I SA/Wa 1857/22

I SA/Wa 1857/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I OSK 2480/23 - Wyrok NSA z 2025-09-26
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym, , Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 19 maja 2022 r. nr KKU-38/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr KKU-38/20 z 19 maja 2022 r. uchyliła decyzję Wojewody [...] nr GN-IV.7532.53.2017.SJ z 9 grudnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto L. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0290 ha, obręb: [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L.- [...] w L. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto L. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności tej nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta L. wystąpił do Wojewody [...] o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0290 ha.
Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z 9 grudnia 2019 r. nr GN-IV.7532.53.2017.SJ odmówił stwierdzenia nieopłatnego nabycia przez Gminę Miasta L. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności tej nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż z zebranej w sprawie dokumentacji inwentaryzacyjnej wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r. lub ustawa komunalizacyjna, stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w dziale II księgo wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Dodał, iż zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów, nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa, a jako władającego na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wpisano P[...].
Zatem przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa pp P[...] - co potwierdza także pismo P[...] z dnia 30 października 2019 r.
Wojewoda podniósł, ze nieruchomość stanowi część kompleksu budynków mieszkalnych na Osiedlu [...] zlokalizowanym w mieście L., przy ul. [...], które jako mienie opuszczone zostały przekazane na rzecz P[...] pismem Zarządu Miejskiego w L. Wydziału Kwaterunkowego z 12 maja 1947 r. Jednocześnie wskazał, że pomimo wniosków P[...] o przejęcie budynków na osiedlu [...], zarząd nieruchomością nie został przejęty przez Gminę Miasto L..
Dodał, że dowodami potwierdzającymi przynależność przedmiotowej nieruchomości do majątku przedsiębiorstwa P[...] są także mapy oraz archiwalny wypis z ewidencji gruntów na dzień 27 maja 1990 r. - potwierdzający fakt władania oraz sposób użytkowania tej nieruchomości przez P[...].
Następnie podkreślił, iż z punktu widzenia komunalizacji z mocy prawa istotne jest ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwał tytuł prawny w stosunku do mienia, które pozostawało w jego władaniu.
W związku z tym Wojewoda uznał, że grunty użytkowane przez kolej - na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P[...] i jego poprzedników prawnych - oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Zatem bez względu na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P[...]. Fakt ten stanowi zaś przeszkodę do komunalizacji mienia.
Biorąc pod uwagę opisane wyżej stanowisko Wojewoda stwierdził, iż w jego ocenie P[...] legitymowały się w dniu 10 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości - co wyklucza możliwość jej komunalizacji z mocy prawa.
Ponadto - nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne, iż P[...] nie dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości w postaci zarządu - to w tej sprawie zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., który jest jednym z przepisów wyłączających zastosowanie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy.
Zgodnie z jego treścią mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.
Wojewoda dodał, że na podstawie ww. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustalony został wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. W wykazie tym nie zostało umieszczone P[...], jednakże nie ma to decydującego znaczenia w sprawie - gdyż ze swej istoty P[...] (podobnie jak Poczta Polska, Telegraf i Telefon) było przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym (art. 11 ust 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r.).
Zatem mienie ustawowo powierzone w zarząd P[...] (jako stan faktyczny) pozwalało tej jednostce realizować zadania - cel społeczno-gospodarczy oraz stanowiło podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym, jak i Skarbu Państwa, w stosunku do powierzonego mienia. W związku z tym nieuzasadniona komunalizacja mienia stanowiącego infrastrukturę kolejową pozbawia Skarb Państwa jego mienia, a także niweczy założenia ustawowe związane z realizacją przez Państwo polityki związanej z transportem [...].
Podsumowując Wojewoda stwierdził, iż w związku z powyższym przedmiotowy
grunt stanowiący tereny kolejowe znajdował się we władaniu i faktycznym zarządzie pp P[...], stanowiąc infrastrukturę [...] przeznaczoną do zarządzania, obsługi przewodu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury [...].
Zatem przedmiotowe mienie, pozostające w zarządzie pp P[...] w dniu 27 maja 1990 r., należało do jednostki wykonującej zadania o charakterze ogólnokrajowym, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i z tych względów nie zostało nabyte z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.
Gmina Miasto L. złożyła odwołanie od ww. decyzji - wnosząc o stwierdzenie nabycia przez nią, z mocy prawa, nieodpłatnie własności przedmiotowego mienia Skarbu Państwa. Dodała, że skoro w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa państwowego "P[...]" S.A., to przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dlatego też podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasto L.
Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 19 maja 2022 r. nr KKU-38/20 uchyliła decyzję Wojewody [...] z 9 grudnia 2019 r.nr GN-IV.7532.53.2017.SJ i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta L. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Zatem decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Tym samym obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Komisja zaznaczyła, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.
Zatem kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy czym dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".
W związku z tym Komisja powołała stosowne regulacje prawne odnoszące się do przedmiotowej kwestii oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne podkreślając, że z przeprowadzonego postępowania nie wynika, żeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki P[...] S.A. - a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Natomiast faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe "P[...]" bądź przez jego poprzedników prawnych - nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.
Komisja zaznaczyła, że zarząd, to prawna forma władania, która uprawnia do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej.
Aby zaś przeciwstawić się komunalizacji mienia - podmiot faktycznie mieniem tym władający musi w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę [...]) wymaga przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).
Tymczasem z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających - na dzień 27 maja 1990 r. - prawo zarządu do ww. nieruchomości jakiemukolwiek podmiotowi.
Podkreśliła też, iż prawo zarządu P[...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie - co potwierdza ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P[...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P[...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację [...], mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.
Natomiast P[...] nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, jak również art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.
Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301) - w którym brak jest przedsiębiorstwa państwowego P[...].
P[...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.
Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy Miasta L., w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P[...] S. A. w Warszawie zarzucając jej
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
1) art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z 9 grudnia 2019 r. pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja powinna zostać utrzymana w mocy;
2) art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego, zastosowanie legalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że prawo zarządu P[...] w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, jak również brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu dowodom tym organ odmówił mocy dowodowej;
- naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
1) art. 5 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P[...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;
- art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w związku z art. 42 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 112, poz. 981 ze zm.) przez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe P[...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie P[...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji P[...] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P[...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P[...] w toku jego dalszej działalności;
- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz. U. z 2021 r. poz. 146) przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P[...], co do których P[...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P[...] oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie ww. przepisów.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze stwierdziła, że nie znajdują one uzasadnienia, stanowiąc w istocie polemikę z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 19 maja
2022 r. uchyliła decyzję Wojewody [...] z 9 grudnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto L. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0290 ha, obręb: [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L.- [...] w L. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto L. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności tej nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r. lub ustawa komunalizacyjna.
Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Natomiast spółce P[...] nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu - bowiem nie legitymowała się ona dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości.
Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko organu jest prawidłowe.
Należy zauważyć, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką P[...], a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia - na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.
W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń.
Jak podkreślano, jeżeli P[...] nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej - to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności P[...]. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne [...], mają bowiem charakter przepisów ogólnych - a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych.
Wyjaśniano również, że P[...] nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko P[...], że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" a nie "posiadać" - jednoznacznie wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, iż w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę [...], jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.
Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia P[...] miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa P[...]. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P[...]", który to przepis nakazywał P[...] m.in. inwentaryzację majątku.
Jak wskazał NSA w wyroku z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2132/17 - aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ww. ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.
W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P[...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P[...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa P[...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której P[...] uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."
We wskazanych uchwałach przyjęto również, iż analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia P[...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że P[...] nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów [...].
W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 NSA podkreślił, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P[...] zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji P[...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa P[...]. Jak podkreślono, ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo P[...] do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że P[...] S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było P[...], bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo P[...] S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "P[...] P[...] S.A." (P[...] P[...]) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z 28 marca 2003 r. - Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych.
Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.
W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu P[...]. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu P[...], uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa P[...] za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd P[...].
Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca Spółka P[...] nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości - co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.
Nie może bowiem budzić wątpliwości, że dla P[...] nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała.
Także ewentualne ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyłoby po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu.
Skarżąca spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też ww. przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że P[...] władało spornymi nieruchomościami wyłącznie w sposób faktyczny.
Zatem brak tytułu prawnego P[...] w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość należała wówczas - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z tym w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.
Słusznie też Komisja uznała, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.
Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301) - w którym brak jest przedsiębiorstwa państwowego P[...].
Poza tym P[...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.
W świetle powyższego Sąd uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonała prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornej nieruchomości - zatem wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów k.p.a. - co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego, szczegółowo wyjaśniła motywy, jakimi się kierowała przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniła swoja decyzję zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.