I SA/WA 1844/04

I SA/Wa 1844/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Emilia Lewandowska
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1158/06 - Wyrok NSA z 2007-06-21
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
art. 5 i  art. 10
Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi B. W. i H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. ze skargi H. W. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz H. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. odrzuca skargę B. W.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał
w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], obręb [...], ark. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr
[...] i nr [...], o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość.
W uzasadnieniu organ stwierdził, co następuje:
Prezydent Miasta P., działając na podstawie przepisów ustawy z
dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz
o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej współwłasność S. i S. W., R. W. i H. W., położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość.
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania z dnia 17 sierpnia 1977 r., decyzją z dnia [...] września 1977 r. utrzymał wyżej wymienioną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1977 r.
Pismem z dnia 30 lipca 2002 r. H. W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obu decyzji wywłaszczeniowych z 1977 r. W jego uzasadnieniu wskazał, iż kwestionowane postępowanie zostało przeprowadzone bez jego udziału. Jako strona nie otrzymał ani decyzji Prezydenta Miasta P.,
ani należnego mu odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości
na własność Skarbu Państwa. Ponadto odwołujący się stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie została w pełni wykorzystana na cel, na który została wywłaszczona.
Po rozpatrzeniu wniosku, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia
[...] września 1977 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1977 r. W uzasadnieniu organ I instancji stanął na stanowisku, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, zaś z przeprowadzonego postępowania nadzorczego nie wynika, aby decyzja ta była obarczona wadą w rozumieniu art. 156 §1 kpa, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Równocześnie organ wyjaśnił, że okoliczność, iż
strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, wskazaną w art. 145 §1 pkt
4 kpa, a nie wadę wymienioną w art. 156 §1 kpa uzasadniającą stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji, a także, iż fakt nieodebrania przez uprawnione osoby odszkodowania nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji o jego usta-leniu.
Organ uznał także, że okoliczność niezrealizowania celu, dla którego przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa, może stanowić przesłankę do jej zwrotu w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543).
Dnia 20 czerwca 2004 r. H. W. złożył do organu nadzoru wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego treści podtrzymał swoje zarzuty.
Po rozpatrzeniu tego wniosku, organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 5
ust. 2 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.
U. Nr 27, poz. 192, ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami przedmiotowa nieruchomość została objęta Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 1976 r. Nr [...] w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie "[...]", które zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 28 grudnia 1974 r. (Dz. Urz. Nr 13, poz. 121) i z upływem dwóch miesięcy od dnia publikacji przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. za przejętą na własność Państwa nieruchomość dotychczasowym współwłaścicielom, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.), przyznane zostało (w odpowiednich częściach) odszkodowanie w wysokości [...] zł. ustalone na podstawie operatu szacunkowego z dnia 7 maja 1977 r. sporządzonego przez biegłego inż. A. T. oraz operatu szacunkowego z dnia 15 kwietnia 1977 r. wykonanego przez biegłego inż. M. B.
W tej sytuacji organ nadzoru stanął na stanowisku, że przedmiotowa nieruchomość, będąca współwłasnością S. i S. W., R. W. i H.W., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
Nadto Minister Infrastruktury uznał, że okoliczność, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez udziału strony nie stanowi przesłanki - w rozumieniu art. 156 kpa - obligującej organ nadzoru do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Może natomiast stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego kwestionowanymi decyzjami Prezydenta Miasta P. i Wojewody P. Także okoliczność ewentualnego niepobrania przez H. W. prawidłowo ustalonego i orzeczonego odszkodowania za przejęte działki gruntu nie może mieć znaczenia przy badaniu legalności decyzji w trybie art. 156 §1 kpa, a tym samym nie stanowi okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności takiej decyzji.
Wobec powyższego Minister Infrastruktury nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego i decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2004 r.
Decyzja ta stała się podstawą wniesienia przez małżonków B. i H. W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W
jej uzasadnieniu (uzupełnionym pismem z dnia 7 listopada 2005 r.) skarżący przedstawili dokładnie przebieg postępowania administracyjnego i wymienił nie-
prawidłowości, które ich zdaniem wystąpiły w jego trakcie, dotyczące:
- terminowości rozpatrzenia przez organy przedstawionej sprawy,
- odnalezienia akt archiwalnych sprawy w Dziale Użytkowania Wieczystego Gruntów,
- braku w aktach archiwalnych takich dokumentów, na których musiałby widnieć podpis skarżącego,
- przyjęcia do rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast
w W. wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych, pomimo iż już z jego treści jasno wynikało, że sprawa ta nie podlega rozpatrzeniu w trybie art. 156 kpa,
- nie poinformowania skarżącego, iż okoliczność, na którą powoływał się skarżą-
cy, nie stanowi podstawy do unieważnienia przedmiotowych decyzji,
- braku polecenia wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] zapisaną w księdze wieczystej nr KW [...],
- braku wezwania do zachowania na własność działki budowlanej lub otrzymania działki zamiennej (zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.),
- braku wpisu o przeniesieniu przejętych działek do księgi Skarbu Państwa.
Ponadto skarżący uznali, że na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przedmiotowe działki przeszły na własność Państwa z mocy samego prawa i w nie powinna być w tej sprawie wydana decyzja administracyjna. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, decyzje wywłaszczeniowe obarczone są wadą prawną w rozumieniu art. 156 §1 pkt 5 kpa, ponieważ były one niewykonalne w chwili ich wydania. Nie można było bowiem przejąć na własność Państwa nieruchomości, która przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Dodatkowo skarżący podnieśli, że ustalone w decyzji odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone z naruszeniem art. 99 kpa, ponieważ podstawa prawna zawarta w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nie pozwala stwierdzić na podstawie czego ustalono wysokość odszkodowania i dowiedzieć się w jakiej wysokości powinno ono zostać ustalone.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uznał, iż zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu nadzorczym i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. Wobec powyższego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna choć częściowo z innych przyczyn niż w niej podano.
Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na-leży dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.
1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zwią-
zany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte
na skutek złożenia przez H. W. wniosku o stwierdzenie nieważności
decyzji administracyjnej. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 §1 kpa, a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 §1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który ma obowiązek z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156
§1 kpa (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, niepubl.).
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze w przedstawionej sprawie nie zostało należycie przeprowadzone.
Z akt sprawy wynika, że skarżący H. W. w swym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r.
nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości będącej współwłasnością S. i S. W., R. W. i H. W., położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...] i nr KW [...] oraz o ustaleniu od-szkodowania za przejętą nieruchomość podnosił, że kwestionowane postępowa-
nie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przeprowadzono go bez jego udziału. Jako strona nie otrzymał ani kwestionowanych decyzji, ani należnego mu odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się bowiem nie
tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.
Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo uznał, iż oko-liczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, wskazaną w art. 145 §1 pkt 4 kpa, a nie wadę wymienioną w art. 156 §1 kpa uzasadniającą stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji, a także, że fakt ewentualnego nie-odebrania przez uprawnione osoby odszkodowania nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji o jego ustaleniu.
Jednakże uwadze organu I i II instancji umknął fakt, że kwestionowane decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej, przez co spełniona została przesłanka z art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego obligująca organ nadzoru do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Zarówno bowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta P. z
dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego
i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr
27, poz. 192, ze zm.), która w art. 5 stanowiła, że uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegały ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady na-rodowej. Nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 tej ustawy nadane na własność członkom
ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, w stanie wolnym od ciążących na nich prawach rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Oznacza to, że przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie wydawano decyzji administracyjnych w przedmiocie wywłaszczenia. Wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 uregulowane było w taki sposób, iż
przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie zarządzenia (a przed nowelizacją uchwały) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanego w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Ani więc art. 5, ani żaden inny przepis przywołanej ustawy nie dawał podstawy do wydania decyzji administracyjnej o przejęciu w trybie tych przepisów
na własności Państwa nieruchomości. W tej sytuacji kwestionowane decyzje Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. oraz Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1977 r. uznać należy za wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa.
Ten aspekt sprawy organ orzekający w I i II instancji całkowicie pominął.
Stwierdzenie takich wad postępowania nadzorczego zwalnia Sąd od oceny pozostałych zarzutów zawartych w skardze.
Ponadto z akt sprawy wynika (i nie było to kwestionowane w trakcie postępowania administracyjnego), że nieruchomość położona w P., przy ul. [...], oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...], przejęta na podstawie przepisów usta-
wy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach na własność Skarbu Państwa stanowiła współwłasność małżonków S. i S. W., R. W. i H. W. Skarżącej B. W. (żonie H. W.) nie przysługiwały i nie przysługują do przedmiotowej nieruchomości żadne prawa. W postępowaniu administracyjnym zarówno przed organem I, jak i II instancji B. W. występowała jako pełnomocnik swojego męża H. W. (pełnomocnictwo w aktach administracyjnych). Jednakże skarga z dnia 5 listopada 2004
r. złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została pod-pisana zarówno przez H.W., jak i B. W.. Również na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r., na pytanie Sądu, B. W. potwierdziła, że
w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno jako skarżąca, jak i jako pełnomocnik męża H. W. (k-69 akt sądowych).
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że zgodnie z treścią art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że tylko konkretny przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego stwarzając legitymację procesową strony. Natomiast B. W. nie wskazała żadnych przepisów prawa materialnego, z których mogłaby wywieść swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Fakt, że jako pełnomocnik męża otrzymała do wiadomości decyzję organu I i II instancji, nie oznacza jesz-
cze, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. B. W. nie posiadała w toku postępowania administracyjnego interesu prawnego i nie posiada tego interesu przed sądem administracyjnym. Nie posiada więc legitymacji do wniesienia skargi na decyzję administracyjną, która nie dotyczy ani jej interesu prawnego, ani jej obowiązku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. art.145 §1 pkt.1 lit. a i
lit. c, art.152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowa-
niu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak
w pkt 1, 2 i 3 sentencji orzeczenia. Zgodnie zaś z treścią art. 58 §1 pkt 6 w zw. z
art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd odrzucił skargę B.
W. jako niedopuszczalną, o czym orzeczono w pkt 4 sentencji orzeczenia.