I SA/Wa 1896/13

I SA/Wa 1896/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Skiba
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 627/15 - Wyrok NSA z 2017-03-22
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
art. 9 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 97 par. 2 pkt 4 i  art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skarg [...] S.A. z siedzibą w W. oraz Instytutu [...] w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażaleń R. Ś., E. B., E, K., K. N., R. S., P. S., P. S., J. S., L. T., W. B. i A. Ś. uchylił postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r., nr [...], do czasu zakończenia prawomocnymi orzeczeniami, iż wydzielone nieruchomości z [...] nie podlegały działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał Wojewodzie [..] wniosek M. B., K. N., E. B., R. Ś., A. Ś., W. B., L. T., E. K., R. S., P. S, P. S. oraz J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha i działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha położonych we Wsi [...].
W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, że majątek ziemski [...] o powierzchni [...] ha należał w okresie dwudziestolecia międzywojennego do S. i S. M. S. M. zmarł 29 lutego 1928 r., zaś wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z pierwszej połowy czerwca 1939 r. przedmiotowa nieruchomość została podzielona na rzecz wszystkich członków rodziny M. Następnie [...] przejęto na własność Państwa na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej jako dekret. Objęcie nieruchomości we władanie Skarbu Państwa nastąpiło dnia [...] marca 1945 r. komisyjnym protokołem przejęcia i przekazania majątku w tymczasowy zarząd i opiekę [...] Urzędu [...] na zasadach art. 2 oraz art. 6 dekretu. W chwili przejęcia obszar ogólny majątku wynosił [...] ha, w skład których wchodziły grunty orne [...] ha, ogrody owocowe [...] ha oraz drogi, rowy podwórza, budynki, parki oraz nieużytki zajmujące [...] ha. Powyższą powierzchnię ogólną [...] potwierdza przesłana przez Archiwum Akt Nowych ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi, stan na dzień [...] grudnia 1947 r. Starostwa Powiatowego w W., Referatu [...]. Z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia [...] października 1946 r. wynika, że do Wydziału Hipotecznego przy Sądzie Okręgowym w W. w dniu [...] sierpnia 1946 r. został złożony wniosek o przepisanie tytułu własności na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej. Jednocześnie z pisma tego wynika, że wpisu własności Skarbu Państwa do księgi hipotecznej [...] nie dokonano, ponieważ księga ta w czasie działań wojennych uległa zniszczeniu.
Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] na podstawie art. 9 ust 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17 poz. 71 z 1958 r. z póź. zm.) orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] i działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha położonych we Wsi [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu, jednakże pomimo objęcia nieruchomości we władanie Skarbu Państwa, co nastąpiło dnia [...] marca 1945 r. w związku ze zniszczeniem księgi wieczystej nie zostało to ujawnione w dokumentach własnościowych, wobec czego regulując stan prawny nieruchomości położonej we wsi [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, orzeczono o przejęciu je na rzecz Skarbu Państwa.
Wojewoda [...] zauważył, że z dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem i ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przed Wojewodą [...], Ministrem Rolnictwa Rozwoju Wsi i Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzone są następujące sprawy o stwierdzenie, że majątek [...] nie podlegał działaniu przepisów dekretu:
1. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość o powierzchni [...] m2 opisana w punkcie 7 wyroku Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] kwietnia 1958 r., sygn. akt [...] nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt. e dekretu,
2. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość opisana w punkcie 2 wyroku Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] kwietnia 1958 r., sygn. akt [...] nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt. e dekretu,
3. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość opisana w punkcie 1 wyroku Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] kwietnia 1958 r., sygn. akt [...] nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt. e dekretu,
4. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość o powierzchni [...] m2 opisana w punkcie 3 wyroku Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] kwietnia 1958 r., sygn. akt [...] nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt. e dekretu,
5. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie kontrolne w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość z [...] o powierzchni [...] m2, stanowiąca obecnie część działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...] oraz działkę ewidencyjną numer [...] z obrębu [...], położone w Gminie [...] nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu,
6. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie odwoławcze w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość o powierzchni [...] m2 położona w Gminie [...] składająca się z części obecnych działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...] [...], nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust 1 lit. e dekretu,
7. przez Wojewodę [...] postępowanie administracyjne o wydanie decyzji stwierdzającej, że wydzielona nieruchomość z [...] o powierzchni [...] m2, stanowiąca własność dotychczasowego właściciela S. M. nie podlegała działaniu przepisów dekretu.
Wojewoda wskazał ponadto, iż pismem z dnia 11 marca 2009 r. pełnomocnik stron postępowania złożył do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha i działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha położonych we Wsi [...]. Postępowanie to jest aktualnie prowadzone od dnia 20 września 2012 r. tj. dnia, w którym wpłynęło do organu zawiadomienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju przekazujące powyższą sprawę do rozpatrzenia zgodnie z właściwością rzeczową.
W toku postępowania Wojewoda [...] dokonał analizy pojęcia "zagadnienia wstępnego" o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że zawieszenie postępowania z przyczyny prejudycjalności uzależnione jest od wystąpienia łącznie czterech przesłanek - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Organ znaczył również, że najbardziej istotnym elementem konstrukcji zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej.
W ocenie Wojewody taka sytuacja występuje w przypadku postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...], gdyż powyższa decyzja jedynie regulowała stan prawny nieruchomości we Wsi [...] i sanowała skutki przejęcia przedmiotowej nieruchomości, którą przejęto na własność Państwa na podstawie dekretu. Objęcie nieruchomości we władanie Skarbu Państwa nastąpiło dnia [...] marca 1945 r. komisyjnym protokołem przejęcia i przekazania majątku w tymczasowy zarząd i opiekę [...] Urzędu Ziemskiego na zasadach art. 2 oraz art. 6 dekretu. Tym samym, zdaniem Wojewody, istnieje realny związek prawny i faktyczny między przejęciem nieruchomości na podstawie dekretu, a regulowaniem stanu prawnego nieruchomości, czyli przejęciem nieruchomości na własności Skarbu Państwa, którą on już władał faktycznie od momentu przeprowadzenia reformy rolnej w 1945 r. Organ uznał więc, że w tym przypadku konieczne jest ostateczne rozstrzygnięcie przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne, czy nieruchomość [...] podpadała pod reformę rolną. Organ zauważył, że aktualnie prowadzonych jest siedem postępowań przed różnymi organami w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, w których nie zapadało ostateczne rozstrzygnięcie, W pierwszej instancji przedmiotowe postępowania prowadzone były i są przez Wojewodę [...]. Zgodnie z orzecznictwem "innym organem" może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie. Skłania to ku wnioskowi, że w istocie tę część art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w której mowa o "innym organie", należy rozumieć jako w innym postępowaniu, w tym także prowadzonym przez ten sam organ administracji publicznej, a taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie.
W związku z powyższym, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. do czasu zakończenia prawomocnymi orzeczeniami, iż wydzielone nieruchomości z [...] nie podlegały działaniu przepisów dekretu.
Od powyższego postanowienia R. Ś., E. B., E. K., K. N., R. S., P. S., P. S., J. S., L. T., W. B. i A. Ś. wnieśli zażalenia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jego uchylenie.
W toku postępowania zażaleniowego organ uznał, że w kontrolowanej sprawie brak jest bezpośredniej zależności między toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniem nadzorczym dotyczącym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...], a siedmioma postępowaniami prowadzonymi przed różnymi organami w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że Wojewoda w żaden sposób nie wykazał zależności prowadzonego postępowania od zakończenia siedmiu innych postępowań administracyjnych, a jest to szczególnie istotne zważywszy to, że decyzja nadzorowana obejmuje działki ewidencyjne nr [..] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...]ha. Tymczasem postępowanie w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu dotyczy nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha. Zdaniem Ministra, powyższe każe przypuszczać, że niektóre z postępowań od zakończenia których Wojewoda [...] uzależnia wydanie decyzji nadzorczej, w istocie w ogóle nie dotyczą działek wymienionych w kontrolowanym rozstrzygnięciu.
Organ odwoławczy uważa, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. formułując wymóg istnienia zależności wymaga związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Bezpośredniego związku z całą pewnością zaś nie ma pomiędzy wskazanymi przez organ pierwszej instancji postępowaniami.
Minister podniósł również, że na gruncie kontrolowanej sprawy wykazanie bezpośredniego związku wymagałoby w pierwszej kolejności potwierdzenia, że postępowanie zawieszone dotyczy tych samych działek co postępowania, od których zakończenia organ uzależnia wydanie rozstrzygnięcia. W odmiennym przypadku zawieszenie prowadziłoby do oczekiwania na zakończenie siedmiu rożnych postępowań, których wynik może mieć jedynie hipotetyczny, przypuszczalny wpływ na prowadzone postępowanie. Organ podniósł również, że art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego może mieć zastosowanie do nieruchomości nadanych w wyniku reformy rolnej, które po tym nadaniu z powrotem przeszły we władanie Państwa albo mimo tego nadania spod władania Państwa nie wyszły i były w jego władaniu w dniu wejścia w życie tej ustawy. Samo zatem podpadanie nieruchomości pod działanie dekretu nie wykluczało późniejszego zastosowania wobec niej art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r.
Mając na uwadze powyższe, Minister postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia[...] lutego 2013 r.
Na powyższe postanowienie [...] S.A. z siedzibą w Warszawie i Instytut [..] w W. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia.
[...] S.A. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz niewskazanie organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;
2 art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niezbadanie przez organ odwoławczy czy zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 roku nr [...] dotyczy tych samych działek, co do których toczą się postępowania w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie przepisów dekretu, a także poprzez niezbadanie czy pomiędzy ww. sprawami istnieje bezpośredni związek, który istnieje pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym;
3) art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także poprzez niewskazanie faktów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także przez wskazanie podstawy prawnej, z której wynika konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy istotnego dla jej rozstrzygnięcia bez jednoczesnego wskazania tego zakresu, co może naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania;
4) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niezbadanie przez organ w jakim zakresie zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 roku nr [...] dotyczy tych samych działek, co do których toczą się postępowania w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie przepisów dekretu, a także poprzez niezbadanie istnienia bezpośredniego związku pomiędzy tymi sprawami, tego typu co pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym;
5) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego pominięcie i wydanie postanowienia w sytuacji, gdy wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 roku nr [...] zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W uzasadnieniu skargi [...] S.A. szczegółowo rozwinął poszczególne zarzuty stwierdzając m. in., że wydając zaskarżone postanowienie i wskazując jako podstawę prawną przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i nie wskazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone oraz jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie wskazał też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący podniósł, że ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać tzw. decyzję reformatoryjną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 136 k.p.a. skarżący wskazał, że wbrew dyspozycji przedmiotowego przepisu organ odwoławczy nie podjął żadnych dodatkowych działań w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego niezbędnego do rozstrzygnięcia. Samo stwierdzenie Ministra, iż "organ wojewódzki w żaden sposób nie wykazał zależności prowadzonego postępowania od zakończenia, aż siedmiu innych postępowań" nie oznacza, że taka zależność nie istnieje. Organ odwoławczy miał bowiem kompetencję do zbadania samodzielnie istnienia takiej zależności, zaś zaniechując badania i opierając się jedynie na argumentacji organu pierwszej instancji rażąco naruszył wskazany przepis.
Skarżący podniósł również, że wszystkie postępowania o niepodleganie wydzielonych nieruchomości z "[...]" pod działanie przepisów dekretu, w których uczestniczy [...]S.A. dotyczą nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 124 § 2 k.p.a. skarżący wskazał, że w myśl tego przepisu postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeśli służy na nie zażalenie albo skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Tymczasem zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, ponieważ organ nie wskazał faktów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Wskazując na zarzut naruszenia przepisu art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie organ odwoławczy nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie zbadał w jakim zakresie postepowanie o stwierdzenie nieważności dotyczy tych samych działek, co do których toczą się postępowania w przedmiocie podpadania nieruchomości do działanie przepisów dekretu. Mimo tego jednak w uzasadnieniu wskazywał jak istotne jest ustalenie bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem głównym a zagadnieniem wstępnym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżący wskazał, że w jego ocenie w sprawie istnieje konieczność zawieszenia postępowania, gdyż wynik postępowań dotyczących podpadania nieruchomości pod działanie przepisów dekretu mogą mieć bezwzględne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Skarżący wskazał również, że zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 34 k.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Tym samym zawieszenie postępowania należy uznać za celowe.
Instytut [...] w W. w skardze podniósł, że w jego ocenie zakończenie postępowań dotyczących prawidłowości przejęcia majątku w oparciu o dekret jest zagadnieniem wstępnym bezpośrednio związanym z oceną decyzji z 1988 r., i dlatego postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w skargach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ppsa). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).
Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o uchyleniu w całości postanowienia Wojewody [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 roku wydanej na podstawie art. 9 ust 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego - do czasu zakończenia prawomocnymi orzeczeniami, iż wydzielone nieruchomości z [...] nie podlegały działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Analiza treści skarg prowadzi do wniosku, iż spór w sprawie dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze, tego czy konieczność ostatecznego rozstrzygnięcia prawomocnymi orzeczeniami siedmiu postępowań dotyczących podlegania wydzielonych nieruchomości [...] pod przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej uzasadnia zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 roku wydanej na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 roku. Po drugie, tego czy organ odwoławczy uprawniony był do uchylenia postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa.
W ocenie Sądu, prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 roku do czasu rozstrzygnięcia sprawy podlegania wydzielonych nieruchomości [...] pod przepisy dekretu PKWN nie jest dopuszczalne w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Rozstrzygnięcie sprawy podlegania ww. nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu kpa.
Pojęcie "zagadnienie wstępne" zostało użyte w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi, iż organ administracji zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 572). Przy czym, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, LEX nr 1367328).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, iż organ zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa w ogóle możliwe jest rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). Samo ogólnikowe stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze zatem podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.
Z powyższego wynika, iż możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależniona jest od istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego - rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zaś, w przypadku gdy brak jest takiego bezpośredniego związku to uznać trzeba, iż zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie składu orzekającego, prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest wskazanej powyżej bezpośredniej zależności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a wskazywanym przez organ pierwszej instancji zagadnieniem wstępnym. Brak tej zależności wynika przede wszystkim z odrębności wskazanych w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania postępowań administracyjnych. Jak bowiem wskazano w treści spornego postanowienia o zawieszeniu, postępowanie zawieszone przez organ pierwszej instancji zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia 11 marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 roku. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 9 ust 1 i 3 ustawy z 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zaś postępowania, od zakończenia których prawomocnymi orzeczeniami uzależnione jest - zdaniem organu pierwszej instancji i skarżących - dalsze prowadzenie powołanego postępowania nadzorczego dotyczy podlegania nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej prowadzonego w oparciu o przepisy rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.
Zatem, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia[...] kwietnia 1988 r. oraz postępowania w sprawie podlegania wydzielonych nieruchomości z [...] pod przepisy dekretu o reformie rolnej są odrębnymi postępowaniami prowadzonymi w oparciu o różne podstawy prawne. Co za tym idzie, inny jest zakres tych postępowań, inne są też przesłanki, które zobligowany jest badać organ w każdym z tych postępowań w celu wydania rozstrzygnięcia. W pierwszym przypadku tj. w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ obligowany jest badać czy treść decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r. pozostaje w oczywistej i bezspornej sprzeczności z treścią art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. W drugim zaś przypadku organ ma obowiązek zbadać czy dla przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki z dekretu o reformie rolnej umożliwiające jej przejście na własność Państwa z mocy prawa. Nie ma przy tym znaczenia, iż decyzja z [...] kwietnia 1988 r. dotyczy tej samej nieruchomości – istotne jest to, iż stanowi ona inną sprawę administracyjną, która ponadto nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania tak administracyjnego, jak i sądowego w przedmiocie legalności przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej, a więc jego podlegania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Ze względu na powyższe, nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie prawomocnymi orzeczeniami siedmiu postępowań administracyjnych w sprawie podlegania pod przepisy dekretu o reformie rolnej było zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 15 kwietnia 1988 r. Innymi słowy, nie można uznać aby pomiędzy wskazanymi postępowaniami występowała bezpośrednia zależność wymagana na gruncie powołanego przepisu kpa. Z tego powodu, zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania Sąd uznał za prawidłowe nie dopatrując się tym samym wskazywanego w obu skargach naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Nie zasługują również na uwzględnienie podnoszone przez [...] S.A. zarzuty naruszenia art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa oraz art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 kpa. W ocenie Sądu, Minister szczegółowo przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, wyciągnął z niego właściwe wnioski i dał temu wyraz z uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć. Wobec tego, Sąd uznał za nietrafne wskazane powyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Sąd nie dopatrzył się również wskazywanego przez [...] S.A. naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa. Zgodnie z art. 144 kpa, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W ocenie składu orzekającego, z powyższego wynika, iż na zasadzie art. 144 kpa do postępowania zażaleniowego przepisy art. 138 kpa powinny być stosowane odpowiednio, a nie wprost. Oznacza to, że do rozstrzygnięć w postaci postanowień podejmowanych w postępowaniu odwoławczym przepisy dotyczące odwołań mogą być stosowane z pewnymi zmianami. W przypadku gdy organ pierwszej instancji wyda postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stwierdzenie przez organ odwoławczy, że nie zaistniała określona w tym postanowieniu przesłanka zawieszenia, uprawnia organ odwoławczy jedynie do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt: II SA/Op 10/14, dostępny w bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za niezasadny Sąd uznał ponadto zarzut naruszenia art. 136 kpa w związku z art. 144 kpa dotyczący nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, iż art. 136 kpa znajdzie zastosowanie wprost do postanowień rozstrzygających o istocie sprawy, zaś w odniesieniu do pozostałych postanowień, w tym postanowień o zawieszeniu postępowania, należy ten przepis stosować z uwzględnieniem specyfiki instytucji zażalenia i postępowania zażaleniowego.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.