I SA/Wa 1859/22

I SA/Wa 1859/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-27
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Łukasz Trochym
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 2  ust. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi kasacyjnej G. W. i I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1859/22 wydanego w sprawie ze skargi P. L. G. W. i I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. nr KOC/2363/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1859/22; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1859/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W., G. W. i I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. nr KOC/2363/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Do wydania powyższego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 12 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), podjęło z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 21 grudnia 1954 r. nr ST-TN/15/P/105/54, zaś na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.) stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskiem z dnia 2 października 2014 r. J. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 21 grudnia 1954 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" rej. hip. [...].
Postanowieniem z dnia 4 lutego 2016 r. organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następstwa prawnego po H. M. oraz R. M. (dawnych współwłaścicielkach nieruchomości).
W piśmie z dnia 15 kwietnia 2022 r. pełnomocnik A. W., G. W. oraz I. W. (następców prawnych wnioskodawcy) wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, podnosząc, że w sprawie doszło do uregulowania kwestii spadkowych.
W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Organ zauważył, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 21 grudnia 1954 r. zostało wysłane m.in. do Administracji Domu przy ul. [...] i doręczone w dniu 27 grudnia 1954 r. Ponadto Kolegium podkreśliło, że w aktach sprawy znajduje się ogłoszenie wydane na podstawie art. 26 i 30 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, w którym wskazano, że w aktach Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej znajduje się orzeczenie dotyczące gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] i stwierdzające, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Państwa. Ponadto wskazano, że: "Powyższe ogłoszenie pozostaje wywieszone na drzwiach lokalu przy ul. [...] oraz w budynku zajmowanym przez Prezydium Rady Narodowej Al. Jerozolimskie 32 na drzwiach pokoju nr 1. Czynności powyższych dokonał (nazwisko nieczytelne) Wł., pracownik Stołecznego Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów w dniu 8. II. 1955 r." Organ przyjął więc, że do doręczenia decyzji doszło najpóźniej w dniu 8 lutego 1955 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia został natomiast złożony w dniu 2 października 2014 r.
W związku z powyższym organ uznał, że od daty ogłoszenia decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 21 grudnia 1954 r. do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji upłynęło bez wątpienia ponad 30 lat. Z tej przyczyny na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W ocenie organu, z uwagi na skutek w postaci umorzenia postępowania z mocy prawa brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania. Jednocześnie w celu potwierdzenia przesłanek umorzenia postępowania zasadne było podjęcie zawieszonego postępowania.
A. W., G. W. oraz I. W. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżący postawili zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 158 § 1 i § 2 oraz w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, ukierunkowanego na wydanie decyzji stwierdzającej jedynie wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), ale nie ukierunkowanej na uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność tejże decyzji (o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.), tym samym, że decyzja stwierdzająca wydanie kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa może zapaść jedynie w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, uregulowanego w art. 156 k.p.a. i następne; w wyniku czego organ uznał, że postępowanie wszczęte z wniosku skarżących, jako postępowanie jedynie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, zostało umorzone w całości z mocy prawa; podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych powyżej przepisów powinna doprowadzić organ do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony, to zakres tego żądania określa przedmiot oraz granice sprawy administracyjnej, a nadto że na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie odrębne od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; z tego też względu art. 158 § 2 k.p.a. nie tylko może, ale wręcz powinien stanowić odrębną podstawę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ukierunkowanej na wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, które to postępowanie nie podlega umorzeniu z mocy prawa; tym samym organ powinien był dojść do przekonania, że odrębne postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego, wszczęte na podstawie wniosku skarżących zmienionego i uzupełnionego pismem z 13 września 2021 r., nie zostało umorzone na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.; ewentualnie, gdyby Sąd doszedł do przekonania, że art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, skarżący zarzucili naruszenie:
2) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną - albowiem pozostającą w sprzeczności z Konstytucją - wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie jest możliwe wszczęcie oraz prowadzenie postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy od momentu jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat - podczas gdy norma wywodzona z art. 158 § 3 k.p.a. (w brzmieniu po 16 września 2021 r.) w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, bowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu art. 158 § 3 k.p.a. zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że organ powinien był dojść do przekonania, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne objęte żądaniem pełnomocnika skarżących, wynikającym z podania z 13 i 15 września 2021 r., może po 16 września 2021 r. zostać wszczęte oraz prowadzone w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia wydania decyzji dekretowej z naruszeniem prawa oraz w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.; oraz będące wynikiem naruszeń o których mowa w pkt 1 i 2 powyżej,
3) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 30 i art. 24 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem przez organ, że przedmiotowe postępowanie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a zatem że wniosek skarżących wszczynający to postępowanie został złożony z przekroczeniem 30-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia orzeczenia administracyjnego poprzednikom prawnym skarżących, podczas gdy z tych przepisów wynika, że aby 30-letni termin rozpoczął swój bieg, decyzja powinna zostać doręczona zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, albowiem jedynie takie doręczenie wywołuje skutki prawne z nim związane; tym samym organ mając na uwadze wskazane powyżej przepisy oraz całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie powinien był dojść do przekonania, że skoro:
a) Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nie podjęło próby doręczenia decyzji dekretowej dawnym właścicielom przedmiotowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], tj.: J., H. i R. rodzeństwu W. (w ocenie organu dekretowego, poprzedni właściciele rzekomo nie złożyli wniosku dekretowego, który w istocie był złożony w terminie oraz również należycie opłacony); zamiast tego zaadresowano Decyzję Dekretową do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych nr 3 oraz "Administracji Domu" przy ul. [...] w Warszawie;
b) tym niemniej, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na fakt oraz datę doręczenia decyzji dekretowej na adres Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego oraz Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych nr 3;
c) jak również podjęto bezskuteczną próbę doręczenia decyzji dekretowej na adres rzeczonej nieruchomości "do rąk" "Administracji Domu", przy czym nie pozostawiono w tym przypadku pisma we właściwym urzędzie pocztowym na okres 30 dni oraz nie poinformowano o powyższym adresatów stosownym ogłoszeniem (zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 2 rozporządzenia z 1928 r.); w aktach sprawy znajduje się jedynie koperta opatrzona adnotacją "zwrot" oraz stemplami pocztowymi, z których wynika, iż zwrotu dokonano jeszcze w 1954 r.;
d) tego rodzaju ogłoszenie wywieszono natomiast w Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w dniu 8 lutego 1955 r. nie podejmując przy tym wcześniejszej próby doręczenia decyzji dekretowej przez pracownika organu do rąk własnych adresata względnie adresatów (personaliów samego adresata/adresatów nie wskazano przy tym w ogłoszeniu informującym o pozostawieniu orzeczenia administracyjnego w aktach sprawy); to nie doszło w ogóle do doręczenia orzeczenia administracyjnego, czy to do rąk własnych adresatów, czy też do doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia z
1928 r., w tym ponad wszelką wątpliwość nie doszło do doręczenia rzeczonego orzeczenia dawnym właścicielom przedmiotowej nieruchomości, a zatem termin przewidziany w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie rozpoczął swojego biegu, a ponad wszelką wątpliwość nie rozpoczął biegu dla następców prawnych J., H. i R. rodzeństwa W.; tym samym wszczynając przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji administracyjnej nie uchybiono temu terminowi, tak więc postępowanie to nie uległo umorzeniu z mocy prawa;
4) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem przez organ, że przedmiotowe postępowanie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r, a zatem że wniosek skarżących wszczynający to postępowanie został złożony z przekroczeniem 30-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia orzeczenia administracyjnego poprzednikowi prawnemu skarżących, podczas gdy z analizy administracyjnych akt własnościowych wynika, że J. W. już swoim pismem z dnia 2 czerwca 1992 r. wniósł o zwrot spornej nieruchomości dekretowej, co winno być interpretowane przez organ administracji publicznej, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., jako złożenie wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej decyzji dekretowej, gdyż wyłącznie tego rodzaju rozstrzygnięcie umożliwiało wówczas restytucje nieruchomości dekretowej; tym samym ponieważ decyzja dekretowa nie została prawidłowo doręczona, w tym nie została doręczona poprzednikom prawnym skarżących, i jako decyzja niedoręczona nie weszła do obrotu prawnego aż do 1966 r. kiedy to wpisano na jej podstawie prawo własności Skarbu Państwa do księgi hipotecznej dla nieruchomości dekretowej, a zatem należy stwierdzić - z najdalej posuniętej ostrożności - że 30-letni termin na wszczęcie przedmiotowego postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., o ile w ogóle rozpoczął swój bieg, to właśnie w dacie ujawnienia wpisu w księdze dawnej, tak więc nie został on przekroczony w dacie wystąpienia ze stosownym żądaniem przez J. W., zaś przedmiotowe postępowanie nie podlegało umorzeniu z mocy prawa.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1859/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. W. i I. W., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 oraz w zw. z art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z
2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) i art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.) nieważność postępowania, poprzez skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku do A. W., która jako osoba zmarła w dacie jego wydania (albowiem zmarła ona [...] grudnia 2022 r.) nie posiadała zdolności sądowej, co z kolei stanowi przesłankę przemawiającą za koniecznością stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministarcyjnego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem - jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie - w stosunku do osób zmarłych nie można wydawać orzeczeń, a jeśli takie zostało wydane, to jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych.
Jednocześnie, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem oraz w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący kasacyjnie zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia
2021 r. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia
2021 r. w zw. z art. 137 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz art. 11 pkt 78 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 4, poz. 8) oraz w związku z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1989 r. Nr 75, poz. 444), polegające na dokonaniu ich błędnej wykładni;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia
2021 r. w zw. z art. 158 § 2 oraz w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną - albowiem pozostającą w sprzeczności z Konstytucją RP – wykładnię;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia
2021 r. w zw. z art. 158 § 1 i § 2, art. 157 § 2 oraz art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię;
e) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu;
f) art. 151 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne oddalenie skargi.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli m.in. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 179a p.p.s.a. oraz o ponowne rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zwrot kosztów postępowania.
Postanowieniem z dnia 12 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie międzyinstancyjne do czasu ustalenia następców prawnych po A. W.
Przy piśmie z dnia 21 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżących przedłożył wypis z aktu poświadczenia dziedziczenia po A. W., z którego wynika, że spadek po A. W. nabył w całości P. L. W związku z powyższym Sąd postanowieniem z dnia 6 września 2023 r. podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.
W myśl zaś art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny). Rozpoznając sprawę, sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy podmiot postępowania ma zdolność sądową oraz czy nie doszło do następstwa prawnego. W przypadku następstwa prawnego sąd obowiązany jest zapewnić następcom prawnym udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie zaistniała przewidziana w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przesłanka nieważności postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1859/22. Z przesłanego przy piśmie z dnia 10 stycznia 2023 r. wraz z wnioskiem o sporządzenie wyroku odpisu skróconego aktu zgonu wynika bowiem, że w dniu [...] grudnia 2021 r. zmarła strona postępowania, tj. skarżąca A. W. Skierowanie rozstrzygnięcia Sądu do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przy tym w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wiedzy Sądu o śmierci strony postępowania w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie może mieć w tym kontekście żadnego znaczenia. Skierowanie bowiem rozstrzygnięcia do osoby nieżyjącej wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyn podanych wyżej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 179a p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Przy czym, co wymaga podkreślenia, w związku ze stwierdzeniem nieważności postępowania Sąd nie dokonywał oceny pozostałych postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenie prawa procesowego i materialnego.
Konsekwencją uchylenia zaskarżonego wyroku z dnia 22 grudnia 2022 r. jest natomiast obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd oddalił skargę, podtrzymując w tym zakresie w całości stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 22 grudnia 2022 r.
Należy bowiem zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, bowiem użyty przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zwrot "doręczenie lub ogłoszenie" oznacza w istocie fakt wejścia aktu do obrotu prawnego, co wywołuje ten skutek, że akt taki wiąże organ, który go wydał.
Jak słusznie wywodził organ w zaskarżonej decyzji, doręczenie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 21 grudnia
1954 r., które było przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nastąpiło najpóźniej w dniu 8 lutego 1955 r., co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, szczegółowo opisanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Okoliczność wejścia aktu administracyjnego do obrotu prawnego może być dowodzona również na podstawie dowodów pośrednich, takich jak powołanie się na ten akt w późniejszych dokumentach, czy fakt dokonania jego zmiany. Okolicznością świadczącą o doręczeniu aktu jest jego wykonanie, które może wszak nastąpić jedynie po jego wejściu do obrotu prawnego. Jak wynika bowiem z akt sprawy (k. 9 akt administracyjnych), sporne orzeczenie zostało wysłane Administracji Domu przy ul. [...], a wobec jej nieodebrania przesyłka została zwrócona do nadawcy. Wprawdzie na przesyłce brak jest informacji o przyczynie jej nieodebrania przez adresata, jednak organ zastosował tryb określony w art. 26 i 30 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem i dokonał ogłoszenia tego orzeczenia. Zgodnie z art. 26 rozporządzenia z 1928 r., jeżeli doręczenie nie może być dokonane do rąk własnych odbiorcy z powodu jego nieobecności, lub też do rąk osób, wymienionych w art. 25 ust. 2 z powodu nieobecności ich w miejscu doręczenia lub z powodu odmowy przyjęcia, (a taka sytuacja w ocenie Sądu miała miejsce w niniejszej sprawie), wówczas pismo należy złożyć we właściwym ze względu na miejsce doręczenia urzędzie gminnym (magistracie), a pismo, nadesłane pocztą, w najbliższym urzędzie pocztowym, wywieszając o tem ogłoszenie: a) we wskazanych wyżej urzędach odpowiednio, a prócz tego b) na drzwiach mieszkania odbiorcy lub też na drzwiach lokalu, w którym znajduje się zarząd jego nieruchomości lub przedsiębiorstwa, albo w którym odbiorca pracuje, albo na bramie jego nieruchomości. Wykonanie tych czynności uważa się za doręczenie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (k. 11) organ dokonał opisanych w przytoczonym przepisie czynności w dniu 8 lutego 1955 r., wywieszając ogłoszenie na drzwiach lokalu przy ul. [...] oraz w budynku zajmowanym przez Prezydium Rady Narodowej Al. Jerozolimskie 32 na drzwiach pokoju nr 1.
Ponadto jak wynika z protokołu z dnia 1 marca 1955 r. (k. 14 akt administracyjnych), w tym dniu doszło do objęcia w posiadanie na rzecz Skarbu Państwa budynku znajdującego się na terenie nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. W protokole wskazano, że opisane w nim czynności zostały dokonane w wykonaniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia 21 grudnia 1954 r. nr ST/TN-15P/105/54. Również na sentencji orzeczenia administracyjnego z dnia 21 grudnia 1954 r. (k. 18 akt administracyjnych) umieszczono informację, że jest ono prawomocne. Wobec tego organ zasadnie przyjął, że najpóźniej w dniu 8 lutego 1955 r. nastąpiło doręczenie spornego orzeczenia, w tym znaczeniu, że orzeczenie to weszło do obrotu prawnego.
Odnosząc się do argumentów skarżących, że orzeczenie z dnia 21 grudnia 1954 r. nie zostało nigdy doręczone dawnym właścicielom nieruchomości, należy zauważyć, że doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., musi zostać dokonane przynajmniej jednej ze stron postępowania. Przepis ten nie stanowi natomiast z całą pewnością, że termin 30 lat winien być liczony do dnia doręczenia spornej decyzji tym stronom postępowania, które składają wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Proponowana przez skarżących interpretacja tego przepisu nie znajduje swojego potwierdzenia zarówno w wykładni gramatycznej, jak i celowościowej lub funkcjonalnej omawianego przepisu, który wyraźnie wskazuje na datę doręczenia decyzji, które wywołuje ten skutek, że wchodzi ona do obrotu prawnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zachowuje swą aktualność również w stosunku do decyzji wydanych w okresie obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, dla wejścia decyzji do obrotu prawnego wymagane jest jej doręczenie co najmniej jednej ze stron, natomiast ewentualny brak skutecznego doręczenia aktu innym stronom postępowania może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 981/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Nie budzi również wątpliwości Sądu, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu w dniu 7 października 2014 r., a więc należało uznać, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia administracyjnego. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącymi, że pismo J. W. z dnia 2 czerwca 1992 r. powinno zostać potraktowane jako wniosek o wszczęcie postepowania w trybie art. 156 k.p.a. W piśmie tym wnioskodawca zwrócił się bowiem do Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] o przywrócenie mu prawa własności posesji przy ul. [...]. Z treści tego pisma nie sposób wyprowadzić wniosku, że jest to wniosek o stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 21 grudnia 1954 r., które we wniosku nie zostało nawet wspomniane.
Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać, że w sprawie spełnione zostały wszystkie wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. przesłanki obligujące organ do umorzenia postępowania nadzorczego. Zasadnie zatem organ podjął zawieszone postępowanie i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.
Odnosząc się do argumentacji skarżących, że organ powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, należy zauważyć, że konstatacja taka nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która obarczona jest wymienionymi w tym przepisie wadami. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W myśl zaś art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Jak wynika z przytoczonych przepisów, wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a. (tj. m.in. z powodu upływu 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji) nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Zatem w sytuacji gdy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat organ, po przeprowadzeniu postępowania w przypadku ustalenia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jednak jeśli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, w związku z brzmieniem art. 158 § 3 k.p.a., będzie niedopuszczalne, a organ powinien umorzyć toczące się postępowanie nadzorcze na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjności przepisów nowelizujących Kodeks postepowania administracyjnego, należy zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.
Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Jak wynika z powyższego, przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w tym również art. 2 ust. 2 tej ustawy służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Powyższe dotyczy również ustanowionego w art. 77 Konstytucji RP prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. Nie można również uznać, że naruszone zostało prawo skarżących do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), skoro w niniejszej sprawie decyzja umarzająca postępowanie administracyjne została poddana kontroli sądowej.
Nie można również zgodzić się ze skarżącymi, że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17 zawiera tezy mające świadczyć o oczywistej sprzeczności przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem zauważyć, że w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał powołał się na swoje dotychczasowe orzecznictwo stwierdzające m.in., że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego".
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.
Ewentualne uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji.
Odnośnie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł w pkt 3 sentencji na podstawie 179a w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W ocenie Sądu, taki szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Jak wyżej wskazano, jedyną przyczyną zastosowania w rozpoznawanej sprawie trybu z art. 179a p.p.s.a. było ujawnienie, że skarżąca A. W. zmarła [...] dni przed wydaniem wyroku z dnia 22 grudnia 2022 r. Uchylenie zaskarżonego wyroku nie było zatem konsekwencją merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej.