I SA/Wa 187/20

I SA/Wa 187/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Apostolidis /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1746/21 - Wyrok NSA z 2024-11-15
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107,  art. 157 par. 2 w zw. z art. 61a par. 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją [...],[...] z [...] listopada 2019r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem L. S. i M. R. (dalej jako skarżąca) z [...] listopada 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1968 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. R. nie posiada interesu prawnego i nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji dotyczącej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ponieważ J. S., po którym ww wywodzi swoje następstwo prawne, [...] października 1952 r. nabył nieruchomość na mocy aktu notarialnego, w którym nie uczyniono wzmianki o załączeniu do aktu lub okazaniu przy jego sporządzaniu zezwolenia sądu na sprzedaż nieruchomości, a ponadto w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości nie dokonano bezwarunkowego przepisania właściciela. Minister wyjaśnił dalej, że poprzednik skarżącej nabył prawa do ww nieruchomości dekretowej od J. W., wykonawcy testamentu E. S. oraz że Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z [...] września 1968 r. nr[...], po rozpatrzeniu wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) przez wykonawcę testamentu E. S., odmówiło spadkobiercom E. M. i W. I. małżonków S. ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości przy ul. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.
W aktach jest kopia skróconego odpisu księgi wieczystej KW nr [...] z [...] marca 1992 r., L.dz. [...] (do księgi wieczystej KW nr [...] przeniesiono przedmiotową nieruchomość z dotychczasowej księgi hipotecznej nr [...]), z którego , wg organu wynika, że w dziale II jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa, a jako poprzedni właściciel J. S.. W dziale IV ww. księgi widnieje z kolei zapis, że "do działu IV tej księgi wpłynęły wnioski dz. kw nr [...] i [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydziału [...], na które J. S. wyznaczono dwumiesięczny termin do złożenia upoważnienia Sądu dla wykonawcy testamentu do sprzedaży nieruchomości objętej KW nr [...], opisu i planu przedmiotowego budynku (...) oraz zaświadczenia, że budynek nie przeszedł na Skarb Państwa".
Organ wyjaśnił, że podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji musi posiadać interes prawny, uprawniający go do wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności zakwestionowanej decyzji, a tym samym do bycia stroną we wszczętej na jego wniosek sprawie. Podał, że jakkolwiek w świetle dokumentów spadkowych A. K. i M. R. są następcami prawnymi J. S., to jednak wg działu II księgi wieczystej KW nr [...], Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel przedmiotowej nieruchomości [...] marca 1966 r., tj. jeszcze przed wydaniem badanej w trybie nadzoru decyzji dekretowej z 1968r. w oparciu o umowę sprzedaży z [...] października 1952 r., (na którą powołuje się skarżąca), a także w oparciu o postanowienie Sądu Powiatowego z [...] maja 1964 r, sygn. akt [...] Ns [...], nadające sądową klauzulę wykonalności tytułowi egzekucyjnemu Wydziału [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1963 r. obejmującemu zadłużenie J. S. z tytułu podatku dochodowego i wyrównawczego za lata 1958-1962 oraz przejmujące na własność Skarbu Państwa całość nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], KW nr v. Minister wskazał także, że wg dokumentów z akt sprawy, J. S. nigdy nie został ujawniony w dziale II księgi wieczystej KW nr [...] jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, a w dacie orzeczenia z [...] września 1968 r. w dziale II księgi wieczystej KW nr [...] ujawniony był Skarb Państwa.
Minister wyjaśnił, że z uwagi na brak bezwarunkowego przepisania na poprzednika skarżącej prawa własności do nieruchomości w księdze wieczystej, a także brak jakiejkolwiek wzmianki o uzyskaniu przez wykonawcę testamentu zezwolenia sądu na sprzedaż nieruchomości, wątpliwe jest, że zostały spełnione wymagane przepisami prawa warunki przejścia własności nieruchomości na rzecz J. S.. Wskazał, że w dacie zawarcia aktu notarialnego, na podstawie którego J. W., wykonawca testamentu E. S., sprzedał J. S. całą przedmiotową nieruchomość wraz z prawami i obowiązkami wypływającymi z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, kwestie spadkowe regulował dekret z dnia 8 października 1946 - Prawo spadkowe (Dz.U. Nr 60, poz. 328 ze zm.), a zatem powołana umowa sprzedaży podlegała reżimowi rozdziału VIII wskazanego dekretu. Organ przywołał art. 139 ww. dekretu, wg którego wykonawca testamentu wykonuje swe obowiązki pod nadzorem sądu oraz że może samodzielnie podejmować wszelkie czynności należące do zakresu zwykłego zarządu spadkiem a czynności przekraczające ten zakres wymagały uprzedniego zezwolenia sądu, którego w tej sprawie nie wykazano. Minister zaznaczył przy tym, że J. S. wyznaczono 2 miesięczny termin do złożenia upoważnienia Sądu dla wykonawcy testamentu do sprzedaży nieruchomości objętej KW nr [...] (...)", a to (wg organu), potwierdza, że wymagane dla skuteczności sprzedaży zezwolenie sądu nie zostało uzyskane. Następnie organ przytoczył art. 28 kpa i orzecznictwo i podkreślił, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola bądź subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Wyjaśnił przy tym, że stronami postępowania dotyczącego decyzji wydanych na podstawie przepisów dekretu są byli właściciele nieruchomości warszawskich, ich udokumentowani następcy prawni oraz podmioty, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Co do tej sprawy wskazał, że w dacie wydania badanej w trybie nadzoru decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1968 r. J. S. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w związku z utratą jej własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego z [...] maja 1964 r, sygn. akt [...] (a w konsekwencji ujawnieniem Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej KW nr [...]), ewentualnie w związku z bezskutecznością umowy przenoszącej własność nieruchomości na J. S. - jego następcy prawni nie posiadają interesu prawnego w sprawie i nie mogą uzyskać statusu strony w niniejszym postępowaniu.
W skardze na ww decyzję M. R. (skarżąca) zarzuciła ministrowi:
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania, która doprowadziła do błędnego przyjęcia, że M. R. nie udokumentowała swojej legitymacji do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje, że skarżąca nabyła spadek po J. S., który z kolei nabył uprawnienia do nieruchomości przy ul. [...], ozn. hip. [...] na podstawie umowy sprzedaży praw i roszczeń zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] października 1952 r., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niezasadnego stwierdzenia o braku przymiotu strony w postępowaniu M. R.;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa i art. 7 ust. 1 dekretu poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że M. R. nie posiada statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1968 r. nr [...], podczas gdy decyzja ta dotyczy ustanowienia wieczystego użytkowania do nieruchomości przy ul. [...] ozn. hip. [...], co do której w momencie wydawania ww. decyzji uprawnionym był Józef Strączyński - spadkodawca M. R..
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa; uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. w całości na podstawie art. 135 ppsa i o zasądzenie od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji.
Potwierdzenie praw strony czyli stwierdzenie interesu prawnego, sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12).
W kontrolowanej sprawie orzeczenie dekretowe, którego nieważności domagała się skarżąca zostało wydane na wniosek wykonawcy testamentu, od którego poprzednik prawny skarżącej nabył prawa do ww nieruchomości. Poza sporem pozostaje, że poprzednik skarżącej (J. S.) nie był stroną postępowania dekretowego. Tym niemniej skarżąca wywodzi, że skoro nabył prawa do ww nieruchomości w 1952r. to posiada tytuł prawny do kwestionowania negatywnego rozstrzygnięcia dekretowego z 1968r. W sprawie sporne pozostawało czy nabycie praw do ww nieruchomości w 1952r. można uznać za skuteczne, skoro z akt nie wynika, że Sąd powszechny wyraził zgodę na sprzedaż praw do ww nieruchomości tj. na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd masą spadkową. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, skoro nie budzi wątpliwości, i tego strona skarżąca nie kwestionuje, że wszelkie prawa J. S. do ww nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa kilka lat przed datą kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji dekretowej z 1968r. Powyższe co prawda potwierdza stanowisko prezentowane przez skarżącą, że jej poprzednik w 1952r. nabył skutecznie prawa do ww nieruchomości spadkowej, ale jednocześnie całkowicie wyklucza aktualne ich posiadanie w ramach sukcesji generalnej. W świetle materiału dowodowego z akt sprawy – wszelkie prawa do ww nieruchomości, a więc i roszczenia, a także prawo do kwestionowania negatywnej decyzji dekretowej wydanej na wniosek wykonawcy testamentu, przeszły na Skarb Państwa mocą postanowienia Sądu Powiatowego z [...] maja 1964 r. sygn. akt [...] Ns [...], nadającego sądową klauzulę wykonalności tytułowi egzekucyjnemu Wydziału Finansowego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1963 r. obejmującemu zadłużenie J. S. z tytułu podatku dochodowego i wyrównawczego za lata 1958-1962. Innymi słowy wszelkie prawa J. S. do ww nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], KW nr [...] zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w 1963r. a wobec tego skarżąca nie może skutecznie powoływać się jedynie na ich nabycie przez jej poprzednika aktem notarialnym z 1952r.
Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Z przyczyn przedmiotowych postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego. Czym innym jest natomiast bezprzedmiotowość postępowania występująca wówczas, gdy inicjatywę w określonym zakresie zgłosił podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania. Chodzi w szczególności o sytuacje, w których do zainicjowania danego postępowania legitymowane są konkretnie wskazane w ustawie podmioty, bądź gdy wszczęcie postępowania administracyjnego w danym stanie prawnym może nastąpić jedynie z urzędu. Wówczas organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe wobec wszczęcia go na skutek wniosku podmiotu niebędącego legitymowanym do skutecznego złożenia żądania.
W sprawach dekretowych wymagane jest udokumentowanie wniosku związkiem z nieruchomością dekretową. Ów wniosek, jak twierdzi skarżąca, został wykazany aktem notarialnym z 1952r. Skarżąca pomija jednak zdarzenia, jakie miały miejsce po dacie ww aktu, a które wykluczają jej prawa, a poprzednio jej poprzednika prawnego, do ww nieruchomości. Poprzez umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa organ nie naruszył zatem prawa, w tym w szczególności art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa i art. 7 ust. 1 dekretu, a także art. 7 i art. 77 kpa. Uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 kpa, a skarga, w kontekście argumentów dotyczących konfiskaty praw do ww nieruchomości – nie zawiera ani jednego argumentu.
Skutkowało to oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 ppsa.