I SA/WA 1892/20

I SA/Wa 1892/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 459/22 - Wyrok NSA z 2025-03-28
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2020 r., nr [...], o odmowie podjęcia postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rozwoju wniosła Gmina [...].
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z [...] września 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1954 r,. nr [...], sprostowanego postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1962 r., dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Państwa: części nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] tom [...], karta [...], oznaczonej katastralnie nr parceli [...], karta mapy [...], matrykuła [...], stanowiącej własność W.S. oraz całej parceli nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...], [...] tom [...], karta [...], stanowiącej własność W.S. - do czasu przedłożenia prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych stronach, tj., po C.B. i J.B., ewentualnie zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych.
Pismem z [...] grudnia 2016 r. Prezydent [...] złożył wniosek o podjęcie przedmiotowego postępowania. Do wniosku nie dołączono dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po J.B. i C.B..
Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił podjęcia postępowania zawieszonego ww. postanowieniem z [...] września 2015 r.
Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wezwał Prezydenta [...], reprezentującego Skarb Państwa, do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku ewentualnie do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po C.B. i J.B., w terminie 3 miesięcy od doręczenia wezwania. Organ wyjaśnił, ze Skarb Państwa ma interes prawny wymagany do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych stronach postępowania, tj. po C.B. i J.B., bowiem należy do kręgu potencjalnych spadkobierców ustawowych ww. zmarłych.
Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent [...] ponownie wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując brak podstaw do wywodzenia, że Skarb Państwa należy do kręgu potencjalnych spadkobierców ustawowych po zmarłych C.B. i J.B.. Ponadto, wskazane przez Ministra czynności nie są niezbędne do podjęcia zawieszonego postępowania. Mając na względzie trudny do określenia czas trwania postępowania spadkowego oraz możliwości pojawienia się kolejnych sytuacji stwarzających konieczność uregulowania spraw spadkowych, zdaniem Prezydenta, celowe jest podjęcie z urzędu zawieszonego postępowania i kontynuowanie go z udziałem wspólnoty mieszkaniowej w miejsce poszczególnych właścicieli lokali.
Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Minister Rozwoju odmówił podjęcia przedmiotowego postępowania.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prezydent [...].
Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2020 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 97 § 2 k.p.a. i wskazał, że słusznie w postanowieniu pierwszej instancji podniesiono, że brak orzeczenia sądu w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku oraz brak aktu poświadczenia dziedziczenia jest równoznaczny z niemożnością ustalenia spadkobierców i wezwania ich do udziału w postępowaniu administracyjnym. Tym samym organ nie jest w stanie zapewnić wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 k.p.a.
Minister podniósł, że w sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że postanowieniem z [...] marca 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] umorzył postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po C.B. i J.B. z uwagi na nieprzedłożenie odpisów aktu małżeństwa Z.W. oraz aktu zgonu W.G. (lub dokumentów równorzędnych, z których wynikałoby następstwo prawne po C.B. i J.B.).
Organ wskazał, że umorzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku nie pozbawia potencjalnych spadkobierców C.B. i J.B. możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. zmarłych, po uzyskaniu brakujących dokumentów. Na chwilę obecną w aktach sprawy w dalszym ciągu brak jest jednak prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po C.B. i J.B., ewentualnie zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. Organ zaznaczył przy tym, że z treści Rejestru Spadkowego PL (rejestry-notarialne.pl) nie wynika, aby powyższe dokumenty zostały sporządzone. Brak jest zatem możliwości ustalenia spadkobierców i wezwania ich do udziału w postępowaniu. Tym samym nadal nie ustąpiły przyczyny zawieszenia przedmiotowego postępowania. Nie zachodzą zatem podstawy do jego podjęcia.
Minister podkreślił, że organ nadzoru nie jest legitymowany do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po C.B. i J.B.. Mając na uwadze, że postępowanie spadkowe z wniosku K.C. z udziałem Z.W., E.G., Z.C., Z.P. i S.G. o stwierdzenie nabycia spadku po ww. zmarłych nie zakończyło się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia (umorzono postępowanie), organ wezwał Skarb Państwa - Prezydenta [...] do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, ewentualnie do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. Prezydent jednak niezasadnie odmówił podjęcia ww. czynności, mimo że Skarb Państwa znajduje się w kręgu potencjalnych spadkobierców ustawowych po C.B. i J.B., którzy zmarli odpowiednio w 1991 r. i 1986 r.
Ponadto, zdaniem organu, w postanowieniu pierwszej instancji słusznie wskazano, że kwestia reprezentacji stron postępowania, którym aktualnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, w tym zagadnienie udziału wspólnoty mieszkaniowej, będzie przedmiotem analizy organu nadzoru, ale dopiero wówczas, gdy ustąpi przyczyna zawieszenia postępowania i zostanie ono podjęte.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Rozwoju złożyła Gmina [...] zarzucając mu naruszenie:
1) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 2 i 3 k.p.a. przez brak uwzględnienia, że nakaz zawieszenia postępowania z powodu istniejącego zagadnienia wstępnego nie ma charakteru bezwzględnego i ustawodawca wprost nakazuje uwzględniać interes społeczny (art. 100 § 2 k.p.a.) oraz interes strony (art. 100 § 3 k.p.a.), które to wytyczne organ winien zastosować również w przypadku rozstrzygania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania,
2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia z [...] stycznia 2020 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, co stanowi nieuzasadnione tamowanie biegu postępowania, które mogłoby się toczyć z udziałem wspólnoty mieszkaniowej, jako reprezentującej wspólne interesy jej członków, bez szkody dla uprawnień procesowych którejkolwiek ze stron postępowania,
3) art. 124 § 2 w zw. z art. 11 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie postanowienia z [...] lipca 2020 r., polegające na uchyleniu się przez organ od odniesienia się do zagadnienia udziału wspólnoty mieszkaniowej w przedmiotowym postępowaniu,
4) art. 100 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione żądanie od Gminy [...] wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych C.B. i J.B. (lub do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia) w sytuacji, kiedy zobowiązanie takie nie zostało nałożone na Gminę [...] w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z [...] września 2015 r., a nadto w sytuacji, gdy postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie wszczęto na wniosek, a wnioskodawczyni w sposób oczywisty nie wykazuje woli jego kontynuowania,
5) art. 100 § 3 k.p.a. przez niewykorzystanie przez organ możliwości samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w sytuacji, kiedy wnioskodawczyni D.J. nie dokonała czynności, do których została zobowiązania postanowieniem z [...] września 2015 r.,
6) art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie uczestników postępowania możliwości czynnego w nim udziału wskutek niedoręczenia im postanowienia z [...] kwietnia 2019 r. oraz postanowienia z [...] lipca 2020 r., co uniemożliwiło im zaskarżenie ww. postanowień.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z [...] stycznia 2020 r. na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, wszczęte kilkadziesiąt lat po wywłaszczeniu nieruchomości, powoduje szereg skutków dla poszczególnych stron i ich sytuacji prawnej. Art. 34 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Powyższe, zdaniem skarżącej, jednoznacznie potwierdza zagrożenie poważną szkodą dla interesu społecznego (brak możliwości sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz dotychczasowych najemców), jak również niepowetowaną szkodą dla poszczególnych stron (które wskutek toczącego się postępowania nie mogą przez wiele lat zrealizować swego uprawnienia do wykupu mieszkania).
W ocenie skarżącej, organ nadzoru naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie poddał bowiem analizie wskazanej przez Gminę możliwości kontynuowania postępowania z udziałem wspólnoty mieszkaniowej. Takie zaś rozwiązanie umożliwiłoby zarówno realizację dyspozycji ciągłości postępowania, jak również nie stanowiłoby naruszenia uprawnień procesowych stron - członków wspólnoty mieszkaniowej, którzy bez wątpienia posiadają wspólny interes w uzyskaniu rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.
Skarżąca podniosła również, że Minister sformułował wobec Prezydenta [...] pozbawione podstaw żądanie wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych odpowiednio w 1991 r. i 1986 r. C.B. i J.B., ewentualnie wystąpienia do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia. Gmina wskazała, że w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z [...] września 2015 r. obowiązek podjęcia czynności mających na celu ustalenie spadkobierców po C.B. i J.B. nałożono na córkę tych osób – E.C. oraz na wnioskodawczynię w niniejszym postępowaniu – D.J., a nie na Gminę. Wobec tego Minister nie może oczekiwać, że skarżąca doprowadzi do ustalenia spadkobierców zmarłych osób.
Gmina podkreśliła również, że mimo nałożonego postanowieniem z [...] września 2015 r. obowiązku i mimo zainicjowania niniejszego postępowania wnioskiem z 2007 r., D.J. nie podjęła żądanych przez organ czynności. Zaniechanie takie trzeba ocenić jako wyraźny brak woli kontynuowania postępowania ze strony wnioskodawczyni. W tej sytuacji szczególnie jego dalsze zawieszenie w sposób nieuzasadniony godzi w interes społeczny i indywidualny interes wszystkich osób, które wskutek toczącego się postępowania pozbawione są możliwości realizowania swoich uprawnień.
Ponadto, zdaniem skarżącej, Minister naruszył art. 10 § 1 k.p.a., pozbawiając strony postępowania możliwości czynnego w nim udziału wskutek braku doręczenia postanowienia z [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] kwietnia 2019 r., które zostały doręczone tylko Prezydentowi [...], co uniemożliwiło wszystkim stronom realizację ich uprawnień procesowych, tj. zaskarżenie ww. postanowień.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rozwoju, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2020 r. o odmowie podjęcia, na zasadzie art. 97 § 2 k.p.a., zawieszonego postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1954 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, które to zawieszenie uzasadnione było koniecznością ustalenia następców prawnych po zmarłych C.B. i J.B. będących współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] wchodzącej w skład nieruchomości objętej wywłaszczeniem.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.", zgodnie z którym właściwy organ administracji publicznej podejmie z urzędu lub na wniosek strony postępowanie gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie.
Przyczyną uzasadniającą zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] lutego 1954 r. było - jak już wskazano na wstępie - ustalenie następców prawnych po zmarłych C.B. i J.B. będących współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] wchodzącej w skład nieruchomości objętej wywłaszczeniem.
W rozpoznawanej sprawie niesporna zaś pozostaje okoliczność, że prowadzone w tym względzie przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie spadkowe po C.B. i J.B., z uwagi na nieprzedłożenie odpisów aktu małżeństwa Z.W. oraz aktu zgonu W.G. (lub dokumentów równorzędnych) zostało przez sąd umorzone. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy umorzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po C.B. i J.B. nie pozbawia potencjalnych spadkobierców po wskazanych zmarłych możliwości wystąpienia z ponownym wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, po uzyskaniu brakujących dokumentów.
Wynik wskazanego postępowania spadkowego będzie zaś niewątpliwie rzutował na określenie kręgu podmiotowego stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] lutego 1954 r., a więc także na ocenę statusu procesowego wszystkich osób, które to postępowanie zainicjowały. Powyższe stanowi zatem, jak zasadnie uznał organ nadzoru, zagadnienie prejudycjalne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego dalsze prowadzenia postępowania i podjęcie w nim rozstrzygnięcia merytorycznego nie jest możliwe. Podnieść bowiem trzeba, że stronami postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego są strony postępowania zwykłego, a w przypadku ich śmierci – ich następcy prawni oraz osoby fizyczne i prawne, którym przysługuje obecnie tytuł prawnorzeczowy do gruntu. Oczywiste jest zatem, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego powinny brać udział te osoby lub ich następcy prawni. Nie ulega więc wątpliwości, że do czasu ustalenia spadkobierców zmarłych współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, co może nastąpić jedynie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, organ nie może podjąć zawieszonego postępowania i rozpoznać przedmiotowej sprawy. Organ nie może bowiem prowadzić postępowania bez udziału wszystkich podmiotów mających interes prawny w tym postępowaniu. Stanowiłoby to naruszenie jednej z podstawowych zasad procedury administracyjnej wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., z której wynika obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Przy tym konieczność ustalenia kręgu osób będących stronami danego postępowania nie oznacza, że organ z urzędu powinien wszczynać postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych współużytkownikach wieczystych nieruchomości. Przepisy kodeksu postępowania cywilnego nie zezwalają bowiem organowi na wystąpienie do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po C.B. i J.B.. Z takim wnioskiem może wystąpić jedynie podmiot, który ma w tym interes prawny, a do takich podmiotów organ nadzoru nie należy. Stosowny interes prawny ma następczyni prawna C.B. i J.B., a także wnioskodawczyni przedmiotowego postępowania. One też zostały zobowiązane przez organ nadzoru w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z [...] września 2015 r. do podjęcia czynności zmierzających do uzyskania postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po zmarłych C.B. i J.B.. Do podjęcia ww. czynności organ nadzoru wezwał również Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta [...], jako należący do kręgu potencjalnych spadkobierców ustawowych po ww. osobach, które zmarły odpowiednio w 1991 r. i 1986 r. Nie można zatem uznać, że Minister nie podjął w niniejszej sprawie działań celem ustalenia wszystkich stron postępowania.
W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że wydane w sprawie postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania są zgodne z prawem. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, że nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, tj. nie przedstawiono organowi stosownego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłych stronach postępowania, to jest po C.B. i J.B.. Wobec powyższego, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 100 § 1 k.p.a. oraz art. 100 § 2 i 3 k.p.a. Jak już wskazano wyżej, z akt sprawy nie wynika aby w przedmiotowym postępowaniu zaistniały przesłanki uzasadniające rozstrzygnięcie przez organ zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Prawidłowo wskazał również organ nadzoru, że analiza kwestii reprezentacji stron, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, w tym możliwości udziału wspólnoty mieszkaniowej w przedmiotowym postępowaniu, będzie możliwa dopiero po ustąpieniu przyczyn zawieszenia postępowania nadzorczego i jego podjęciu.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie uczestników postępowania możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Tego rodzaju zarzut może bowiem zgłosić, zgodnie z zasadą rozporządzalności przez stronę swymi prawami procesowymi, tylko ta strona, która nie brała udziału w postępowaniu, nie zaś inna strona tego samego postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.