała się wówczas poza pasem drogowym i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym podlega skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz Gminy. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że materialno-prawną podstawą zarówno wniosku komunalizacyjnego gminy miejskiej W., jak i weryfikowanej decyzji Wojewody [...] jest art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie tego przepisu wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Rozpatrując sprawę organ musi uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia tego przepisu w życie. Mienie komunalizowane musi w tej dacie stanowić własność Skarbu Państwa i należeć do jednej z jednostek wymienionych w art. 5 oraz nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ówczesny stan własnościowy przedmiotowego mienia nie jest kwestionowany. Także z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wypisu z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r., wynika zdaniem organu odwoławczego, że było to mienie ogólnonarodowe (państwowe) stanowiące jednak inną nieruchomość aniżeli działka nr [...], a mianowicie była nim większa powierzchniowo działka nr [...], z której dopiero po tej dacie została wydzielona przedmiotowa działka nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego skoro komunalizacja konkretnych składników mienia nieruchomego następuje w omawianym trybie z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r., to może obejmować tylko składniki tożsame z istniejącymi w tamtej dacie. Wojewodowie swoimi decyzjami deklaratoryjnymi tylko potwierdzają stan faktyczny mienia istniejący wtedy i przenoszą decyzją komunalizacyjną prawo jego własności na właściwą gminę. W rezultacie powyższego, zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, komunalizacją z mocy prawa można obejmować tylko składniki w ich ówczesnych granicach i oznaczeniu ewidencyjnym istniejącym w tamtym czasie. Ze znajdującej się w aktach decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] wynika, że przedmiotowa działka nr [...] została utworzona wiele lat po dniu 27 maja 1990 r. i gdyby organ administracji stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez gminę miejską W. prawa własności działki później utworzonej posiadającej inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli mienie istniejące w dniu 27 maja 1990 r., to naruszyłby wymóg wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., komunalizując mienie inne aniżeli istniejące w dniu 27 maja 1990 r. Jest to, zdaniem organu II instancji, zupełnie wystarczająca i jednocześnie wiążąca organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym przyczyna odmowy skomunalizowania działki nr [...] z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina W.. W jej uzasadnieniu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. zarzucając im naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, iż sporna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2, nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przez co została wyłączona z komunalizacji. Wyjaśniono, że zmiany w stanie ewidencyjnym dokonane po dniu 27 maja 1990 r. były konieczne, a wydzielenie działki nr [...] miało na celu uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości. W dniu 27 maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] figurowała działka nr [...], będąca własnością Skarbu Państwa we władaniu Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów, z określeniem rodzaju użytku jako drogi - ul. [...]. Zapis ten był błędny, gdyż część tej nieruchomości pozostającej poza pasem drogowym, w granicach odpowiadających działce nr [...], zabudowanej pawilonem, należała w tej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego - Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stanowiła więc drogi wojewódzkiej, lecz znajdowała się we władaniu osób fizycznych na podstawie umowy zawartej z Dzielnicowym Zarządem Budynków Mieszkalnych. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] z działki [...] wydzielone zostały działki [...] i [...], a następnie decyzją tego samego organu z dnia [...] października 2002 r. nr [...] z działki [...] wydzielono działkę [...] zabudowaną budynkiem pawilonu handlowego i działkę [...] stanowiącą drogę wojewódzką - ul. [...]. Według strony skarżącej podział nieruchomości dokonany po dniu 27 maja 1990 r. wywołuje skutek w postaci zmiany jej dawnego oznaczenia ewidencyjnego w związku z określeniem jej granic zewnętrznych, nie znaczy to jednak, że nieruchomość jest wyłączona z komunalizacji. W związku z powyższym strona skarżąca uznaje, że sporna nieruchomość dnia 27 maja 1990 r. stanowiła mienie Skarbu Państwa znajdujące się we władaniu terenowego organu administracji państwowej, a więc stała się z mocy prawa mieniem Gminy W. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zaś decyzje organów obu instancji odmawiające komunalizacji mienia powinny zostać uchylone.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność złożonej skargi.
Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku gminy miejskiej W. złożonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. z 1990 r. Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stanął na stanowisku, że ocena prawna Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. należy uznać za wadliwe. Jedynym bowiem powodem odmowy skomunalizowania przedmiotowej nieruchomości nr ewidencyjny [...] był fakt, iż działka ta została utworzona po dniu 27 maja 1990 r., zaś w tej dacie stanowiła część innej istniejącej wówczas nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], a więc posiadającej inne oznaczenie geodezyjne. Zdaniem orzekających organów, skoro w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie istniała, nie mogła podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
W ocenie Sądu takie stanowisko organu I i II instancji nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zawarte w rozdziale 2 dotyczącym nabycia mienia komunalnego przepisy nie zawierają bowiem żadnego ograniczenia w tym zakresie. Nie wyłączają one komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile spełnione są przesłanki w nich określone (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 522/03). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym komunalizacja oparta na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy ustawy z dniem 27 maja 1990 r. w odniesieniu do mienia państwowego należącego w tym dniu do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Wydawana w tej sprawie decyzja ma charakter deklaratywny, ponieważ komunalizacja następuje z mocy prawa i potwierdza jedynie skutek wynikający wprost z tej ustawy. Przy komunalizacji w trybie powołanej ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Do organu orzekającego należy więc zbadanie, czy mienie mające podlegać komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należało ono do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są więc wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminą w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2001 r. sygn. akt I SA 694/00, niepubl.). Zdaniem Sądu zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, która została dokonana po dniu 27 maja 1990 r., nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem część tego samego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Wskazać przy tym należy, że podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje między innymi skutek w postaci zmian danych identyfikacyjnych tej nieruchomości. Oznacza to, że w decyzji wydanej w przedmiocie komunalizacji nieruchomości niezbędne jest powołanie również nowych oznaczeń, bowiem decyzja ta stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków.
Zwrócić także należy uwagę na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 1 lutego 1994 r. sygn. akt W. 12/92, w którym Sąd ten stwierdził, że łatwe do przewidzenia są sytuacje, w których nieruchomości gruntowe oraz stojące na nich budynki mogą być wykorzystywane zarówno przez komunalne jednostki organizacyjne, jak i przez organy administracji rządowej, sądy lub inne jednostki państwowe. Sytuacje takie nie są wprost uregulowane w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. Istnieją więc możliwości dwojakiego rozwiązania takich sytuacji. Albo należałoby przyjąć, że na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy takie nieruchomości przypadają jednemu z wymienionych w nich podmiotów (pozostają własnością Skarbu Państwa), co sprawiałoby konieczność zawarcia przez drugi podmiot umowy najmu i płacenia z tego tytułu czynszu, albo uznać, że nieruchomość niepodzielna staje się współwłasnością obu podmiotów w częściach ułamkowych. Trybunał Konstytucyjny uznał, że to drugie rozwiązanie jest bardziej właściwe, skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowią, że oznaczone w art. 5 ust. 1 i 2 składniki byłego mienia ogólnonarodowego stają się albo własnością komunalnych osób prawnych albo Skarbu Państwa, to odpowiednio stosując rozumowanie oparte na argumentum a maiori ad minus nic nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć mniej radykalne rozwiązanie, stosownie do którego w wypadku współkorzystania przez komunalne osoby prawne i państwowe osoby prawne z tego samego niepodzielnego składnika mienia stają się one współwłaścicielami takiego mienia.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 15/97, publ. Prawo Gospodarcze 1997/10 str. 8, stanął na stanowisku, że art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, operując pojęciem mienia ogólnonarodowego nie zmienia ani nie ogranicza zakresu tego pojęcia w stosunku do ustawowej definicji mienia z art. 44 Kodeksu cywilnego, zarówno w brzmieniu z daty wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak i w brzmieniu obecnym. Prawo cywilne nie określa natomiast zamkniętego katalogu zdarzeń, które prowadzą do powstania współwłasności w częściach ułamkowych. Nie ma więc przeszkód, aby współwłasność taka powstała na podstawie faktu, że nieruchomość, która stanowiła do 27 maja 1990 r. składnik mienia ogólnonarodowego, jest wykorzystywana przez komunalne osoby prawne i jednostki państwowe wymienione w art. 11 ust. 1 pkt 1. Przepis ten jest wyrazem myśli legislacyjnej, że gdy chodzi o stosunki cywilnoprawne regulowane przez ustawodawstwo dotyczące samorządu terytorialnego, to poza przepisami szczególnymi zawartymi w tym ustawodawstwie podlegają one poza tym ogólnym przepisom kodeksu cywilnego.
Zdaniem Sądu należy mieć na względzie, że art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie posługuje się pojęciem "nieruchomość", lecz określeniem "mienie ogólnonarodowe (państwowe)". Skoro więc komunalizacji z mocy prawa podlega wskazane w tym przepisie mienie, to bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie - w przypadku, gdy jest nim nieruchomość - zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Dokonana po dniu 27 maja 1990 r. zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości nie oznacza automatycznie, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 262/06). Taka sytuacja powoduje, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki (lub ich części), pozostające w granicach nowoutworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja
1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Niemniej jednak w decyzji komunalizacyjnej niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze
Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczysto-ksiegowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją.
W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organów było przede wszystkim rozpatrzenie złożonego wniosku, czyli zbadanie, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że ani organ I, ani organ II instancji nie prowadził w tym kierunku postępowania administracyjnego, skupiając się na przytoczeniu i analizie przepisu prawa zamiast jego zastosowania. Dlatego też rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien zbadać, czy przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki z art. 5 ust 1 pkt. 1 wyżej wymienionej ustawy. Po przeprowadzeniu zaś tego postępowania wyda odpowiednią decyzję.
Brak badania przesłanek ustawowych w odniesieniu do skomunalizowanej nieruchomości narusza zdaniem Sądu prawo materialne, czyli art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a także art. 7, 77 i 107 § 3 kpa i stanowi na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) podstawę uchylenia obu decyzji.