I SA/WA 1874/23

I SA/Wa 1874/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Nina Beczek
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 4
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 lipca 2023 r. nr KKU-134/22 w przedmiocie odmowy przekazania na rzecz gminy własności udziału w nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 29 czerwca 2022 r. nr NSP-II.7531.43.2020.DK; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...], decyzją z 13 lipca 2022 r. nr KKU-134/22 utrzymała w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 29 czerwca 2022 r. nr NSP-ll.7531.43.2020.DK odmawiającą przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] nieodpłatnie udziału w wysokości 5007/10000 części w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0900 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] wraz z przypisanymi do niej lokalami mieszkalnymi: nr [...], dla którego prowadzi się księgę wieczystą nr [...] (udział w nieruchomości wspólnej: [...]), nr [...] dla którego prowadzi się księgę wieczystą nr [...] (udział w nieruchomości wspólnej: [...]), nr [...], dla którego prowadzi się księgę wieczystą nr [...] (udział w nieruchomości wspólnej: [...]), nr [...], dla którego prowadzi się księgę wieczystą nr [...] (udział w nieruchomości wspólnej: [...]), nr [...], dla którego prowadzi się księgę wieczystą nr [...] (udział w nieruchomości wspólnej: [...]), nr [...], dla którego prowadzi się księgę wieczystą nr [...] (udział w nieruchomości wspólnej: [...]), nr [...], dla którego prowadzi się księgę wieczystą nr [...] (udział w nieruchomości wspólnej: [...]).
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda Pomorski decyzją z 29 czerwca 2022 r. odmówił przekazania nieodpłatnie na rzecz Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości opisanej w sentencji decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego gminie może być zatem (ale nie musi) przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest aktualnie, bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem. Celem art. 5 ust. 4 ustawy nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami (wyrok NSA z 11 maja 1999 r. sygn. akt. I SA 1812/98).
Komisja wskazała, że na podstawie decyzji Ministra Finansów powołującej się na ustawę z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w dniu 27 maja 1990 r. ww. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Stan ten ustalony w oparciu o ww. księgi wieczyste oraz ugodę i uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym Rep. A nr [...] z 28 grudnia 2018 r. obowiązuje również obecnie.
Działka nr [...], zgodnie z treścią wniosku Prezydenta Miasta [...] z 14 lipca 2020 r. oraz uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 26 października 2011 r. objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym znajduje się w strefie oznaczonej symbolem "[...]- zabudowa usługowa/zabudowa wielorodzinna". W wypisie z rejestru gruntów przedmiotowa działka została oznaczona jako "B - tereny mieszkaniowe".
Jak wskazano we wniosku Prezydenta Miasta [...] z 14 lipca 2020 r. oraz w piśmie Prezydenta Miasta [...] z 11 grudnia 2020 r., zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) – dalej zwanej "usg" do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują sprawy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. W toku postępowania podjęto kroki w celu wyjaśnienia, czy lokale, o których mowa powyżej, stanowią lokale socjalne, zamienne albo czy stanowią zasób mieszkaniowy na potrzeby rodzin o niskich dochodach, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172) – dalej zwanej "uopl", m.in. czy lokale wynajęto na zasadach rynkowych, czy korzystniejszych dla najemcy.
Taka bowiem sytuacja, w ocenie Wojewody Pomorskiego, może uzasadniać przekazanie lokalu w trybie omawianym w niniejszej decyzji. Jeżeli bowiem gmina wynajmuje lokale mieszkalne na innych warunkach niż opisane powyżej, to pełni w istocie taką samą funkcję, jak Skarb Państwa, gdy pobiera dochody ze "swoich" lokali -jest wynajmującym. Jej funkcja w takim przypadku nie polega na służeniu społeczności lokalnej poprzez gminne budownictwo mieszkaniowe, lecz pobieraniu pożytków z przedmiotu najmu (w postaci czynszu lub innych świadczeń), jak czyni to każdy wynajmujący.
W toku postępowania Wojewoda ustalił (w oparciu o wniosek Prezydenta Miasta [...] z 14 lipca 2020 r.), że administrację i nadzór nad wnioskowanymi lokalami sprawuje Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w [...], będący jednostką budżetową Gminy Miasta [...]. Do jego zadań należy m.in. zarządzanie komunalnym zasobem mieszkaniowym, zasobem mieszkaniowym Skarbu Państwa oraz administrowanie nieruchomościami wspólnymi w ramach zawartych umów.
Badając status lokali w budynku przy ul. [...] i zasady, na jakich były wynajmowane Wojewoda pismami: z 27 kwietnia 2021 r., z 11 czerwca 2021 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z zapytaniem, jakie były warunki najmu lokali w budynku przy ul. [...], w szczególności czy stanowiły one lokale socjalne lub w inny sposób Gmina, wynajmując te lokale udzielała pomocy mieszkańcom gminy (np. zaspokajając potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach).
Zgodnie z pismem Prezydenta Miasta [...] z 15 lipca 2021 r. lokale znajdujące się w budynku przy ul. [...] nie zostały wynajęte jako lokale zamienne lub socjalne, lecz według niżej wskazanych zasad: lokale nr [...], [...] - zajmowane w ramach kontynuacji najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego, lokale nr [...], [...], [...] - zajmowane na podstawie zawartej umowy z właścicielem, lokal nr [...] - zajmowany bezumownie, lokal nr [...] - wolny. Ponadto zgodnie z treścią ww. pisma lokale te nie stanowią mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...], a decyzje administracyjne o przydziale lokali wydane były w okresie gdy obowiązywał jeszcze na terenie [...] szczególny tryb najmu.
W piśmie z 11 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta [...] wspomniał, że lokale wspomniane w sentencji niniejszej decyzji, zgodnie z umowami najmu, stanowią lokale mieszkalne i są wynajmowane na tych samych zasadach, co lokale gminne, co zgodnie z pismem z 15 lipca 2021 r. oznacza, że lokale obciążone są tymi samymi stawkami czynszów, jak lokale komunalne.
Powyższe, zdaniem Wojewody, prowadziło do konkluzji, że Gmina Miasta [...] nie wykazała, że w przedmiotowych lokalach zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego na warunkach uzasadniających przekazanie nieruchomości w omawianym trybie. Obciążenie lokali tymi samymi stawkami czynszów co lokale komunalne nie pozwala, w ocenie Wojewody Pomorskiego, na uznanie, że spełniona została przesłanka komunalizacji w omawianym trybie. Lokale nie były bowiem wynajmowane w ramach pomocy mieszkańcom gminy (np. lokal socjalny, lokal zaspokajający potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach).
W konsekwencji Wojewoda odmówił przekazania prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy.
Odwołanie od zaskarżonej decyzji w terminie złożyła Gmina wskazując, że decyzja Wojewody została wydana w oparciu o błędną interpretację art. 5 ust. 4 ustawy albowiem przekazanie gminie mienia w trybie art. 5 ust 4 jest na gruncie tego przepisu możliwe, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednimi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację.
Ze względu na wykorzystanie przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłankę określoną w art. 7 ust 1 pkt 7 usg dotyczącą zadań własnych gminy.
Zgodnie z art. 4 i art. 20 uopl gminy mają obowiązek tworzyć gminny zasób mieszkaniowy.
W uzasadnieniu odwołania Gmina wskazała, że wbrew twierdzeniom Wojewody Pomorskiego zasób mieszkaniowy tworzą, oprócz lokali socjalnych, zamiennych czy przeznaczonych dla rodzin o niskich dochodach, również lokale komunalne. Lokale komunalne, co do swojej istoty Gmina przeznacza dla osób o niskich dochodach.
Dalej wskazano, że aktualne zasady związane z utrzymywaniem zasobu mieszkaniowego Gminy Miasta [...] zostały określone w uchwale Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 27 października 2021 r. w sprawie Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta [...] w latach 2022-2026. Zgodnie z ww. programem do głównych celów związanych z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem Gminy należą: zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych najbardziej potrzebujących mieszkańców, poprawa jakości i warunków zamieszkania w mieszkaniowym zasobnie gminy, sukcesywna poprawa stanu technicznego lokali i budynków wchodzących w skład zasobu, racjonalizacja gospodarowania mieszkaniowym zasobem oraz tworzenie dogodnych warunków osiedleńczych dla nowych mieszkańców [...]. Program określa także kategorię podmiotów, do których jest on adresowany. Zgodnie z § 4 ww. uchwały zasób mieszkaniowy powiększany jest w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przede wszystkim dla gospodarstw domowych pozostających w niedostatku, posiadających niskie dochody lub wykwaterowanych z budynków do rozbiórki, a także osób niesamodzielnych i zależnych, mogących funkcjonować tylko w ramach mieszkalnictwa wspieranego lub chronionego. Program, oprócz utrzymywania istniejącego zasobu mieszkaniowego przewiduje również konieczność powiększania go poprzez m.in. nabywanie lokali. Według odwołującej, to Gmina tworzy warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy. Zatem sam fakt, że lokal mieszkalny znajduje się w zasobie mieszkaniowym gminy przesądza o jego wykorzystaniu przez Gminę do wykonywania zadań własnych polegających na zaspokajaniu potrzeb wspólnoty z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego oraz tworzeniu warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 10 uopl przez mieszkaniowy zasób gminy należy rozumieć lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące własność gminy.
Z kolei pobierany czynsz nie przysparza Gminie dodatkowego dochodu, a celem wynajmu nie jest generowanie dochodu, lecz zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych społeczności lokalnej.
Gmina wniosła o uchylenie decyzji i przekazane przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 13 lipca 2022 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 29 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy zgodnie z którym gminie na jej wniosek może być przekazane mienie państwowe, jeżeli jest ono związane z realizacją jej własnych zadań. W ocenie Komisji z przepisu tego można wywieść dwa istotne wnioski. Po pierwsze ww. przekazanie jest przekazaniem fakultatywnym w ramach uznania administracyjnego. Po drugie przekazanie powinno nastąpić w celu realizacji zadań własnych Gminy.
Zgodnie z treścią art. 5 ust. 4 ustawy przekazanie gminie mienia Skarbu Państwa związanego z realizacją jej zadań, może nastąpić na wniosek gminy w drodze decyzji wojewody. Z treści cytowanego przepisu wynika, że przedmiotem przekazania może być jedynie mienie wykorzystywane w celu realizacji zadań gminy, przy czym decyzja wojewody w sprawie przekazania mienia ma charakter uznaniowy.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 5 ust. 4 ustawy wskazuje, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie (lecz niezobowiązującą organu do jego przekazania), jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. Gminie może być zatem - ale nie musi - przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest obecnie bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem (por. wyroki NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 408/08 oraz z 18 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1923/10).
Odnosząc się do fakultatywności Komisja podnosząc choćby za wyrokiem NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1542/19, że okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań (jest to tzw. ocena administracyjna stanu faktycznego), jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie (uznanie administracyjne) zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 1993 r. sygn. akt I SA 1473/92).
Komisja podkreśliła, że zasadniczą płaszczyzną oceny administracyjnej w tej sprawie była ocena celowości i racjonalności, a nie wykazanie, że Gmina ma już plany związane z zagospodarowaniem spornej nieruchomości, czy też uważa ją za własne mienie, a nawet czy w jakimś stopniu podejmuje na przedmiotowej nieruchomości czynności, np. porządkowe. Skarb Państwa, jak każdy inny podmiot (osoba prawna lub fizyczna) może być właścicielem - tu spornej nieruchomości (co jest okolicznością bezsporną) - i nie jest wyłączony spod konstytucyjnej ochrony tego prawa (por. art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 64, zwłaszcza ust. 2, Konstytucji RP). Nierozłączną częścią prawa własności jest przy tym prawo do decydowania o rozporządzaniu lub nierozporządzaniu tym prawem.
W dalszej kolejności Komisja zwróciła uwagę, że w kategoriach wyjątku należy rozpatrywać dyspozycję art. 5 ust. 4 ustawy. Regulacje wyjątkowe wymagają przy tym wykazania i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ponadto o szczególności art. 5 ust. 4 ustawy świadczy to, że kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej zwanej "ugn". Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej, zawartej w art. 5 ust. 4 ustawy, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie znajdujące, zwłaszcza wraz z upływem czasu, coraz bardziej wątpliwe uzasadnienie w obowiązującym systemie prawa i w okolicznościach tej sprawy.
Zdaniem Komisji wątpliwości wywoływać może przy tym stosowanie, w miejsce regulacji ogólnych, szczególnego przepisu ustawy, która w dodatku była ponad 30 lat temu przepisami wprowadzającymi ustawę. W ww. kontekście wskazania wymaga, że art. 13 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza zasadniczą możliwość wręcz darowania Gminie jakiejkolwiek działki Skarbu Państwa, tyle że sformułowany jest tam istotny warunek w brzmieniu: w umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu. W analizowanym przypadku niejako "zastępcze" zastosowanie ustawy celem uwłaszczenia Gminy nie dość, że niezrozumiałe, to rodziłoby jeszcze wątpliwości, co do obejścia powyższej regulacji ogólnej i ustanowionego w niej w interesie społecznym warunku.
Konkludując, w opinii Komisji, decyzja uznaniowa jest decyzją wydaną w sprawie indywidualnej przez organ administracyjny, na podstawie upoważnienia zawartego w normie prawnej odkodowanej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Charakteryzuje się tym, że umożliwia organowi administracyjnemu wybranie przy tym samym stanie faktycznym dwóch lub nawet więcej równoprawnych rozstrzygnięć. Sytuacja taka nie ma więc charakteru dowolności. Wszystko dzieje się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja, w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, nawet w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy i nie służy aktualnie celom ponadlokalnym, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się przykładowo ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny.
Toteż Komisja nie podzieliła zarzutów, co do naruszenia uznaniowości.
Komisja wskazała jednocześnie, że nie uznaje, aby naruszała art. 5 ust. 4 ustawy odmowa przekazania mienia wnioskującej Gminie bowiem fakt, że gminę obowiązują zadania wymienione w art. 7 ust. 1 usg nie oznacza jeszcze, że każdy teren państwowy nadający się dla realizacji tych zadań winien być gminie na jej wniosek bezwzględnie przekazany na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy.
W orzeczeniu NSA wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 408/08 wskazuje się, że norma z art. 5 ust. 4 ustawy stwarza możliwość uzyskania przez Gminę mienia. Skoro jest to możliwość, to jednocześnie brak obowiązku po stronie Wojewody "przekazania" tego mienia. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1212/19 z 5 sierpnia 2020 r. jednoznacznie zostało wskazane, że "przekazanie gminie mienia w trybie art. 5 ust, 4 ustawy nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją konstytutywną, mającą charakter uznaniowy. Użycie w tym przepisie wyrazów "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że sam fakt, że mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona".
Reasumując organ odwoławczy uznał, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, a Gmina może ubiegać się o realizację swoich celów, tj. o nawet nieodpłatne nabycie spornej nieruchomości z wykorzystaniem ogólnych i bardziej adekwatnych oraz w większym stopniu zabezpieczających interes społeczny unormowań, aniżeli szczególna, wyjątkowa i w istocie przejściowa regulacja z ustawy, która weszła w życie 27 maja 1990 r. i wiązała się z wprowadzeniem samorządu gminnego, a nie z bieżącą i bezterminową "obsługą" gospodarki nieruchomościami strony publicznej, do czego dedykowana jest zasadniczo późniejsza ustawa o gospodarce nieruchomościami.
Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 13 lipca 2023 r. Gmina Miasto Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 5 ust. 4 ustawy przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] własności udziału w wysokości 5007/10000 w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 900 m2, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] wraz z przypisanymi do niego lokalami mieszkalnymi, mimo że Gmina wykorzystuje lokale do wykonywania zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego; 2) art. 5 ust. 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 usg przez uznanie, że Gmina Miasta [...] nie realizuje, wykorzystując udział w wysokości 5007/10000 w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 900 m2, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] wraz z przypisanymi do niego lokalami mieszkalnymi, zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego, gdyż gmina czerpie pożytki z przedmiotu najmu, a to wyklucza służenie przez Gminę społeczności lokalnej przez gminne budownictwo mieszkaniowe; 3) art. 5 ust. 4 ustawy w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na przekroczeniu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] własności udziału w przedmiotowej nieruchomości wraz z przypisanymi do niej lokalami mieszkalnymi; 4) art. 77 § 1 kpa oraz art. 7 kpa przez brak przeprowadzenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy mienie, którego sprawa dotyczy, jest aktualnie związane z realizacją zadań Gminy Miasta [...], co doprowadziło do nieustalenia niezbędnej materialnoprawnej przesłanki do komunalizacji tego mienia; 5) art. 11 ust. 1 ugn przez skierowane decyzji do Wojewody Pomorskiego, zamiast do Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej jako do organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Wobec powyższego Gmina wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi podając, że zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1–3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Przy czym mieniem państwowym w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy jest niewątpliwie prawo własności dotyczące rzeczy (lokalowej nieruchomości państwowej), z którym to prawem głównym związany jest udział w nieruchomości wspólnej (art. 44, art. 45, art. 46 § 1, art. 50 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – Dz.U. z 2021 r. poz. 1048).
Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy i konstytutywny. Warunkiem nabycia mienia skarbowego w tym trybie jest to, że: 1) Skarb Państwa 27 maja 1990 r. jest właścicielem tegoż mienia; 2) mienie to jest bezpośrednio i aktualnie związane z realizacją konkretnych zadań gminy wnioskującej o jego przekazanie.
Dopiero spełnienie łączne powyższych warunków umożliwia podjęcie decyzji w granicach tzw. uznania administracyjnego w przedmiocie przekazania mienia gminie. Jeżeli natomiast choćby jeden z opisanych wyżej warunków z pkt 1) i 2) nie ziścił się, to są podstawy do wydania decyzji odmawiającej przekazania mienia ogólnonarodowego gminie w tym trybie bez przechodzenia do fazy uznaniowej oceny zasadności wniosku gminy o przekazanie mienia skarbowego.
W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że 27 maja 1990 r. lokale mieszkalne nr: [...] znajdujące się w budynku położonym w [...] przy ul. [...] na gruncie oznaczonym jako obecna działka nr [...] z obrębu [...] stanowiły współwłasność Skarbu Państwa. Wówczas to, jak wynika z gruntowej księgi wieczystej nr [...] oraz, odpowiednio z lokalowych ksiąg wieczystych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - lokale te nie były wyodrębnione w sensie prawnym. Nie stanowiły odrębnych nieruchomości lokalowych, które zostały wraz z odpowiednimi udziałami w nieruchomości wspólnej oddane w użytkowanie wieczyste (art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), a zatem stanowiły wówczas części budynku mieszkalnego.
Z kolei sporny grunt wraz ze stanowiącym jego część składową budynkiem mieszkalnym był 27 maja 1990 r. w udziale wynoszącym ½ części mieniem państwowym, co wynika z ostatecznej decyzji Ministra Finansów z 25 lipca 2000 r. nr BR5/AG/2084/00 stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego ½ część w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], objętej Kw nr [...], wydanej w oparciu o art. 1, art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65). Decyzja ta nie została wycofana z obrotu prawnego (por. wyroki NSA z: 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 947/06; 11 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 700/08).
Jak wynika z działu II gruntowej Kw nr [...] oraz z działów II Kw nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – obecnie wyłącznym właścicielem lokali mieszkalnych, odpowiednio nr: [...] wraz z odpowiednimi udziałami w nieruchomości wspólnej, jest Skarb Państwa. Podstawę wpisu praw własności co do tychże lokali w księgach wieczystych stanowiła ugoda i uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym zawarte w formie aktu notarialnego z 28 grudnia 2018 r. Rep. A nr [...].
Oś sporu w niniejszej sprawie - jaki zarysował się pomiędzy Wojewodą Pomorskim i Krajową Komisją Uwłaszczeniową, a Gminą Miastem [...] - skoncentrowała się natomiast na wykazaniu przez wnioskodawcę przesłanki z pkt 2).
Jeżeli chodzi o to zagadnienie - zdaniem Sądu – w niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy wadliwie uznały, że nie została spełniona przesłanka istnienia związku pomiędzy mieniem objętym wnioskiem o przekazanie, a realizacją zadań gminy wnioskującej o jego nabycie.
Należało zgodzić się z orzekającymi organami, że w niniejszej sprawie nie wykazano związku pomiędzy przekazaniem spornego mienia jednostce samorządu terytorialnego, a realizowanymi przez Gminę Miasto [...] zadaniami własnymi z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego, o których to zadaniach jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 7 usg. Skoro bowiem sporna nieruchomość jest już od dawna zabudowana budynkiem mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...], to nie można uznać, że skarżąca Gmina realizuje na tym gruncie jakiekolwiek zadania z zakresu gminnego budownictwa, w tym także mieszkaniowego, w szczególności polegającego na budowie budynku mieszkalnego.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów, co do tego, że w niniejszej sprawie zostało wszechstronnie i dokładnie wyjaśnione, że Gmina Miasto [...] nie realizuje zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.
Odnosząc się do tej kwestii trzeba wskazać, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy określa uopl. Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 uopl).
Zadania te mogą być realizowane w zróżnicowanej prawnie formie i z tego powodu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zadania gminy w tym zakresie realizowane są wyłącznie w sytuacji zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, lub też polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 uopl).
Uszło uwadze organów, że gmina do realizacji zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej może wynajmować lokale od innych właścicieli w celu ich podnajmowania (art. 20 ust. 2a uopl), czy wynajmować lokale z mieszkaniowego zasobu gminy na czas trwania stosunku pracy (art. 20 ust. 3 uopl), a także wynajmować lokale mieszkalne z tego zasobu na realizację innych zadań, np. z zakresu pomocy społecznej bądź z zakresu wspierania rodziny i pieczy zastępczej (art. 4 ust. 2b uopl).
Zatem już tylko na gruncie powyższych regulacji prawnych widać, że zadania gminy w tym zakresie zakreślone zostały znacznie szerzej.
Wyraźna jest także tendencja do poszukiwania rozwiązań prawnych umożliwiających gminom skuteczniejszą realizację zadań tyczących tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W tym zakresie ustawodawca w ostatnim czasie przewidział m.in. możliwość realizacji powyższych zadań gminy za pośrednictwem społecznych agencji najmu, a także poprzez wynajmowanie przez gminę lokali od innych właścicieli w celu ich podnajmowania, rezygnując z dotychczasowego ograniczenia podnajmu jedynie do osób, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód (art. art. 4 ust. 1a oraz art. 20 ust. 2a uopl, w brzmieniu nadanym przez art. 12 pkt 3a ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa - Dz.U. z 2021 r. poz. 11 ze zm.).
Z pisma Prezydenta Miasta [...] z 11 grudnia 2020 r. wynika, że administrację (zarząd) i nadzór nad spornym mieniem sprawuje od 1 listopada 2017 r. Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w [...], jako miejska jednostka budżetowa. Zarząd ten powołany został na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie połączenia jednostek budżetowych: Administracji Budynków Komunalnych Nr [...] w [...] i Administracji Budynków Komunalnych Nr [...] w [...] (Dz.Urz. Wojew. Pomor. z dnia 1 września 2017 r. poz. 3170). Według § 3 ust. 1 Statutu Zarządu jednostka ta realizuje zadania m.in. w zakresie: a) gospodarki komunalnym zasobem mieszkaniowym, zasobem mieszkaniowym Skarbu Państwa, wobec którego Prezydent Miasta [...] wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, administrowania nieruchomościami wspólnymi w ramach zawartych umów, b) zaspokajania potrzeb mieszkańców tych zasobów, c) innych zadań związanych z funkcjonowaniem komunalnych zasobów mieszkaniowych, zasobów mieszkaniowych Skarbu Państwa określonych w pkt "a", lokali użytkowych i ich infrastruktury, w tym dozorowania nieruchomości. Z kolei według § 3 ust. 2 Statutu przedmiotem działania Zarządu w szczególności jest: a) prowadzenie administracji budynków, lokali mieszkalnych i użytkowych i innych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta [...] oraz lokali mieszkalnych stanowiących własność Skarbu Państwa, wobec których Prezydent Miasta [...] wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej oraz w ramach zawartych umów innych nieruchomości wspólnych we wspólnotach, w których współwłaścicielem jest Gmina [...], b) utrzymanie sprawności technicznej i użytkowej eksploatowanej budynków, lokali i infrastruktury, c) zabezpieczenie prawidłowej eksploatacji budynków, lokali i infrastruktury, d) ustalanie potrzeb i ich realizacja w zakresie: remontów budynków, budowli, lokali mieszkalnych i użytkowych, rozbiórek w uzgodnieniu z właściwą jednostką organizacyjną Urzędu Miasta [...], Zgodnie z § 3 ust. 5 Statutu szczególnym zadaniem i obowiązkiem Zarządu jest utrzymanie stanu technicznego budynków, budowli, obiektów, wszelkich instalacji ogólnie dostępnych w tym zwłaszcza elektrycznych i gazowych w stopniu zapewniającym bezpieczeństwo użytkowników, osób trzecich i otoczenia. Zarząd podejmuje w tym zakresie wszelkie czynności organizacyjne i techniczne dla zapewnienia bezpieczeństwa oraz usuwania przyczyn i skutków.
Ze strony internetowej ZBiLK-u w [...] (www.zbilk.gdynia.pl - zakładka "Zasoby") nie wynika, aby jednostka ta administrowała budynkiem przy ul. [...] w [...] i znajdującymi się w nim lokalami mieszkalnymi Skarbu Państwa, jako mieniem wchodzącym w skład gminnego zasobu mieszkaniowego.
Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 grudnia 2016 r. o zmianie zarządzenia w sprawie ustalenia zasad struktury i wielkości wyłączeń ze sprzedaży lokali i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy, w Załączniku nr 1, także nie wymienia budynku przy ul. [...].
Poza tym w aktach sprawy znajduje się protokół przejęcia spornego mienia skarbowego przez Gminę Miasto [...], sporządzony 24 listopada 2021 r. w oparciu o art. 17 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy, ogłoszony publicznie w trybie art. 17 ust. 4 ustawy.
Z pisma Prezydenta Miasta [...] z 15 lipca 2021 r. wynika, że lokale mieszkalne nr: [...] i [...] są wynajmowane w trybie art. 691 kc. Lokale nr [...] są wynajmowane na podstawie umów. Lokal mieszkalny nr [...] jest zajmowany bezumownie. Lokal nr [...] jest wolny. W stosunku do przedmiotowych lokali były wydawane decyzje administracyjne o przydziale, gdy obowiązywał na terenie [...] szczególny trybu najmu.
Prezydent Miasta [...] twierdzi, że lokale te nie stanowią mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...].
Mając na uwadze te okoliczności trzeba wskazać, że przedmiotowe mienie, choć jest własnością skarbową, to zarządzane jest przez miejską jednostkę budżetową Gminy Miasta [...], a więc przez podmiot zarządzający gminnym zasobem mieszkaniowym. Skarb Państwa nie gospodaruje tymże mieniem poprzez państwową jednostkę organizacyjną, która w imieniu właściciela wykonywałaby jego uprawnienia i obowiązki względem tegoż mienia.
Jednocześnie w większości wyżej wymienione lokale mieszkalne są wykorzystywane na podstawie umów najmu. Inne zaś lokale (nr [...] i [...]) objęte są, np. bieżącą administracją tej jednostki, w szczególności poprzez nadzór w zakresie stanu technicznego i użytkowego lokali oraz ich infrastruktury okołolokalowej (np. w zakresie bezpieczeństwa użytkowania instalacji ogólnodostępnych).
Nie sposób w takiej sytuacji zgodzić się z twierdzeniem organów obu instancji o braku bezpośredniego i aktualnego związku tegoż mienia z wykonywaniem przez gminę konkretnych zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.
Zdaniem Sądu to, że większość lokali mieszkalnych będących w zarządzie jednostki budżetowej Gminy Miasta [...] zaspokaja potrzeby mieszkaniowe członków wspólnoty samorządowej, a dwa z nich są objęte nadzorem zarządcy budynku była wystarczająca dla potwierdzenia istnienia takiego związku, a więc wypełnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 4 ustawy.
Dodatkowo trzeba wskazać, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły, czy sporne mienie jest w posiadaniu samoistnym Gminy Miasta [...].
Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd dostrzegł to, że Gmina (bez konkretnej argumentacji prawnej i faktycznej) twierdzi, że przedmiotowe lokale mieszkalne nie stanowią mieszkaniowego zasobu gminy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 uopl (pismo Gminy Miasta [...] z 15 lipca 2021 r.).
Zgodnie z tym przepisem przez mieszkaniowy zasób gminy należy rozumieć lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem społecznych inicjatyw mieszkaniowych, oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów.
Analiza treści uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 października 2021 r. w sprawie Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta [...] w latach 2022-2026 (Dz.Urz. Woj. Pomor. z 2021 r. poz. 4080) oraz treści uchwały Nr [...] Rady Miasta [...]z dnia 28 sierpnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...] (Dz.Urz.Woj. Pomor. z 2019 r. poz. 4370 ze zm.) wskazują jednak, że Prezydent Miasta [...] kwalifikuje jako lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 10 uopl, tylko te lokale, które stanowią własność Gminy lub co do których Gmina jest współwłaścicielem.
Tymczasem z art. 2 ust. 1 pkt 10 uopl wynika, że do mieszkaniowego zasobu gminy wchodzą także z mocy prawa te lokale mieszkalne co do których Gmina jest ich posiadaczem samoistnym.
Sąd zauważa, że przed 27 maja 1990 r. państwowym zasobem mieszkalnym (stanowiącym w całości lub części własność Państwa i nie przejętym w zarząd przez właścicieli lokali w danym budynku, wraz z przynależnymi gruntami, które nie zostały oddane w zarząd lub użytkowanie) zarządzały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki mieszkaniowej stopnia podstawowego lub utworzone w tym celu przedsiębiorstwa bądź inne państwowe jednostki organizacyjne (art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe – Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.).
Z tym, że terenowy organ administracji państwowej, o którym mowa w ust. 1, mógł orzec o przejęciu w zarząd swój lub jednostek określonych w ust. 1 domów wielomieszkaniowych, zabudowań gospodarczych i urządzeń, wraz z gruntami niezbędnymi do prawidłowego gospodarowania tymi obiektami, a nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej: 1) na wniosek właściciela, 2) jeżeli zarząd budynkiem nie jest przez właściciela w ogóle sprawowany, 3) jeżeli właściciel nie sprawuje zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie (art. 25 ust. 2 tej ustawy).
Z dniem 27 maja 1990 r. do właściwości organów gminy przeszły, jako zadania własne, określone w ustawie - Prawo lokalowe zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. Nr 34, poz. 198).
Po wejściu w życie 12 listopada 1994 r. ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) zaspakajanie potrzeb członków wspólnoty samorządowej stanowiło zadanie własne gminy (art. 4 tej ustawy). Gmina miała obowiązek wynajęcia lokalu osobie, która opróżniła lokal właściciela (art. 56 ust. 5 tej ustawy) Lokale stanowiące własność gminy albo komunalnych osób prawnych lub spółek prawa handlowego utworzonych z udziałem gminy bądź pozostające w samoistnym posiadaniu tych podmiotów tworzyły mieszkaniowy zasób gminy (art. 5 ust. 1 tej ustawy).
Z tym, że zgodnie z art. 61 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z dniem wejścia w życie tej ustawy do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 i 3 ustawy wymienionej w art. 67 pkt 2 (Prawa lokalowego z 1974 r.), stosowało się przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Jeżeli zarząd został przywrócony właścicielowi na jego wniosek złożony w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, znosiło się wzajemne rozliczenia z tytułu dochodów z nieruchomości i wydatków na eksploatację i remonty bieżące, jakie miały miejsce do dnia przywrócenia zarządu (ust. 2).
Z akt sprawy nie wynika, czy była wydana decyzja o przejęciu spornego w trybie art. 25 ust. 2 Prawa lokalowego z 1974 r.
Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 111, poz. 723) stanowił że jeżeli właściciel nieruchomości zarządzanej przez gminę nie jest znany lub nie zostało ustalone miejsce jego pobytu, do budynków położonych na tej nieruchomości stosuje się przepisy art. 5 ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych).
Decyzja Ministra Finansów z 25 lipca 2000 r. nr BR5/AG/2084/00 stwierdzająca przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego ½ część w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], objętej Kw nr [...], nie istniała w dacie wejścia w życie powyższej ustawy zmieniającej (24 października 1997 r.), a zatem przepis ten miałby zastosowanie w niniejszej sprawie.
Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych została uchylona 10 lipca 2001 r. przez uopl. Art. 2 ust. 1 pkt 10 uopl zawiera zbliżoną treść do art. 5 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Oba te przepisy włączają do mieszkaniowego zasobu gminy lokale mieszkalne będące w posiadaniu samoistnym gminy.
Według art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Przy czym jak stanowi art. 339 kc domniemywa się, że ten, kto rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem samoistnym.
Trzeba wskazać, że posiadanie samoistne wchodzi w grę nie tylko wtedy, gdy posiadacz jest przekonany o swoich uprawnieniach właściciela, lecz także wtedy, gdy wie, że nie jest właścicielem, ale chce posiadać rzecz i posiada ją tak jakby był jej właścicielem, chociaż jest świadomy tego, że wykonywane prawo mu nie przysługuje. Przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet w sytuacji, w której samoistny posiadacz w złej wierze zwraca się do właściciela lub innej osoby, którą uważa za właściciela, z ofertą nabycia własności posiadanej rzeczy w drodze umowy, jego posiadanie nie traci przymiotu samoistności, chyba że z innych okoliczności wynika, że rezygnuje z samodzielnego i niezależnego od woli innej osoby władania rzeczą (np. postanowienie Sądu Najwyższego z 5 czerwca 2009 r. sygn. akt I CSK 430/08)
Zatem Wojewoda Pomorski i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa winny wyjaśnić, czy – mając na uwadze powyższe przepisy prawa i okoliczności faktyczne – gmina poprzez swoje jednostki organizacyjne weszła w posiadanie samoistne spornego mienia poprzez to, że zarządzała tymże mieniem i czy obecnie jest posiadaczem samoistnym przedmiotowych lokali, skoro zarządza obecnie spornym mieniem i czy w związku z tym mienie to weszło do mieszkaniowego zasobu gminy. Tego zaś organy nie uczyniły.
W tej sytuacji – w ocenie Sądu - organy obu instancji wydały swe decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób dokładny i wszechstronny na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie przynależenia spornego mienia do mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...], a także z naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy poprzez prezentowanie stanowiska o braku związku tegoż mienia z wykonywaniem przez gminę zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.
Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze poglądy zaprezentowane w podobnych sprawach przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1366/21 i I OSK 2634/20).
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową art. 11ust. 1 ugn poprzez skierowanie decyzji do Wojewody Pomorskiego zamiast do Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej jako do organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami publicznymi Sąd podziela stanowisko skarżącej, że w sprawie z zakresu przekazania mienia pomiędzy Skarbem Państwa, a właściwą gminą (miastem na prawach powiatu) reprezentantem Skarbu Państwa winien być Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej.
Zdaniem Sądu w sprawach w których wojewoda jest organem administracji publicznej załatwiającym sprawę administracyjną poprzez wydanie decyzji organ ten nie może być jednocześnie przedstawicielem strony postępowania. W takim przypadku nie znajduje zastosowania art. 23 ust. 1e ugn zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Zastosowanie znajduje zaś ogólna reguła wynikająca z art. 11 ust. 1 ugn wedle której organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (por. wyrok NSA z 8 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1316/22). Takim starostą jest prezydent miasta na prawach powiatu i ta reprezentacja dotyczy także czynności procesowych (art. 4 pkt 9b1 i art. 11a ugn).
Wobec tego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wadliwie uczyniła adresatem zaskarżonej decyzji Wojewodę Pomorskiego jako reprezentanta Skarbu Państwa przez co naruszyła art. 11 ust. 1 ugn, co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro odwołanie wniósł Prezydent Miasta [...] reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego, a nie Skarb Państwa.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Pomorski weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Organ I instancji wyjaśni, rozważy i oceni jakie były okoliczności dotyczące sprawowania zarządu budynkiem przy ul. [...] przez jednostki organizacyjne Gminy Miasta [...] po 27 maja 1990 r. Czy Gmina przejęła zarząd spornym mieniem od jednostki państwowej reprezentującej Skarb Państwa przed komunalizacją mienia państwowego lub po komunalizacji tego mienia, czy też Gmina - wobec niesprawowania po 27 maja 1990 r. zarządu przez Skarb Państwa - wykonywała zarząd spornym mieniem na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 25 ust. 2 Prawa lokalowego z 1974 r., czy bez tej decyzji. Wojewoda wyjaśni i oceni, czy - jeżeli Gmina zarządzała spornym mieniem poprzez komunalną jednostkę organizacyjną, czy to na podstawie powyższej decyzji, czy bez niej - to czy sytuację tę można zakwalifikować jako posiadanie samoistne (niezależnie od tego czy było w dobrej wierze, tj. na podstawie decyzji, czy też w złej wierze, bo bez tytułu prawnego) i czy w związku z tym sporne mienie weszło w skład mieszkaniowego zasobu gminy, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, a później w art. 2 ust. 1 pkt 10 uopl i w konsekwencji przestało wchodzić do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 21 ugn.
Organ I instancji, oceniając celowość przekazania Gminie Miastu [...] spornego mienia w ramach tzw. uznania administracyjnego wyjaśni i oceni, czy w uwzględnieniu wniosku Gminy o przekazanie mienia, zgodnie z słusznym interesem strony (art. 7 kpa), stoi na przeszkodzie interes społeczny. Jeżeli organ uzna, że jeden z powyższych interesów ma przewagę nad drugim wówczas wyjaśni tę kwestię orzekając w ramach uznania administracyjnego, a swe stanowisko należycie uzasadni w motywach wydanej decyzji, aby było możliwe poddanie toku rozumowania organu kontroli stron postępowania i w przyszłości właściwych organów ochrony prawnej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).