I SA/Wa 1897/23

I SA/Wa 1897/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Trochym
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1461/24 - Wyrok NSA z 2025-09-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 37  ust. 2  pkt 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147  par. 1,  art. 200,  art. 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 6 lipca 2023 r. nr LXXXIV/2759/2023 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie w drodze bezprzetargowej niezabudowanych części nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego A. W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Miasta [...] (dalej: "organ") uchwałą z dnia 6 lipca 2023 r. nr LXXXIV/2759/2023 wyraziła zgodę na zbycie w drodze bezprzetargowej niezabudowanej części nieruchomości, położonych w [...] w rejonie [...] i [...]. Powyższa uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572) w związku z § 2 ust. 6 załącznika do uchwały Rady Miasta [...] z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr XXVIII/2759/2023 w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m. st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 119, poz. 2927, z późn. zm.).
Jak stanowi § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały zgoda na zbycie w trybie bezprzetargowym dotyczy gruntów będących własnością [...], położonych w rejonie [...] i [...], stanowiących:
1) część nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 353 m2 z obrębu [...],
2) część nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 16 m2 z obrębu [...],
3) nieruchomość uregulowaną w KW nr [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 28 m2 z obrębu [...]
– oznaczonych na załączniku graficznym do niniejszej uchwały literami: A-B-C-D-E-A. Powyższa zgoda została dokonana na rzecz właściciela nieruchomości przyległej, położonej w rejonie [...] i [...], uregulowanej w KW nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 2 007 m2 z obrębu [...].
Zbycie powyższych gruntów następuje w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] (§ 1 ust. 2). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...].
Z uzasadnienia do projektu niniejszej uchwały wynika, że został on przygotowany w związku z wnioskiem C. A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] o sprzedaż w trybie bezprzetargowym, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), która to spółka dzierżawi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] na podstawie umowy z [...] lipca 2021 r. nr [...], zawartej na okres od dnia 1 sierpnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Natomiast działki ewidencyjne o nr [...] i [...] z obrębu [...] nie są objęte żadnym umowami o charakterze obligacyjnym.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że działki ewidencyjne o nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...] pochodzą z dawnej nieruchomości hipotecznej, oznaczonej jako: "Hip. [...], dawny adres: ul. [...] róg [...]". Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została skomunalizowana decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2000 r. nr [...]. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została skomunalizowana decyzją Wojewody [...] z [...] września 1991 r. nr [...]. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została skomunalizowana decyzją Wojewody Mazowieckiego z 23 października 2015 r. nr 3989/2015.
Dalej wskazano, że Skarb Państwa stał się właścicielem działek o nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...] na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].
Działka ewidencyjna nr [...] została wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], na mocy decyzji Prezydenta [...] z 6 kwietnia 2023 r. nr 208/2023 w przedmiocie zatwierdzenia podziału.
Przedmiotowe działki położone są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] – część północna A, który obowiązuje na mocy Uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Zgodnie z tym planem działki położone są na terenie oznaczonym symbolem 1B UMW – tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
W operacie szacunkowym z [...] maja 2023 r., rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową działek ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...] (po przyjęciu, że stanowią całość gospodarczą) na kwotę 8 015 430 zł netto (tj. 20 190 zł za 1 m2). Mają na uwadze art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że ustalono ostatecznie cenę 8 820 000 zł netto (tj. 22 216 zł za 1 m2) plus VAT.
Tym samym określono także, że przewidywane są pozytywne skutki finansowe dla realizacji budżetu miasta [...]. Nabywająca Spółka zobowiązana będzie do zapłaty ceny przed zawarciem umowy sprzedaży. Wydatki związane ze sporządzeniem powyższego operatu szacunkowego poniesione będą ze środków zabezpieczonych na ten cel w planie wydatków Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa. Natomiast koszty związane z zawarciem umowy w formie aktu notarialnego oraz należne opłaty sądowe od wniosków o wpis do księgi wieczystej, a także koszt dwóch egzemplarzy wypisu aktu notarialnego dla [...], poniesie nabywająca Spółka.
Dalej w uzasadnieniu do projektu uchwały stwierdzono, że zgodnie z § 2 ust. 2 załącznika do uchwały Rady [...] z 15 kwietnia 2004 r., nr [...] - zbywanie nieruchomości należy poprzedzić badaniem jej stanu prawnego. Na podstawie informacji przekazanych przez Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] w piśmie z 16 maja 2022 r., zaktualizowanych w piśmie z 20 czerwca 2023 r. ustalono, że w sprawie dotyczącej dawnej nieruchomości hipotecznej, oznaczonej jako: "Hip. [...], dawny adres: ul. [...] róg [...]" toczy się postępowanie zainicjowane złożonym, po ustawowym terminie, wnioskiem z 7 listopada 1991 r. o zwrot nieruchomości w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Prezydenta [...] z 20 września 2022 r., nr 468/SD/2022 odmawiającą uwzględniania wniosku z 7 listopada 1991 r. Wobec złożonego przez stronę w dniu 24 października 2022 r. odwołania od ww. decyzji - nie stała się ona ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 9 maja 2023 r., nr KOC/6569/22 - na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. - zawiesiło postępowanie odwoławcze w sprawie.
Zgodnie z informacjami uzyskanymi z Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, Ministerstwa Rozwoju i Technologii, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w stosunku do działek ewidencyjnych o nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...] nie, toczą się postępowania administracyjne w sprawie prawidłowości ich nabycia.
Skarbnik [...] - na podstawie § 29 ust. 6 Statutu miasta stołecznego Warszawy, pozytywnie zaopiniował ww. projekt uchwały Rady [...].
Skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 6 lipca 2023 r. nr [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej uchwale zarzucił:
1) naruszenie art. 214 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."), polegające na wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości w sytuacji w której cały czas toczy się postępowanie administracyjne dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości w oparciu o wyżej wymienione przepisy, a zatem do czasu zakończenia tego postępowania co najmniej w administracyjnym toku instancji sprzedaż nieruchomości jest niedopuszczalna;
2) naruszenie art. 13 ust. 1 u.g.n., polegające na przekroczeniu kompetencji organu poprzez podjęcie uchwały pozostającej w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, w szczególności art. 214 ust. 1 i 3 u.g.n., skutkiem czego jest pozbawienie możliwości dochodzenia przez skarżącego swoich praw do nieruchomości w toczącym się postępowaniu administracyjnym;
3) naruszenie § 2 ust. 2 załącznika do uchwały z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr XXVIII/534/2004 poprzez zaniechanie badania stanu prawnego nieruchomości przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz pominięcie istotnych okoliczności sprawy dotyczącej toczącego się postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczących tego, że sprawa terminowości złożenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego jest sporna pomiędzy stronami postępowania administracyjnego;
4) naruszenie art. 34 ust. 3 u.g.n., polegające na wydaniu przez organ uchwały w przedmiocie zbycia nieruchomości, pomimo że nieruchomość stanowi przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego jej zwrotu, a zatem zgodnie z przedmiotowym przepisem na obecnym etapie postępowania zbycie nieruchomości jest niedopuszczalne;
5) naruszenie art. 12 u.g.n. poprzez naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami, polegające na uchwaleniu uchwały umożliwiającej Miastu [...] zbycie nieruchomości w sytuacji, gdy w chwili jej podjęcia (oraz aktualnie) toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące jej zwrotu.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Jednocześnie, na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniósł o zwrot od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o jej oddalenie.
Organ przypomniał, że decyzją Prezydenta [...] z 20 września 2022 r., nr 468/SD/2022, wydaną po rozpatrzeniu wniosku o zwrot działki z 7 listopada 1991 r., sprecyzowanego wnioskiem z 7 czerwca 1993 r., ponowionego wnioskiem z 19 czerwca 1995 r. i wnioskiem z 18 listopada 1996 r. oraz wnioskiem z 3 sierpnia 2000 r. złożonego przez D. F. oraz wniosku o zwrot nieruchomości z [...] listopada 2001 r. złożonego przez A. W., pełnomocnika A. W. i wniosku o zwrot niezabudowanej części nieruchomości z [...] marca 2017 r., złożonego przez J. F. i A. W., dotyczących nieruchomości położonej przy ulicy [...] róg [...], ozn. "Nieruchomość w [...] na rogu ulic [...] i [...] pod Nr [...]" w [...], odmówiono A. W., M. W, I. K. i J. F. uwzględnienia wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] róg [...], ozn. "Nieruchomość w [...] na rogu ulic [...] i [...] pod Nr [...]" o pow. 669 m2 w części dotyczącej obecnie działek ewidencyjnych nr: [...]., [...], [...], [...] z obrębu [...], w treści uzasadnienia wskazując, że:
– stosownie do art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], dotychczasowi właściciele gruntów lub prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntów lub osoby ich prawa reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną - termin na złożenie tego wniosku w przypadku powołanych wyżej nieruchomości minął 19 października 1948 r., przy czym z akt własnościowych wynika, że wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej w wyżej wymienionym terminie nie został złożony;
– w terminie przewidzianym art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (31 grudnia 1988 r.) nie został złożony wniosek o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste.
Tak więc, w ocenie Rady [...], powołane w decyzji wnioski zostały złożone po upływie terminów wskazanych przez przepisy prawa. Na skutek odwołania od ww. decyzji z 20 września 2022 r., wniesionego przez M. W., decyzja jest nieostateczna, zaś postępowanie odwoławcze zostało zawieszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie – powołanym wyżej postanowieniem z 9 maja 2023 r. nr KOC/6569/Go/22.
Uzasadniając odrzucenie skargi organ wyjaśnił, że prawo do wniesienia skargi do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tylko takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych skarga taka nie ma bowiem charakteru actio popularis (skargi powszechnej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje, wyłącznie, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (np. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona uchwała nie naruszyła żadnego interesu prawnego skarżącego lub uprawnienia, tym samym brak jest po stronie skarżącego możliwości skutecznego złożenia skargi w powyższym trybie.
Dalej organ wskazał, że podjęta uchwała nie ma wpływu na potencjalną możliwość oddania przedmiotowej nieruchomości m.in. na rzecz skarżącego w użytkowanie wieczyste. Dzieje się tak ze względu na inne okoliczności sprawy, które, całkowicie niezależnie od podjętej uchwały, przekreślają możliwość fizycznego zwrotu nieruchomości na jego rzecz. Wniosek zwrotowy został rozstrzygnięty negatywnie ze względu na przekroczenie zawitego terminu prawa materialnego (o czym rozstrzygnął organ I instancji). Zakładając nawet, że został on złożony w terminie i należałoby go rozpoznać - to należy wskazać, że działki objęte wnioskiem o zwrot (tj. działka [...] i [...]), z uwagi na swoją wielkość nie będą mogły zostać zagospodarowane łącznie jako odrębna nieruchomość, co będzie skutkowało brakiem możliwości ich zabudowy zgodnie z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (teren usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), a ponadto nie mają zapewnionego odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Wynika to z § 55 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, stosownie do którego, zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania (opinia Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] znak: [...] z dnia [...] maja 2023 r.). Oznacza to, że ww. działki nie są działkami budowlanymi, a zatem nie będą mogły być na nich lokalizowane obiekty budowlane. Zatem nieruchomość ta jest nieruchomością niesamodzielną, pozbawioną dostępu do drogi publicznej i brak jest możliwości zapewnienia jej takiego dostępu ze względu na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, a organ administracji odpowiedzialny za rozpatrywanie wniosków zwrotowych rozstrzygnął o nieterminowości jego złożenia. Te argumenty stanowią o braku możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego, co oznacza, że nie ma możliwości fizycznego zwrotu tego gruntu, a w grę wchodzi wyłącznie możliwość ewentualnego odszkodowania, oczywiście pod warunkiem spełnienia przesłanek wynikających z przepisów prawa, co z kolei nie wstrzymuje sprzedaży nieruchomości.
Powyższe okoliczności, w ocenie organu, powodują brak interesu prawnego po stronie skarżącego.
Zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie naruszyła również norm prawa materialnego, w szczególności art. 214 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie przewiduje bowiem żadnego ograniczenia w zbywaniu nieruchomości, co do których został złożony wniosek w trybie tego artykułu. Ustawodawca przewidział bowiem przypadek, w którym nieruchomości nie mogą być przeznaczone do zbycia. Zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego". Tym samym, sam fakt zgłoszenia roszczeń do nieruchomości, nie jest przeszkodą prawną do jej zbycia. Niezbędne do oceny możliwości i zasadności zbycia nieruchomości jest ocena prawna skuteczności dochodzonych roszczeń. W przypadku roszczeń zgłoszonych po upływie ustawowych terminów, wykluczenie możliwości zbycia takich nieruchomości byłoby działaniem nieracjonalnym i godzącym w interesy [...]. Mogłoby też doprowadzić do niepożądanych sytuacji, w których wniosek o zwrot przedwojennej nieruchomości złożony byłby wyłącznie w celu uniemożliwienia jej zbycia przez Miasto. Ustalenie przez Radę [...] zasad zbywania nieruchomości, w których dopuszczono zbycie nieruchomości, co do której prowadzone jest postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów prawa zwrot nieruchomości, wyłącznie po uzyskaniu zgody Rady [...], umożliwia dokonanie indywidulanej oceny zasadności zbycia nieruchomości w zależności od charakteru zgłoszonych roszczeń, bez naruszenia praw osób trzecich i przy zachowaniu zasad racjonalnej gospodarki nieruchomościami publicznymi.
Organ wyjaśnił, że uchwała nr LXXII/2393/2022 Rada [...] z dnia 17 listopada 2022 r., zmieniającą uchwałę nr XXVIII/534/2004 Rady [...] z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, stwarza możliwość zbycia nieruchomości, jednakże dopiero po wnikliwej analizie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Wprowadzenie przedmiotowej zmiany całkowicie uniemożliwia organowi zastosowanie automatyzmu, czyli wykorzystywania możliwości jakie daje ta zmiana do zastosowania jej we wszystkich przypadkach, w których występują jakiekolwiek roszczenia w stosunku do nieruchomości stanowiących własność [...]. Oznacza to, że zbycie nieruchomości na podstawie wprowadzonej zmiany może zostać dokonane jedynie w sprawach, co do których nie zachodzą żadne wątpliwości, iż wnioski o zwrot danej nieruchomości zostały zgłoszone po terminie wskazanym przez obowiązujące przepisy prawa.
Podsumowując, organ wyjaśnił, że obrót nieruchomością każdorazowo poprzedzany jest analizą stanu prawnego nieruchomości i tak było również w tym przypadku. Tym samym zarzut naruszenia § 2 ust. 2 załącznika do uchwały z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr XXVI11/534/2004 poprzez zaniechanie badania stanu prawnego nieruchomości przed podjęciem zaskarżonej uchwały jest nieuzasadniony.
Organ podniósł także, że zaskarżona uchwała nie wywołuje skutku prawnego - skutek taki wywoła dopiero umowa sprzedaży albowiem zaskarżona uchwała nie jest czynnością tylko zgodą na jej dokonanie.
Pismem z 4 grudnia 2023 r. organ wniósł uzupełnienie odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1896/23 po rozpoznaniu skargi A. W. na uchwałę Rady [...] z dnia 17 listopada 2022 r. nr LXXII/2393/2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata odrzucił skargę oraz zwrócił skarżącemu A. W. kwotę 300 zł tytułem wpisu od skargi. A. W. zaskarżył uchwałę z dnia 17 listopada 2022 r. w części § 1 pkt 6 w zakresie w jakim wprowadzony tym punktem § 2 ust. 6 uchwały z 2004 r. (a stanowiący materialnoprawną podstawę wydania uchwały nr LXXXIV/2759 z dnia 6 lipca 2023 r., która Sąd kontroluje obecnie) przewiduje możliwość zbycia nieruchomości, jeżeli prowadzone jest postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów prawa zwrot nieruchomości.
Na rozprawie, w dniu 23 lutego 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił oddalić wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych na trzeciej stronie skargi oraz wniosek organu o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w piśmie z 4 grudnia 2023 r. – na stronie drugiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), jak również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Nie każda bowiem wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 91 ust. 4 wspomnianej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Jednocześnie z treści art. 94 ust. 1 tej ustawy, wynika, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Z kolei zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe uregulowania, stwierdzić należy, że dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontrolowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 6 lipca 2023 r. nr LXXXIV/2759/2023 w sprawie wyrażenia zgody na zbycie w drodze bezprzetargowej niezabudowanej części nieruchomości, położonych w [...] w rejonie [...] i ul. [...].
Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344), nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.
W niniejszej sprawie zgoda na zbycie działek ewidencyjnych o nr: [...], [...]i [...] z obrębu [...], w powyższym trybie, nastąpiła na rzecz właściciela działki sąsiedniej (nr [...]), tj. C. spółka z o.o. w [...].
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis § 2 ust. 6 załącznika do uchwały nr XXVI11/534/2004. Zgodnie z nim w przypadkach określonych w ust. 3 pkt 2 i 3, z zastrzeżeniem ust. 4 i ust. 4a, dopuszcza się, wyłącznie za zgodą Rady [...], zbycie nieruchomości, gdy toczy się postępowanie o ustanowienie służebności lub prowadzone jest postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów prawa zwrot nieruchomości. Tak więc w § 2 ust. 6 przewiduje się odstępstwo od wyrażonej w ust. 3 tego paragrafu zasady, że w przypadku toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości, nieruchomości tych nie dopuszcza się do obrotu na okres dłuższy niż trzy lata. Odstępstwo to polega na dopuszczeniu, wyłącznie za zgodą Rady [...], zbycia nieruchomości, gdy prowadzone jest postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów prawa zwrot nieruchomości. Na takie rozumienie tego przepisu wskazywał organ w odpowiedzi na skargę.
Powyższe oznacza, w ocenie Sądu, że podmioty, które złożyły wnioski o zwrot nieruchomości i z których to wniosków prowadzone jest aktualnie postępowanie do których nawiązuje wprost § 2 ust. 6 załącznika do uchwały nr XXVI11/534/2004 - mają interes prawny (wynikający właśnie z ww. przepisu) do zaskarżenia uchwały wydanej w oparciu o § 2 ust. 6 załącznika. Uniemożliwienie bowiem temu kręgowi podmiotów wniesienie skargi na akt zezwalający na zbycie, w trybie bezprzetargowym nieruchomości wobec których toczy się postępowanie (o którym mowa w powołanym § 2 ust. 6), godzi w sferę prawną tych podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. w niniejszej sprawie przez uniemożliwienie realizacji uprawnienia w związku z prowadzonym postępowaniem, które aktualnie jest zawieszone przed SKO.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Zgodnie z kolei z art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu. W rozdziale tym znajduje się m. in. art. 37 ust. 2 pkt 6, w myśl którego, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie Sąd nie kwestionuje, że prawidłowo organ ocenił, iż przy przyjęciu, że działki nr [...], [...] i [...] (podlegające zbyciu w trybie bezprzetargowym) stanowią całość gospodarczą – mogą poprawić warunki zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...], której właścicielem jest C. sp. z o.o. (a zarazem wnioskodawca o nabycie w tym trybie) i znalazło to wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Jednakże, zdaniem Sądu, organ podejmując uchwałę naruszył normy prawa materialnego, t.j. § 2 ust. 6 w związku z § 2 ust. 2 załącznika do uchwały z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr XXVIII/534/2004. Zgodnie § 2 ust. 2 zbywanie nieruchomości należy poprzedzić badaniem jej stanu prawnego. Organ przyjął autorytatywnie (do czego nie był uprawniony) w uzasadnieniu do projektu uchwały (str. 4), że wniosek z 7 listopada 1991 r. został złożony w terminie uniemożliwiającym w świetle przepisów prawa zwrot nieruchomości (tym samym wyczerpuje to przesłankę z § 2 ust. 6 załącznika). Na poparcie swojego stanowiska przywołał przy tym nieostateczną decyzję Prezydenta [...]. nr 468/SD/2022 z 20 września 2022 r., odmawiającą uwzględniania ww. wniosku z 7 listopada 1991 r.
Powyższego stanowiska Sąd nie podziela. Zdaniem składu orzekającego przepis § 2 ust. 6 załącznika należy bowiem wiązać z postępowaniami prowadzonym przed organem w sprawie z wniosków o zwrot nieruchomości, przy czym ocena czy wniosek został złożony w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów prawa zwrot nieruchomości nie może być przez organ dokonana dowolnie, bez przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem.
Z tych względów Sąd, mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały - na podstawie 147 § 1 p.p.s.a - z uwagi na naruszenie ww. § 2 ust. 6 załącznika do uchwały.
W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.