I SA/Wa 1900/19

I SA/Wa 1900/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Sobielarska
Jolanta Dargas /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2333/20 - Wyrok NSA z 2024-02-28
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [....] w przedmiocie odmowy komunalizacji.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda [....] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miejską [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie, prawa własności części nieruchomości, położonej we [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] ha, [...], obręb [...][...][...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...].
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [....] wskazał, iż dla komunalizacji mienia, w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32. poz. 191 z późn. zm.) decydujące znaczenia ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Podkreślił, iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż Skarb Państwa na dzień 27 maja 1990 r. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13. poz. 87 ze zm.), a prawo własności nieruchomości ujawnione zostało w księdze wieczystej KW nr [...]. Wskazał, iż w dniu 27 maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] – [...][...] nieruchomość figurowała jako użytek rolny. Jednocześnie dodał, iż zgodnie z obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętym Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. przedmiotowy grunt znajdował się na obszarze oznaczonym symbolami .[...]" (zabudowa mieszkaniowa wysoka - od 5 do 11 kondygnacji, z funkcją uzupełniającą w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o średniej i niskiej intensywności, usług elementarnych i podstawowych, urządzeń obsługi gospodarki mieszkaniowej, zieleni osiedlowej, parkingów, stacji paliw, zakładów pracy nieuciążliwych z funkcją dopuszczalną w formie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zakładów przemysłu nieuciążliwego, sadów) i ..RP" (uprawy polowe z funkcją uzupełniającą w postaci użytków zielonych - łąki. pastwiska - sadów, ogrodów tymczasowych, obiektów związanych bezpośrednio z produkcją rolniczą, urządzeń infrastruktury technicznej z funkcją dopuszczalną w formie obiektów budowlanych ściśle związanych z produkcją rolną, obiektów mieszkaniowych i usługowych, wszystkich rodzajów zieleni). Jak podkreślił organ pierwszej instancji analiza wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że w przeważającej części działka nr [...] położna była na obszarze przeznaczonym na cele rolne, a dodatkowo treść planu przewidywała wykorzystywanie rolnicze części działki położonej na obszarze oznaczonym symbolem[....], dopuszczając możliwość urządzenia na niej sadów.
Tym samym, w ocenie Wojewody, przedmiotowa nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do Państwowego Funduszu Ziemi i jest wyłączona z komunalizacji z mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina [....].
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowią art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Komisja wskazała, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.
Kluczowe w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy znajduje w niej zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3. nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.
Organ wskazał, że na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej utworzono Państwowy Fundusz Ziemi. Państwowy Fundusz Ziemi, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt c dekretu tworzą zaś nieruchomości ziemskie, przejęte na cele reformy rolnej (art. 2 dekretu). Kolejnym aktem normatywnym mającym znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r.. Nr 14. poz. 74 z późn. zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Podstawowe znaczenie miało zatem, przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś faktyczne wykorzystanie gruntu. Istotne jest jednak to, że wejście w skład PFZ dokonywało się z mocy samego prawa, stąd domniemanie, że grunt przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego należał do PFZ w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).
Komisja ustaliła, że zgodnie z obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętym Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [....] z dnia [...] czerwca 1988 r. przedmiotowy grunt znajdował się na obszarze oznaczonym symbolami [...] (zabudowa mieszkaniowa wysoka - od 5 do 11 kondygnacji, z funkcją uzupełniającą w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o średniej i niskiej intensywności, usług elementarnych i podstawowych, urządzeń obsługi gospodarki mieszkaniowej, zieleni osiedlowej, parkingów, stacji paliw, zakładów pracy nieuciążliwych z funkcją dopuszczalną w formie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zakładów przemysłu nieuciążliwego, sadów) i RP (uprawy polowe z funkcją uzupełniającą w postaci użytków zielonych - łąki, pastwiska - sadów, ogrodów tymczasowych, obiektów związanych bezpośrednio z produkcją rolniczą, urządzeń infrastruktury technicznej z funkcją dopuszczalną w formie obiektów budowlanych ściśle związanych z produkcją rolną, obiektów mieszkaniowych i usługowych, wszystkich rodzajów zieleni).
Komisja podniosła, że w praktyce i w judykaturze NSA utrwalił się pogląd prawny, zgodnie z którym nie podlegają komunalizacji stanowiące własność Skarbu Państwa nieruchomości rolne. Stosownie do art. 461 Kc nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania w dniu 27 maja 1990 r. zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego znajdowała się w przeważającej części na terenach określonych jako "uprawy rolne", stanowiła zatem grunt rolny w rozumieniu powołanego wyżej przepisu (mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie). Potwierdzeniem rolnego charakteru działki Nr [...] jest też zapis w rejestrze gruntów.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy zdaniem Komisji uznać, iż działka nr [...] znajdowała się w strefie o przeważającej funkcji uprawy polowe z funkcją uzupełniającą w postaci użytków zielonych - łąki, pastwiska - sadów, ogrodów tymczasowych, obiektów związanych bezpośrednio z produkcją rolniczą, urządzeń infrastruktury technicznej z funkcją dopuszczalną w formie obiektów budowlanych ściśle związanych z produkcją rolną, obiektów mieszkaniowych i usługowych, wszystkich rodzajów zieleni, tym samym stanowiła nieruchomość rolną, w konsekwencji czego, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, a tym samym była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy Miejskiej [...] w trybie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).
Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj:
- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DZ. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w skład Państwowego Funduszu Ziemi wchodzi cała nieruchomość nawet w sytuacji, gdy tylko jej część przeznaczona jest na cele gospodarki rolnej.
- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, iż powołany przepis stanowi podstawę do stwierdzenia nabycia, z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę własności tylko całości nieruchomości podczas gdy dopuszczalne jest wyprowadzenie z niego normy prawnej odnoszącej się jedynie do części nieruchomości, która nie jest wyodrębniona geodezyjnie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin.
Stosownie natomiast do art. 11 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi.
Sąd podziela stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, iż dla komunalizacji w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...), decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie komunalizacji z mocy prawa tj. w dniu 27 maja 1990 r. Organ orzekający o komunalizacji z mocy ustawy musi więc zbadać, czy mienie, które ma podlegać komunalizacji - stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz czy należało w tym dniu do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego; jeśli ustalenia organu komunalizującego są pozytywne to wydaje on stosownie do art. 18 tej ustawy decyzję stwierdzającą nabycie przez gminę własności z mocy prawa określonego mienia ogólnonarodowego. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza to co nastąpiło z mocy prawa.
W rozpoznawanej sprawie kwestią kluczową było ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, a więc czy podlegała wyłączeniu z komunalizacji zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej.
W dacie tej obowiązujące przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1989 r., Nr 14, poz.74) precyzowały w jakich okolicznościach grunty państwowe położone na obszarze miast wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Obowiązujący w dacie 27 maja 1990 r. przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił: "Grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi." Stosownie też do art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 94) obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. podstawę gospodarki gruntami stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicze zatem znaczenie w sprawie miało ustalenie na dzień 27 maja 1990 r. na jakie cele sporna nieruchomość była przeznaczona w planach zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie była oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego, aby nieruchomość była oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Przesądzającym zatem w sporze winno być zbadanie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. Z akt sprawy wynika, że według planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1988 r. obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowy grunt znajdował się na obszarze oznaczonym symbolami [....] (zabudowa mieszkaniowa wysoka - od 5 do 11 kondygnacji, z funkcją uzupełniającą w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o średniej i niskiej intensywności, usług elementarnych i podstawowych, urządzeń obsługi gospodarki mieszkaniowej, zieleni osiedlowej, parkingów, stacji paliw, zakładów pracy nieuciążliwych z funkcją dopuszczalną w formie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zakładów przemysłu nieuciążliwego, sadów) i RP (uprawy polowe z funkcją uzupełniającą w postaci użytków zielonych - łąki, pastwiska - sadów, ogrodów tymczasowych, obiektów związanych bezpośrednio z produkcją rolniczą, urządzeń infrastruktury technicznej z funkcją dopuszczalną w formie obiektów budowlanych ściśle związanych z produkcją rolną, obiektów mieszkaniowych i usługowych, wszystkich rodzajów zieleni).
Zatem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 27 maja 1990 r. wskazywały rolnicze przeznaczenie gruntu w przeważającej części, a w pozostałej części dopuszczały jej przeznaczenie na sady. Zgodnie zaś z treścią art. 461 Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zatem dopuszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego możliwości przeznaczenia części przedmiotowej nieruchomości na sady pozwala na stwierdzenie, że można ją uznać w świetle powyższej definicji za nieruchomość rolną, a więc wchodzącą w skład PFZ, co w konsekwencji wyłącza możliwość jej komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej. Powyższą okoliczność potwierdza również treść wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła użytek rolny.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że prawidłowo organy orzekające uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji jako grunt wchodzący w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Przy czym Sąd podzielił w tym zakresie argumentację organu I instancji zawartą w uzasadnieniu decyzji, za błędne uznając stanowisko organu II instancji, że decydujące znaczenie ma przeznaczenie rolne przedmiotowej nieruchomości w przeważającej części. Istotne jest bowiem, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego w części oznaczonej symbolem MW dopuszczało także jej przeznaczenie na sady, a więc produkcję sadowniczą, która zgodnie z przedstawioną wyżej definicją zawartą w Kodeksie cywilnym stanowi nieruchomość rolną. Powyższe uchybienie organu II instancji pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
.