I SA/Wa 1868/21

I SA/Wa 1868/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Bożena Marciniak
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1231/22 - Postanowienie NSA z 2025-01-17
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art 7, 77 par 1, par 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art 145, par 1 pkt 1 lit a i c oraz art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
art 1 ust 1 i 2
Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (Minister) decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], orzekł o stwierdzeniu przejścia na rzecz Skarbu Państwa łącznego udziału 100% prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], opisanej w amerykańskiej dokumentacji odszkodowawczej jako "obejmująca 500 metrów kwadratowych gruntu" dawny numer hipoteczny [...], plac o pow. [...] m2, oznaczony lit. f. g. h. j. na planie złożonym pod nr 12 do zbioru dowodów księgi hipotecznej.
Decyzja ta zapadła przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
A. K. (udział 3/8) oraz D. M. (udział 5/8), a po jej śmierci, w trakcie postępowania przed Komisją Stanów Zjednoczonych ds. Roszczeń Zagranicznych (Foreign Claims Settłement Commission of the United States), A. K., The [...] i F. M. byli współwłaścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], która została objęta skutkami dekretu z [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50 poz. 279, dalej "dekret warszawski"), który wszedł w życie [...] listopada 1945 r.
Jak wynika z akt dekretowych ww. nieruchomości, a w szczególności z zaświadczenia Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w [...] z [...] września 1948 r. ww. nieruchomość, stanowiła współwłasność J. i D. małżonków K.. Orzeczeniem administracyjnym wydanym na podstawie przepisów ww. dekretu Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1961 r., znak [...], odmówiono D. M. działającej w imieniu własnym i jako opiekun małoletniego syna A. K., przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Właściciele ci byli obywatelami [...].
Wnioskami z [...] września 1961 r. i z [...] marca 1962 r., w związku z postanowieniami układu pomiędzy Rządem [...], a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli [...], podpisanego [...] lipca 1960 r. (dalej: "układ indemnizacyjny") A. K. oraz D. M. wystąpili do Komisji Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych (dalej: "Komisja") o przyznanie odszkodowania m.in. za utratę własności ww. nieruchomości. Z uwagi na śmierć D. M. w trakcie postępowania odszkodowawczego, Komisja uznała, że jej udział 5/8 przynależy do wykonawców jej testamentu tj. A. K., The [...] i F. M..
W następstwie rozpoznania ich podań Komisja proponowaną decyzją z [...] grudnia 1965 r., nr [...], która została zarejestrowana jako ostateczna [...] stycznia 1966 r., przyznała im odszkodowanie za ww. nieruchomość.
Wobec takich ustaleń faktycznych, poczynionych w toku wszczętego z urzędu postępowania, Minister decyzją z [...] czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) przywoływanej dalej jako: "ustawa z 1968 r.", stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
W motywach rozstrzygnięcia, Minister podniósł, że ustawa z 1968 r. przewiduje konieczność wydania decyzji obejmującej wszelkie prawa związane z nieruchomością za które przyznano odszkodowanie, jeżeli uprawniony do odszkodowania obywatel [...] utracił w wyniku przejęcia jej przez Polskę przed dniem wejścia w życie układu indemnizacyjnego. W rozpatrywanej sprawie Komisja stwierdziła natomiast przejęcie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości na podstawie dekretu [...], który wszedł w życie [...] listopada 1945 r. i z tego tytułu przyznała odszkodowanie A. K. oraz D. M.. Utrata prawa własności nieruchomości na podstawie ww. dekret objęta jest art. II układu. Prawo własności przedmiotowej nieruchomości było ustanowione na rzecz obywateli państwa obcego, a fakt posiadania obywatelstwa [...] przez ww. osoby został potwierdzony w trakcie postępowania przed Komisją. Oznaczało to stwierdzenie przez organy władzy Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej zgodności roszczenia z postanowieniami układu. Zaistniały zatem przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy z 1968 r., tj. decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.
Na decyzję Ministra z [...] czerwca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Prezydent [...] (Skarżący).
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że pomimo, że skarżona decyzja jest korzystana z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa, brak w rozstrzygnięciu współczesnych oznaczeń geodezyjnych sprawie, że jest on niewykonalna jako podstawa do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Decyzja nie określa bowiem jednoznacznie przedmiotu decyzji, którym jest oznaczona nieruchomość, co do której Skarb Państwa może obecnie żądać ujawnienia swych praw w księdze wieczystej.
Skarżący zarzucił decyzji naruszenie:
1. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie dokonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie się przy oznaczaniu nieruchomości na nieobowiązującej systematyce, tj. numerze hipotecznym;
2. § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w związku z art. 25 ust 1 pkt 1 oraz art. 26 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu aktualnego oznaczenia nieruchomości, której prawo własności przeszło na rzecz Skarbu Państwa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty skargi sprowadzają się w dużej mierze (niezależnie od użytych sformułowań i przywołanych przepisów prawa) do postawienia tezy o niewykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, iż organ nie odwzorował dawnych oznaczeń nieruchomości na aktualne oznaczenia geodezyjno-katastralne i wieczysto-księgowe. Ponadto nie zlecił – przed wydanie zaskarżonej decyzji – sporządzenia odpowiedniego operatu geodezyjnego, przez co nie sprecyzował w sposób dostatecznie dokładny przedmiotu postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, które stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości (...) następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Po myśli art. 5 ust. 2, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz prawa, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.
Warunkiem wydania, na podstawie art. 2 omawianej ustawy deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest zatem po pierwsze: jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, po wtóre objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Jedną z umów, do której nawiązuje art. 1 ustawy z 1968 r. (zwanych układami indemnizacyjnymi), jest zawarty [...] lipca 1960 r. układ miedzy Rządem [...] i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczący roszczeń obywateli [...], w ramach którego Rząd Polski zobowiązał się zapłacić Rządowi Stanów Zjednoczonych sumę 40.000.000 dolarów, na poczet całkowitego uregulowania i zaspokojenia wszystkich roszczeń obywateli [...] z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu (art. I lit. A układu). Roszczenia te obejmowały m.in. roszczenia z tytułu przejęcia własności lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia (art. II).
W okolicznościach faktycznych poza sporem jest, że nieruchomość [...] przy ul. [...], opisana w amerykańskiej dokumentacji odszkodowawczej jako "obejmująca 500 metrów kwadratowych gruntu" dawny numer hipoteczny [...], plac o pow. [...] m2, oznaczony lit. f. g. h. j. na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dowodów księgi hipotecznej, których współwłaścicielami byli A. K. oraz D. M. przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu [...]. Poza sporem jest również, że w związku z tym przejęciem będący obywatelami [...] A. K. oraz D. M. wystąpili w związku z ww. układem od Komisji Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych o przyznanie odszkodowania m.in. za jej utratę. W sprawie nie ma sporu co do tego, że Komisja owe roszczenie uznała za zasadne i proponowaną decyzją z [...] grudnia 1965 r., nr [...], która została zarejestrowana jako ostateczna [...] stycznia 1966 r., przyznała im odszkodowanie za ww. nieruchomość, przez co byli właściciele zrzekli się wszelkich przynależnych im uprawnień związanych z tym mieniem na rzecz Rządu Polskiego. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują odzwierciedlenie w dokumentach zgormadzonych w sprawie, w tym przede wszystkim dokumentacji przekazanej polskim organom przez stronę amerykańską.
Zaistniały zatem przesłanki do wydania przez Ministra Finansów deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo ograniczonego prawa rzeczowego – art. 2 ustawy z 1968 r. Zasadności podjęcia tego rodzaju decyzji zresztą Skarżący nie kwestionuje.
Istota sporu sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie jakie elementy musi zawierać wydane na gruncie ww. ustawy rozstrzygnięcie, a dokładniej rzecz ujmując, czy winno w nim zostać zawarte odniesienie do aktualnych oznaczeń geodezyjno- katastralnych nieruchomości. Organ bowiem stanął na stanowisku, że ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji i objęcie działaniem układu indemnizacyjnego nieruchomości "historycznej", odnoszenie się do jej aktualnych oznaczeń nie jest niezbędne. Obowiązek taki nie wynika także jego zdaniem z treści § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r., który w jego ocenie w tym zakresie stanowi o fakultatywności ujęcia tych danych, w miarę możliwości. Przeciwny pogląd wyraża natomiast Skarżący, który to pogląd Sąd podziela.
Paragraf 2 ust. 1 zd. pierwsze przywołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (wydanego na podstawie art. 3 ustawy z 9 kwietnia 1968 r.) stanowi, że "decyzja, o której mowa w § 1, dotycząca nieruchomości powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możliwości ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej.
W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie zgodzić się należy ze Skarżącym, że użyte w redakcji cytowanego przepisu sformułowanie "w miarę możliwości" odnosić należy wyłącznie do tych elementów, które obrazują lokalizację nieruchomości, tj. danych adresowych (ulicy, numeru nieruchomości). Tylko one wszak nie są szczególnie istotne przy identyfikowaniu nieruchomości. Tymczasem wydawana na gruncie ustawy z 1968 r. decyzja, skoro miała stanowić podstawę ujawnienia w księdze wieczystej tytułu Skarbu Państwa do nieruchomości, winna tę nieruchomość w sposób jednoznaczny wskazywać. Temu waśnie służą identyfikujące ją oznaczenia geodezyjno-katastralne, w postaci numeru działki, obręb geodezyjnego w jakim jest położona, a także oznaczenie jej powierzchni. Numer działki jest wszak - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - desygnatem konkretnej powierzchni gruntu - nieruchomości z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Funkcjonuje on w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa.(por. wyrok NSA z 31 maja 2019 r. II OSK 1747/17, Lex nr 2737030). Bez takiej identyfikacji, wątpliwa staje się więc nawet możliwość wykonanie takiej decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej musi zaś być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji, a jego rzeczywistej treści nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji. Uwzględniając zatem cel w jakim ma być wydawana decyzja Ministra Finansów, przepis § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wykładać należy w ten sposób, że jako element obligatoryjny decyzji wymienia on: imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela; miejsce położenia nieruchomości (tj. miejscowość gdzie ona się znajduje) oraz oznaczenie w księdze wieczystej. Fakultatywnie natomiast (o ile jest to możliwe) należy podać niej wyłącznie tzw. adres policyjny nieruchomości.
Stanowisko organu, że to ewentualnie gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa Prezydent [...] (jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej), wnioskując o złożenie księgi wieczystej, względnie o dokonanie odpowiedniego wpisu w księdze już istniejącej, miałby dopiero dane identyfikujące przedmiotową nieruchomość precyzować, jest o tyle nieuprawnione, że prowadziłoby to de facto do swoistego dookreślania przez niego przedmiotu rozstrzygnięcia, ujętego w decyzji Ministra Finansów, a tym samym formułowania wniosku wieczystoksięgowego nie tyle w oparciu o tę decyzję - jak wymaga tego art. 2 ustawy z 1968 r. oraz § 1 ww. rozporządzenia - ale w oparciu o własne ustalenia faktyczno-prawne, które w skrajnych wypadkach mogły by wręcz prowadzić do wypaczenia jej treści. Zwłaszcza, gdy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, decyzja Ministra w jej części dyspozytywnej określa nieruchomość jako położoną w [...] przy ul. [...], opisaną w amerykańskiej dokumentacji odszkodowawczej jako "obejmująca 500 metrów kwadratowych gruntu" dawny numer hipoteczny [...], plac o pow. [...] m2, oznaczony lit. f. g. h. j. na planie złożonym pod nr 12 do zbioru dowodów księgi hipotecznej.
W związku z powyższym uznać należy, że Minister nie dokonał jakichkolwiek ustaleń faktycznych w odniesienia do aktualnych danych geodezyjno-katastralnych przedmiotowej nieruchomości, co z kolei było następstwem nieuprawnionego treścią normatywną § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. przyjęcia przez organ orzekający założenia, że dane te nie stanowią jednego z elementów koniecznych decyzji.
Brak poczynienia powyższych ustaleń czyni zatem zasadnym zarzut naruszenia skarżoną decyzją, jak też poprzedzającą ją decyzją przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 1968 r., co uzasadnia ich uchylenie. Pominięcie zaś przez Ministra Finansów w rozstrzygnięciu oznaczenia nieruchomości wedle aktualnych ksiąg wieczystych (względnie danych z ewidencji gruntów i budynków), powoduje, że wydana przezeń decyzja, oceniana być musi jako podjęta z istotnym naruszeniem art. 107 § 1 i 2 K.p.a., w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego należnych Skarżącemu orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali czy dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], opisanej w amerykańskiej dokumentacji odszkodowawczej jako "obejmująca 500 metrów kwadratowych gruntu" dawny numer hipoteczny [...], plac o pow. [...] m2, oznaczony lit. f. g. h. j. na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dowodów księgi hipotecznej prowadzone są aktualnie księgi wieczyste i jakie jest obecnie geodezyjnie oznaczenie pochodzących z niej nieruchomości. W celu zaś pozyskania w tym przedmiocie adekwatnych danych rozważy powołanie biegłego i zlecenie mu przygotowania odpowiedniego opracowania geodezyjnego. W podjętym zaś rozstrzygnięciu uwzględni elementy, o których mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.