I SA/Wa 188/21

I SA/Wa 188/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Apostolidis /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 475/22 - Wyrok NSA z 2025-03-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 par. 1 pkt 4 w zw. za art. 149 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. w [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia 27 marca 2019 r. nr [...].
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Prezydent [...] decyzją nr 86/2017[...] z dnia [...] listopada 2017 r. ustalił opłatę adiacencką od spółki [...] S.A. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2. na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.
Decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. została wydana na rzecz spółki [...] S.A. i wysłana pełnomocnikowi spółki [...] S.A. – A. O. na adres wskazany w pełnomocnictwie z dnia 1 marca 2016 r. - PI. [...].
Wobec niemożności doręczenia przesyłki z ww. decyzją, przesyłka ta była dwukrotnie awizowana i operator pocztowy zwrócił przesyłkę do nadawcy.
Wobec niewniesienia odwołania przez spółkę [...] S.A. od ww. decyzji, decyzja ta w dniu [...] grudnia 2017 r. stała się ostateczna, i została ona przekazana do Wydziału Budżetowo-Księgowego dla Dzielnicy [...] - do wykorzystania zgodnie z kompetencjami.
Wnioskiem z dnia 7 kutego 2018 r. spółka [...] S.A. wniosła o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., kwestionując sposób doręczenia pełnomocnikowi spółki ww. decyzji Prezydenta [...].
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent [...] odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania, uznając iż w jego ocenie nastąpiło skuteczne doręczenie przedmiotowej decyzji - w trybie art. 44 k.p.a.
Po rozpoznania zażalenia wniesionego na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując organowi I instancji, że przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy organ I instancji powinien wyjaśnić okoliczności doręczenia zastępczego przedmiotowej decyzji.
Operator pocztowy - Poczta Polska S. A. wyjaśnił, że reklamowaną przesyłkę usiłowano doręczyć w dniu 14. listopada 2017 r., jednak bezskutecznie, bowiem nie zastano adresata. Wobec powyższego w skrzynce oddawczej adresata pozostawiono zawiadomienie o przesyłce, a samą przesyłkę jako awizowaną pozostawiono w UP [...]. Powtórne zawiadomienie doręczono dnia 22.11.2017 r. Ponieważ nikt się nie zgłosił po przesyłkę, w dniu 29.11.2017 r. dokonano jej zwrotu z adnotacją "nie podjęto w terminie" i ostatecznie jako zwrotną doręczono dnia 1 grudnia 2017 r.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Prezydent [...] ponownie odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania.
Zażalenie na ww. postanowienie złożył [...] S.A.
Rozpoznając złożone zażalenie organ odwoławczy przytoczył treść art. 44 k.p.a. i wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. została właściwe doręczona w trybie ww. art. 44 k.p.a. pełnomocnikowi A. O. na właściwy adres wskazany na kopercie tj. PI. [...].
W związku tym, iż strona została właściwie poinformowana o każdym stadium
postępowania administracyjnego i brała czynny udział w prowadzonym postępowaniu
administracyjnym, organ stwierdzić, iż nie zaistniały przesłanki o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] S.A. w [...].
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 roku oraz uchylenia postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów
prawa materialnego, tj.:
1) naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organy administracji wszystkich okoliczności które należało wziąć pod rozwagę przy
ponownym badaniu sprawy, które to okoliczności jako wymagające wyjaśnienia wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z [...] lipca 2018 roku, w szczególności wątpliwości związane z prawidłowością doręczenia decyzji zarówno w zakresie działania Urzędu [...], który zaadresował kopertę bez wskazania Spółki [...] mającej siedzibę w budynku przy PI. [...], jak też wątpliwości w zakresie działania pracownika operatora, który nie zawarł w dowodzie doręczenia informacji o miejscu umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu pisma.
2) naruszenie art. 77 k.p.a. par 1 k.p.a., art. 85 par 1 k.p.a., art. 89 par 1 i 2 k.p.a., art. 86 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności polegające na ustaleniu, że decyzja Prezydent [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 została doręczona skarżącemu w sposób skuteczny; oraz zaniechania przeprowadzenia czynności dowodowych takich jak przesłuchanie strony, oględziny, przeprowadzenie rozprawy, które w sposób jednoznaczny pozwoliłyby na ustalenie czy jest możliwość doręczenia przesyłki w biurowcu, w którym pracuje kilkaset osób oraz czy w biurowcu znajduje się skrzynka oddawcza, w której można pozostawić awizo – co skutkowało pozbawieniem skarżącego możliwości zaskarżenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką oraz koniecznością zapłaty odsetek w związku z nieterminowym uregulowaniem zobowiązania finansowego z tytułu opłaty adiacenckiej.
3) naruszenie art. 145 par 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 par 1 i 3 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania, w przypadku gdy ziściły się ustawowe przesłanki wznowienia postępowania, tj. na skutek braku skutecznego doręczenia decyzji Spółka nie brała udziału w postępowaniu, w szczególności została pozbawiona możliwości zaskarżenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką.
4) naruszenie art. 40 par 2 k.pa. poprzez brak skutecznego doręczenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką, co skutkowało pozbawieniem Skarżącego możliwości zaskarżenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką oraz koniecznością zapłaty odsetek w związku z nieterminowym uregulowaniem zobowiązania finansowego z tytułu opłaty adiacenckiej.
5) naruszenie art. 43 k.pa. oraz art. 44 par 1 k.p.a. poprzez brak skutecznego doręczenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką, co skutkowało pozbawieniem
Skarżącego możliwości zaskarżenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką oraz koniecznością zapłaty odsetek w związku z nieterminowym uregulowaniem zobowiązania finansowego z tytułu opłaty adiacenckiej.
6) naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez
niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności polegające na ustaleniu, że decyzja Prezydent m[...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 została doręczona Skarżącemu w sposób skuteczny, co skutkowało pozbawieniem Skarżącego możliwości zaskarżenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką oraz koniecznością zapłaty odsetek w związku z nieterminowym uregulowaniem zobowiązania finansowego z tytułu opłaty adiacenckiej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a).
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., którym to rozstrzygnięciem organ utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania Prezydent [...] zakończonego decyzją nr Nr [...] z dnia [...].11.2017 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej od spółki [...] S.A. w wysokości [...] zł.
Na wstępie wskazać należy, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów.
Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), tj. ustalenia, czy: 1) decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2) wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 kpa, 4) żądanie wznowienia postępowania oparte jest na jednej z wyliczonych w art. 145 § 1 kpa przyczyn wznowienia.
Brak chociaż jednej z wymienionych przesłanek obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa).
[...] S.A. w [...] w podaniu z dnia 7 lutego 2018 r. o wznowienie postępowania podał wyraźnie podstawę wznowienia wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy). W przedmiotowej sprawie nie jest sporne spełnienie przesłanek związanych z zachowaniem terminu do wniesienia skargi o wznowienie, legitymacją skarżącego oraz ostatecznością decyzji. Sporne jest natomiast, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu tj. sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a jeżeli się on potwierdzi, to także wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji. We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca powołał się na okoliczności związane z wadliwym, w jego ocenie, doręczeniem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r.
Sposób doręczania korespondencji został uregulowany w szczególności w przepisach art. 42-44 k.p.a. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. co do zasady pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.), przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a. stosuje się tzw. doręczenie zastępcze. W przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe pismo przechowywane jest przez okres 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). W myśl art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Nie ulega wątpliwości, iż w aktach postępowania administracyjnego znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego A. O. i wskazany został adres do doręczeń Pl. [...]. Analiza treści dokumentu pełnomocnictwa wskazuje jednoznacznie na poprawność wniosku organu, iż dla wykonywania powierzonych pełnomocnikowi czynności został on wyposażony w uprawnienie do odbierania korespondencji. Przyznane w dokumencie pełnomocnictwa uprawnienie do odbioru korespondencji przez pełnomocnika odpowiada treści art. 40 § 2 k.p.a. stanowiącego, iż w razie ustanowienia przez stronę pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. W tym zresztą zakresie przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, bowiem wyłącznie z tym doręczeniem ustawa wiąże określone skutki procesowe, a doręczenie pisma stronie - w razie ustanowienia pełnomocnika procesowego - nie rodzi żadnych skutków prawnych (vide: W. Siedlecki, Glosa do orzeczenia SN z dnia 21 maja 1961 r., w sprawie sygn. akt III CR 953/60, NP 1963, nr 1, s. 123). Jak wynika z przedłożonych akt, decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. została wysłana pełnomocnikowi spółki [...] S.A. – A. O. na adres wskazany w pełnomocnictwie z dnia 1 marca 2016 r. - PI. [...].
Pełnomocnik będąc bowiem adresatem przesyłki podlega tym samym regulacjom prawnym w zakresie doręczeń (m.in. art. 43 i 44 k.p.a.) co strona postępowania i brak jest dostatecznych argumentów aby pozycję pełnomocnika w powyższym zakresie wzmacniać, w szczególności poprzez wyłączanie możliwości doręczeń zastępczych. Wobec niemożności doręczenia przesyłki z ww. decyzją, przesyłka ta była dwukrotnie awizowana i operator pocztowy zwrócił przesyłkę do nadawcy. Pismem z 5 września 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wniesioną reklamację, operator pocztowy - Poczta Polska S. A. wyjaśnił, że reklamowaną przesyłkę usiłowano doręczyć w dniu 14 listopada 2017 r., jednak bezskutecznie, bowiem nie zastano adresata. Wobec powyższego w skrzynce oddawczej adresata pozostawiono zawiadomienie o przesyłce, a samą przesyłkę jako awizowaną pozostawiono w UP [...]. Powtórne zawiadomienie doręczono dnia 22. Listopada 2017 r. Ponieważ nikt się nie zgłosił po przesyłkę, w dniu 29 listopada 2017 r. dokonano jej zwrotu z adnotacja "nie podjęto w terminie" i ostatecznie jako zwrotną doręczono dnia 1 grudnia 2017 r. Zastosowanie znajdował zatem sposób doręczenia zastępczego, uregulowany w art. 44 k.p.a. W ocenie Sądu, wymogi doręczenia, przewidziane w art. 44 § 1 - § 4 k.p.a. zostały w sprawie dochowane. Na przesyłce znajduje się potwierdzenie podwójnego jej awizowania – w dniach 14 i 22 listopada 2017 r. Zaznaczyć należy, że wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich stwierdzone (wyrok NSA z 27 marca 2019 r., I FSK 479/17, wszystkie cytowane orzeczenia publikowane w CBOSA ). Taki charakter ww. dokumentów uzasadnia przyjęcie, że korzystają one z domniemania prawdziwości, które mogą zostać obalone przeciwdowodem (wyroki NSA: z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II FSK 3182/16, z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I GSK 392/14). Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu mogącego obalić domniemanie prawidłowości doręczenia decyzji ostatecznej. Tym samym należy uznać, że postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo i nie zaistniała przesłanka z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.
Podnoszone natomiast przez skarżącą spółkę zarzuty dotyczące wadliwie przeprowadzonego postępowania polegającego na nieprzeprowadzeniu dowodu z z przesłuchania stron, oględzin i przeprowadzenia rozprawy w zakresie możliwości doręczenia przesyłki w biurowcu oraz możliwości pozostawienia awiza nie mogą odnieść skutku. Właściwym sposobem podważenia skuteczności doręczenia (czy też wyjaśnienia jego okoliczności) powinno być postępowanie reklamacyjne przeprowadzone w urzędzie pocztowym. Stosownie bowiem do treści art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529), w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej, gdy przesyłka zostanie doręczona adresatowi, prawo wniesienia reklamacji przysługuje adresatowi. Takiego postępowania skarżący nie przeprowadził ( vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 3019/14). Niezasadne są zatem podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a, art. 77 k.p.a. § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 89 § 1 i 2 k.p.a., art. 86 k.p.a. art. 40 § 2 k.pa. art. 43 k.pa. oraz art. 44 § k.p.a.
Za zasadne co do zasady natomiast należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. Rację ma skarżący, że w sytuacji łącznego spełnienia przesłanek formalnych, organ jest zobligowany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a dopiero we wznowionym postępowaniu, do oceny wystąpienia przesłanki wznowienia. W przedmiotowej sprawie organ wadliwie dokonał tej oceny już w fazie wstępnej. Jednak zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżone orzeczenie tylko wtedy, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynika postępowania. Wpływ istotny to taki, który pozwala przypuszczać, że gdyby do naruszenia tego nie doszło, w sprawie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej naruszenie przepisów postępowania wpływu takiego nie miało. W tych okolicznościach sprawy nadmiernym rygoryzmem byłoby uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia (jak też postanowienia organu pierwszej instancji) z tego tylko powodu, że organ ponownie winien przytoczyć swoje stanowisko, ale już po wznowieniu postępowania.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
-----------------------
1