I SA/Wa 1865/23

I SA/Wa 1865/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-12-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /sprawozdawca/
Elżbieta Lenart
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 784/24 - Wyrok NSA z 2026-01-14
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 154
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr DO-II.7610.145.2023.KC w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 22 sierpnia 2023 r. nr DO-II.7610.145.2023.KC po rozpatrzeniu odwołania Spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 11 lipca 2023 r. nr 2963/2023 odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 grudnia 2015 r. nr 4753/2015 (sprostowanej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 5 stycznia 2016 r. nr 5/2016) stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu, zajętego pod część linii kolejowej [...], linii [...] oraz linii [...], położnego w powiecie [...], gminie [...], ozn. jako projektowana działka nr [...] o pow. 11,1100 ha z obrębu [...] oraz stwierdzającej nabycie z tym samym dniem przez Polskie Koleje Państwowe S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności budynku i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84 poz. 948 ze zm. - dalej jako "ustawa o komercjalizacji"), decyzją z 10 grudnia 2015 r., sprostowaną postanowieniem z 5 stycznia 2016 r., stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności ww. gruntu oraz nabycie z tym samym dniem przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności budynku i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Wojewoda Mazowiecki decyzją 24 listopada 2015 r. nr 424/111/2015 na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, ustalił lokalizację linii kolejowej dla inwestycji pod nazwą: "przebudowa linii kolejowej nr [...] (...)". Decyzja ta zatwierdziła podział nieruchomości ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...] na działki nr [...] i nr [...], a podział ten został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków.
Spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie pismem z 10 maja 2017 r. wniosła, na podstawie art. 154 k.p.a., o uchylenie decyzji z 10 grudnia 2015 r. oraz potwierdzenie nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 37a ustawy o komercjalizacji, prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w pow. [...], gm. [...] w obrębie [...], stanowiącego działkę ewid. nr [...] o pow. 0,1148 ha; potwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 37a ustawy o komercjalizacji prawa własności Skarbu Państwa oraz przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w pow. [...], gm. [...] w obrębie [...], stanowiącego projektowaną działkę nr [...] o pow. 11,1400 ha i jednocześnie zatwierdzenie podziału działki nr [...] o pow. 11,3400 ha na działki nr [...] o pow. 0,0534 ha, nr [...] o pow. 0,1424 ha i nr [...] o pow. 11,1400 ha, zgodnie z załączoną mapą z projektem podziału nieruchomości, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę [...] 14 września 2016 r. pod nr. [...].
PKP S.A. wniosła również o umorzenie postępowania uwłaszczeniowego w zakresie projektowanych działek nr [...] o pow. 0,0534 ha stanowiącej ul. [...] i nr [...] o pow. 0,1424 ha stanowiącej ul. [...] - stosownie do przepisu art. 105 § 2 k.p.a. - po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej dla działki nr [...].
Następnie pismem z 23 października 2020 r., PKP S.A. zmodyfikowała swój wniosek, wnosząc o uchylenie na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji z 10 grudnia 2015 r.; potwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 37a ustawy o komercjalizacji prawa własności Skarbu Państwa oraz przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w pow. [...], gm. [...], w obrębie [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,1148 ha; potwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 37a ww. ustawy o komercjalizacji prawa własności Skarbu Państwa oraz przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w pow. [...], gm. [...] w obrębie [...], stanowiącego projektowaną działkę nr [...] o pow. 11,5938 ha i jednocześnie zatwierdzenie podziału działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 11,7896 ha na działki nr [...] o pow. 0,0534 ha, nr [...] o pow. 0,1424 ha i nr [...] o pow. 11,5938 ha - zgodnie z załączoną mapą z projektem podziału nieruchomości, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę [...] w dniu 15 września 2020 r. pod nr. [...].
Ponadto PKP S.A. wniosła o wyłączenie do odrębnego postępowania projektowanych działek nr [...] o pow. 0,0534 ha i nr [...] o pow. 0,1424 ha i rozpatrzenie wniosku w tym zakresie na podstawie art. 37a ustawy o komercjalizacji.
W uzasadnieniu wniosku PKP S.A. podniosła, że ww. decyzje Wojewody Mazowieckiego z 24 listopada 2015 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej i z 10 grudnia 2015 r. o uwłaszczeniu zatwierdziły dwa różne podziały tej samej działki ewid. nr [...] z obrębu [...], co skutkuje brakiem możliwości ujawnienia praw wynikających z decyzji uwłaszczeniowej z 24 listopada 2015 r. w ewidencji gruntów i budynków, a następnie w księdze wieczystej.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 11 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z 10 grudnia 2015 r.
PKP S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła odwołanie od wskazanej decyzji.
Minister Rozwoju i Technologii rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko doktryny odnoszące się do zasad stosowania ww. przepisu i podkreślił, że istotę niniejszego postępowania stanowi ocena zagadnienia, czy w stosunku do decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 grudnia 2015 r. możliwe jest zastosowanie trybu uchylenia decyzji, zawartego w powołanym przepisie w zakresie żądanym przez skarżącą.
Minister wskazał, że decyzja z 10 grudnia 2015 r., objęta wnioskiem o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a., została wydana na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Zgodnie z art. 37a ust. 1 i 2 ww. ustawy grunty wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub Polskich Kolei Państwowych S.A., stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7, oraz przedmiotem użytkowania wieczystego Polskich Kolei Państwowych S.A., a budynki, lokale i inne urządzenia znajdujące się na tych gruntach - własnością Polskich Kolei Państwowych S.A. Nabycie praw w tym trybie potwierdza wojewoda w drodze decyzji i nie może ono naruszać praw osób trzecich.
Z powyższego wynika, że decyzja uwłaszczeniowa stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu przez Skarb Państwa oraz prawa użytkowania wieczystego gruntu przez PKP S.A., na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r., ma charakter deklaratoryjny, ponieważ prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego, o których mowa w tym przepisie powstaje ex lege z dniem 1 czerwca 2003 r., zaś wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna jedynie potwierdza ten fakt. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek wydać deklaratoryjną decyzję zawsze, ilekroć wystąpią przesłanki do jej wydania, a decyzja ta nie naruszy praw osób trzecich.
Zdaniem Ministra skoro decyzja Wojewody Mazowieckiego z 10 grudnia 2015 r. ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie stan zaistniały z mocy prawa, w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 154 § 1 k.p.a. W oparciu o ten przepis mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Brak było zatem podstaw do uchylenia ww. decyzji na podstawie powołanego przepisu. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z 11 lipca 2023 r. jest więc prawidłowa.
Spółka PKP S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi PKP S.A. wskazała, że wniosek z 10 maja 2017 r. o uchylenie na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 grudnia 2015 r. został złożony po ujawnieniu, że kilka dni przed wydaniem tej decyzji w sprawie tej samej nieruchomości, przed tym samym organem - Wojewodą Mazowieckim - w podobnym okresie toczyło się postępowanie zakończone decyzją Wojewody Mazowieckiego z 24 listopada 2015 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, w oparciu o inną podstawę prawną tj. ustawę z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W odniesieniu do tej samej nieruchomości zostały zatem wydane dwie różne decyzje administracyjne, a ich skutkiem było powstanie różnych działek ewidencyjnych z tej samej nieruchomości.
Zdaniem PKP S.A. organy dokonały niezasadnej interpretacji przepisów. Przepis art. 154 k.p.a. nie określa wprost, czy dopuszczalność wzruszenia ostatecznych decyzji przez ich uchylenie bądź zmianę, dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, czy również decyzji o charakterze związanym - przepisy k.p.a. nie różnicują decyzji administracji pod kątem zastosowania trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.
Skarżąca zaznaczyła, że sprawa dotyczy uwłaszczenia, które nabyło przedsiębiorstwo państwowe PKP - poprzednik prawny Spółki PKP - z mocy ustawy, a które okazało się być - w świetle dokumentów i opracowań geodezyjnych dokonanych obecnie - nieuprawnione w tak określonych granicach ewidencyjnych poszczególnych działek. Wniosek o zmianę decyzji z 10 grudnia 2015 r. został uzasadniony koniecznością doprowadzenia do zgodności uwłaszczenia ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości. W tych okolicznościach bez wątpienia w słusznym interesie stron postępowania uwłaszczeniowego jest uchylenie decyzji z 10 grudnia 2015 r. w celu przeprowadzenia postępowań uwłaszczeniowych w oparciu o prawidłowa podstawę prawną i faktyczną.
Skarżąca wskazała ponadto, że w jej ocenie w sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. oraz brak jest podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a.
Zdaniem PKP S.A. orzeczenie organów obu instancji opiera się wyłącznie na interpretacji przepisów, w sytuacji, kiedy przepis art. 154 k.p.a. literalnie nie wskazuje na jakiekolwiek ograniczenia w jego stosowaniu. Tym samym, organy są zobowiązane do stosowania przepisów i zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, mają działać na podstawie przepisów prawa.
Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 grudnia 2015r., albowiem decyzja ta stanowi rozstrzygnięcie, o charakterze związanym. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art.154 k.p.a. jest zaś możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie decyzje przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt OSK 1667/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05, niepubl.). Do takich spraw nie należą sprawy związane z wydaniem przez właściwy organ decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa w określonej dacie oraz nabycia z tym samym dniem prawa użytkowania wieczystego gruntu przez PKP, jak niniejszym postępowaniu. Wydawane w tym trybie decyzje należą niewątpliwie do kategorii decyzji związanych, w których ustawodawca, w przypadku wypełnienia przesłanek ustawowych, nie pozostawił organowi orzekającemu możliwości wydania decyzji uznaniowej.
Podkreślić ponadto należy, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczna kontrola decyzji, czy też kolejne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 k.p.a. Charakter powyższego przepisu wskazuje, że możliwe jest zastosowanie przyjętego w nim rozwiązania skutkującego zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej wówczas, gdy zostaną spełnione dwie przesłanki. Warunek pierwszy jest spełniony, gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, drugi, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że zbędne jest badanie zaistnienia przesłanki drugiej. Zatem warunkiem uruchomienia trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. jest aby decyzja nie była źródłem kreującym prawa jakiejkolwiek strony, i z tego powodu nie jest konieczne uzyskiwanie niczyjej zgody na jej zmianę bądź uchylenie, jak to przewiduje art. 155 k.p.a. w przypadku decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Ustalenie tego, czy decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień ani też sprecyzować swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1118/17 , i z którym to poglądem Sąd w tym składzie w pełni się zgadza, brak nabycia prawa należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygniecie, na podstawie którego strona nabyła prawa. W rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. "nabycie" nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Niewątpliwie taki charakter ma decyzja będąca przedmiotem postępowania skoro kształtuje sytuację prawną Skarżącej spółki, wobec czego należy ją traktować jako decyzję, na mocy której strona nabyła prawo.
Powyższe prowadzi do wniosku, że z wymienionych przyczyn w rozpoznawanej sprawie art. 154 k.p.a. regulujący nadzwyczajne postępowanie administracyjne nie mógł znaleźć zastosowania. W takich okolicznościach analizowanie, czy w przedmiotowej sprawie została spełniona druga przesłanka objęta dyspozycją art. 154 § 1 k.p.a., tj. czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony było, wbrew stanowisku Skarżącej, zbędne.
W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi należy uznać za niezasadne.
Odnośnie zarzutów skargi Sąd zauważa, że istotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się dwie linie orzecznicze. Jedna z nich wskazuje na brak możliwości stosowania art. 154 kpa do decyzji o charakterze związanym (wyroki: NSA z 25.02.2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233, 26.01.2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253, 14.06.2005 r., OSK 1667/04, LEX nr 171686 i WSA: w Warszawie z 18.07.2014 r., I SA/Wa 1625/14, LEX nr 1561492, w Gorzowie Wielkopolskim z 11.08.2011 r., II SA/Go 465/11, LEX nr 1257454). Druga zaś wskazuje na możliwość zastosowania tego trybu także do decyzji o charakterze związanym (wyroki WSA: w Gdańsku z 14.04.2016 r., III SA/Gd 94/16, LEX nr 2045611, w Poznaniu z 7.05.2015 r., IV SA/Po 1248/14, LEX nr 1777241, w Warszawie z 10.12.2012 r., I SA/Wa 908/12, LEX nr 1331746). Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej prezentując stanowisko przedstawione wyżej wskazuje na jedno z ostatnich orzeczeń NSA, który w wyroku z 26 maja 2023r. sygn. I OSK 1249/22 podkreślił, że pogląd dotyczący art. 154 K.p.a. co do możliwości zastosowania tego przepisu także do decyzji związanych, jest odosobniony.
Organy administracji zobligowane były do zbadania w pierwszej kolejności możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a., a skoro prawidłowo stwierdziły, że w rozpoznawanej sprawie tryb ten nie znajduje zastosowania z uwagi na to, że wniosek Skarżącej dotyczył uchylenia w tym trybie decyzji deklaratoryjnej o charakterze związanym na mocy której strona nabyła prawa, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem była odmowa uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 grudnia 2015r. bez konieczności badania czy za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.