I SA/WA 1883/20

I SA/Wa 1883/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Elżbieta Lenart
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 966/22 - Wyrok NSA z 2023-05-10
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Art. 50 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 215 ust 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania D.O., S.O. i I.O., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] maja 1974 r., nr [...].
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Naczelnik Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z [...] maja 1974 r. ustalił na rzecz F.O. i H.K. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...] " nr [...] i [...], nr rej. hip. [...] o pow. [...]. W decyzji Naczelnika podano, że przedmiotowa nieruchomość zalicza się do kategorii nieruchomości, za które przysługuje odszkodowanie. Stanowi ona bowiem niezabudowaną działkę budowlaną, która przed 1945 r. była przeznaczona pod niską zabudowę i zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1972 r., nr [...] została przekazana [...] pod inwestycje. Odszkodowanie zostało przyznane F.O. i H.K. o nieustalonych miejscach zamieszkania, z zastrzeżeniem, że w przypadku nieustalenia ich adresu w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji kwota ustalonego odszkodowania zostanie przekazana do depozytu.
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] maja 1974 r. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenia organu dotyczące spełnienia przesłanek przyznania odszkodowania były prawidłowe. Niezabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] była bowiem przed 1945 r. przeznaczona pod zabudowę luźną lub grupową do [...] kondygnacji i [...] % powierzchni zabudowy, a możliwość faktycznego władania przez jej przeddekretowych właścicieli została utracona po 5 kwietnia 1958 r. Ponadto Wojewoda stwierdził, że wysokość odszkodowania została prawidłowo ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego biegłego. Organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze podjął także czynności zmierzające do ustalenia aktualnych adresów F.O. i H.K.. Z uwagi na negatywny wynik czynności mających doprowadzić do ustalenia kręgu stron postępowania odszkodowanie przyznano H.K. zmarłemu [...] listopada 1958 r. oraz F.O. zmarłemu [...] lutego 1954 r. W ocenie Wojewody nie można jednak uznać, że poprzez skierowanie decyzji odszkodowawczej do osób zmarłych doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż nadzorowany organ dopełnił rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Ponadto, jako właściciele nieruchomości w dziale [...] księgi hipotecznej "[...] " nr [...] i [...], nr rej. hip. [...] wskazani byli nadal H.K. i F.O., a w uzasadnieniu decyzji uwzględniono przekazanie odszkodowania do depozytu sądowego.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. wniosły: D.O., S.O. i I.O.. Zarzuciły błędną ocenę prawną dokonaną przez Wojewodę, że skierowanie decyzji o przyznaniu odszkodowania do osób zmarłych nie spełnia przesłanki wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
Minister Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania wskazał, że art. 1 dekretu z
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) stanowił, iż z dniem jego wejścia w życie wszystkie grunty na terenie miasta [...] stawały się własnością gminy [...], natomiast zgodnie z art. 7 dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W przypadku nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (zastąpionych przez prawo własności czasowej, a następnie prawo użytkowania wieczystego) lub w przypadku niezłożenia w terminie wniosku przez osoby uprawnione wszystkie budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy. Za przejęte budynki i grunt dotychczasowemu właścicielowi przysługiwało odszkodowanie, które miała ustalać miejska komisja szacunkowa według zasad i sposobu określonego przez właściwego ministra w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 9 dekretu. Rozporządzenie to jednak nigdy nie zostało wydane, przez co dotychczasowi właściciele nie mieli możliwości zrealizowania swych roszczeń. Minister stwierdził, że pewien zakres spraw dotyczących odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości [...] na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy regulowała ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 1 przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 2 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu warszawskiego.
Organ wskazał, że na podstawie omawianego przepisu odszkodowanie mogło być przyznane poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym, jeżeli nieruchomość spełniała łącznie dwa warunki: była domem jednorodzinnym lub działką budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego przed wejściem w życie dekretu oraz przeszła na własność Skarbu Państwa po wejściu w życie ustawy, tj. po 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie biorąc pod uwagę, iż wszystkie grunty na obszarze [...] stały się własnością komunalną z dniem wejścia w życie dekretu, a następnie własnością Państwa, zgodnie z wykładnią celowościową za datę przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa na użytek tej ustawy uznaje się datę faktycznej utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli.
Minister stwierdził, że w celu zbadania prawidłowości kwestionowanej decyzji należało ustalić, czy organy odszkodowawcze prawidłowo ustaliły przesłanki wymienione w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Utrata możliwości władania przedmiotową nieruchomością przez jej przeddekretowych właścicieli nastąpiła w związku z wydaniem zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] w 1962 r. pod budowę ogrodu zabaw i gier dla dzieci oraz następnie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] kwietnia 1972 r. i jej przekazaniem [...] pod inwestycje.
Minister ustalił, że nieruchomość była niezabudowana i zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania [...] uchwalonym w 1931 r. znajdowała się w strefie [...], w której przewidziano zabudowę luźną lub grupową, do [...] - kondygnacji i [...] % powierzchni zabudowy. Oznacza to, że mogła być ona przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego.
Minister stwierdził, że organy prowadzące postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo ustaliły, że zostały spełnione przesłanki przyznania odszkodowania wymienione w ustawie z 12 marca 1958 r., co oznacza, że przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] było zasadne. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie sporządzonego przez uprawnionego biegłego operatu szacunkowego za obszar o pow. [...] m², w tym za obszar działki normatywnej o pow. [...] m ² - [...] zł, za pozostały obszar - [...] zł. Ponadto, jak wynika z adnotacji na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach, odszkodowanie zostało wypłacone.
Minister podniósł, że nie sposób zgodzić się z Wojewodą [...], iż skierowanie decyzji do osób zmarłych nie spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa wobec podjętych prób ustalenia adresów ww. osób.
Minister podkreślił, że zdolność prawna powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Osoby zmarłe nie mogły być więc stroną postępowania administracyjnego, co oznacza, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że postępowania spadkowe po zmarłych: [...] lutego 1954 r. F.O. oraz [...] listopada 1958 r. H.K. zostały przeprowadzone odpowiednio [...] kwietnia 1955 r. i [...] lutego 1959 r. W ocenie organu odwoławczego, nie można więc uznać, że spadkobiercy nie byli ustaleni. Z tego powodu, Minister Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] maja 1974 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...].
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. wniosło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:
- art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez uznanie, że skierowanie decyzji do osób nieżyjących stanowiło w realiach przedmiotowej sprawy przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] maja 1974 r., podczas gdy powyższe naruszenie mogło stanowić co najwyżej przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa;
- art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez wydanie decyzji o treści nie odpowiadającej formule opisanej w ww. przepisie, tj. braku wskazania, czy decyzja Wojewody [...] została uchylona w całości, czy też jedynie w części.
Wskazując na powyższe zarzuty Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuty skargi rozwinięto w jej uzasadnieniu wskazując, m.in., że przesłanka skierowania decyzji do osoby zmarłej nie jest w sposób wyraźny wymieniona jako jedna z podstaw nieważności z art. 156 § 1 kpa. Tę dodatkową przesłankę nieważnościową wypracowało orzecznictwo sądowe, przy czym w dorobku orzeczniczym brak jest jednolitych poglądów w kwestii traktowania wady polegającej na skierowaniu decyzji do osoby zmarłej. Przed wydaniem kontrolowanej decyzji Naczelnik przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stron postępowania. Z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 1974 r. wynika jednoznacznie, że organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia aktualnych adresów korespondencyjnych F.O. i H.K.. W dokumentach Państwowego Biura Notarialnego przedmiotowa nieruchomość nadal figurowała na ich nazwiska. Powyższe oznacza, że organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze przeprowadził postępowanie wyjaśniające, opierając się na treści dokumentów urzędowych i na zgromadzonych dokumentach oparł swoje rozstrzygnięcie. Nie można zatem uznać, aby swoim działaniem organ naruszył prawo w sposób rażący. Ponadto w decyzji Naczelnika zawarto zapis, zgodnie z którym w przypadku nieustalenia adresu osób uprawnionych do odszkodowania, w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji odszkodowawczej, zostanie ono przekazane do depozytu.
Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 4 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony postępowania zostały powiadomione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga podlega oddaleniu, gdyż została wniesiona przez podmiot nie mający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa.
Przepis powyższy stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z kolei przepisem ogólnym - określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym - jest art. 28 kpa. Zgodnie z powołaną normą, stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.
Zauważyć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy była ocena legalności decyzji odszkodowawczej za grunt objęty działaniem dekretu warszawskiego. Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1974 r. pozostanie do rozpoznania sprawa odszkodowania za nieruchomość - na podstawie obecnych regulacji, tj. art. 215 § 2 w zw. z art. 129 § 1 i art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzje na podstawie art. 215 § 2 wydaje Prezydent [...] wykonujący zadania starosty.
Podnieść należy, iż Miasto [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.). Prezydent [...] realizuje zarówno uprawnienia starosty, jak i reprezentuje Gminę na zewnątrz.
Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrona sądowa jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta podejmuje działania władcze wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną (uzasadnienie uchwały NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15).
Orzekając w sprawie odszkodowania Prezydent działa w ramach kompetencji orzeczniczych przyznanych mu przepisem, jako organ administracji publicznej. Jest on organem administracji publicznej (starosta), podejmującym władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest także Prezydent wykonujący zadania starosty.
Wskazać należy na pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd zgodnie z którym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, uchwała z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (postanowienie NSA z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90).
Również obecnie w orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 6 kpa, to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji.
Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydaje decyzje w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną.
Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta raz występował będzie jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2008 r., sygn. akt [...]; wyrok NSA z 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).
W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. stwierdzono, że "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)".
Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w tych postępowaniach.
Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji (postanowień) rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy, mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych.
W niniejszej sprawie skarżące Miasto nie wykazało swojego indywidualnego interesu, który uzasadniałby złożenie skargi na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, Miasto jest obecnie właścicielem dwóch działek, za które decyzją z [...] maja 1974 r. zostało przyznane odszkodowanie. Natomiast Skarb Państwa jest właścicielem trzech działek. Jak wyżej zaznaczono organem właściwym do rozpoznania wniosku na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest Prezydent wykonujący zadania starosty i on wypłaca odszkodowanie. Wprawdzie zaskarżona decyzja i decyzja Wojewody zostały doręczone Prezydentowi [...] bez określenia, czy działającemu jako reprezentant Miasta [...], czy też jako wykonującemu zadania starosty, jednakże podnieść należy, że wniesienie skargi do sądu przez podmiot, który organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do którego skierował decyzję administracyjną, nie przesądza jeszcze o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa.
Wylegitymowanie się przez skarżącego istnieniem decyzji administracyjnej, którą mu doręczono wprawdzie jest wystarczającym powodem do złożenia skargi, jednakże w toku rozpoznania skargi zadaniem sądu jest zbadanie, czy uprawnienie do wniesienia skargi oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (OSP 2005, z. 11, poz. 128, z glosą W. Chróścielewskiego, tamże, s. 579 i n.) uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. W wyroku wyjaśniono ponadto, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, choćby to uczynił organ administracji publicznej.
Przy analizie legitymacji strony, można jednak wskazać na charakter procesowy i materialny tego zagadnienia. O charakterze procesowym legitymacji można mówić, gdy jakiś podmiot zwróci się do organu w zakresie jego kompetencji administracyjnych i żąda rozstrzygnięcia sprawy. W toku sprawy podmiot taki musi wykazać się również legitymacją wynikającą z przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996, s. 185 i nast.). Rozpoznanie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję) lecz, gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością.
Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną.
Podkreślić należy, że ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonemu podmiotowi - nie przesądza zatem jeszcze oceny, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Jak wyżej zaznaczono, zgodnie z art. 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA z 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, Nr 6, poz. 86). Dlatego wniesienie skargi do sądu przez podmiot, który organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do której skierował decyzję administracyjną, nie przesądza samo przez się o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa.
Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.