I SA/Wa 184/22

I SA/Wa 184/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OZ 148/23 - Postanowienie NSA z 2023-12-14
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg H. C. i Z. C. oraz T. K., S. K., A. K. i M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 listopada 2021 r. nr DAP-WN-727-21/2021/GL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 2 marca 2021 r. nr DAP-WPK-727-l-258/2019/MSte Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej też jako organ/minister) umorzył postępowanie z wniosku T. K. oraz S. K., H. C., Z.C., A.K. i M.K. - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia 17 marca 1997 r., znak: GG.V.7242/I/273/1733/96/97/Tj, w części dotyczącej nabycia przez Gminę [...] prawa własności do nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...]i nr [...] w obrębie [...] ([...]), uregulowanej w księdze wieczystej Iwh [...] (b.gm.kat. [...]), zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Umorzenie nastąpiło z uwagi na brak po stronie wnioskodawców przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa).
W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji z 17 marca 1997 r. był art. 5 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., poz. 32, nr 191, dalej jako ustawa). Organ wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie powyższych przepisów (w konsekwencji również postępowania nadzorczego) są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a inny podmiot jedynie wtedy, gdy wykaże że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że na dzień decyzji prawo własności przysługiwało Skarbowi Państwa.
Minister podał, że w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności wskazano, że R. D. jest właścicielką działki nr [...] i włada działką nr [...], J. S. i D. S. są właścicielami działki nr [...] i władają działką nr [...], M.S., H. C. i Z. C. są właścicielami działki nr [...] i władają działką nr [...], S. K., T.K. i A. K. są właścicielami działki nr [...] i władają działką nr [...], a R. K.i M.K. są właścicielami działek nr [...] i nr [...] i władają działką nr [...]. W odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] ([...]) wnioskodawcy wyjaśnili, że w wyniku przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej z 1997r. został im odebrany ok. 2 metrowej szerokości pas ogródków przydrożnych, pozbawiając ich dostępu do drogi publicznej. Wnioskodawcy wskazali, że zostali pominięci jako strony postępowania i że decyzja zawiera błędy pomiarowe – gdyż podana wielkość działek nie odpowiada ich rzeczywistej wielkości.
Po wszczęciu postępowania wyjaśniającego, i cofnięciu wniosku przez część wnioskodawców, organ ustalił, że działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowiły dawniej pgr [...], a działka nr [...] stanowiła dawnej pgr [...]. Przedmiotowe pgr [...] i [...] ujawnione były w Iwh 106 gm. kat. [...], a jako właściciel wpisany był SP [...]. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt I [...], m.in. dla działek nr [...], nr [...] i nr [...] założono księgę wieczystą Nr [...]. W uzasadnieniu ww postanowienia wskazano, że Iwh [...] uległ zniszczeniu.
Jak podano, Wnioskodawcy jako dokumenty potwierdzające, że H.C. i Z. C. posiadają tytuł prawny do działki nr [...] przedstawili Iwh [...], odpis księgi wieczystej Nr [...], postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia 2 grudnia 1994 r., sygn. akt I Ns [...], postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia 17 stycznia 1995 r., sygn. akt I Ns [...], wykaz zmian gruntowych dot. działki nr [...], akt notarialny z dnia 8 sierpnia 2000 r., Rep: A Nr [...], akt notarialny z dnia 21 listopada 2019r. Rep. [...] oraz akt notarialny z dnia 2 października 2020 r., Rep. A Nr [...].
Jak podał organ, zgodnie z Iwh [...]był on prowadzony dla pgr [...]i pgr [...], które zamienione zostały na parcelę gruntową [...] i parcelę budowlaną [...], a następnie działki nr [...] i nr [...] otrzymały nowe oznaczenie - [...] obr. [...]. Działka nr [...]obr. [...] została przeniesiona do księgi wieczystej Nr [...]. Zgodnie z odpisem KW Nr [...] działka nr [...] obr. [...] stanowiła własność A. S., którego następcą jest H. C.. Zgodnie z aktem notarialnym - umowa darowizny z dnia 8 sierpnia 2000 r. Rep. A Nr [...], H. C. i Z.C. nabyli własność działki nr [...] z obrębu [...], która powstała z podziału działki nr [...]. Jednocześnie w treści ww. aktu wskazano, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] z obrębu [...]została oznaczona nr [...] -jednak z planu sytuacyjnego podziału gruntów realności nr [...] z dnia 5 czerwca 1929 r. oraz mapy Gminy [...] wynika, że dawne parcele [...] i [...] nie są tożsame z parcelą [...] (która aktualnie oznaczona jest jako działka nr [...] z obrębu [...]) i stanowią odrębne od siebie nieruchomości. Wg ministra nie można zatem uznać, że przedstawione dokumenty potwierdzają tytuł prawny wnioskodawców do działki nr [...] z obrębu [...].
Z kolei jako dokumenty potwierdzające, że T.K., S. K. i A. K. posiadają tytuł prawny do działki nr [...] z obrębu [...], a M.K. posiada tytuł prawny do działki nr [...] z obrębu [...] Wnioskodawcy przedstawili akt notarialny z dnia 7 stycznia 1909 r., akt notarialny z dnia 17 lipca 1929 r., [...], akt notarialny z dnia 11 maja 2001 r., Rep. A Nr [...], Iwh [...], plan sytuacyjny z podziału gruntów realności Iwh [...], wyciąg z księgi wieczystej [...], akt notarialny z dnia 6 maja 1944 r., Rep. Nr [...], akt notarialny z dnia 23 października 1986 r. Rep. A Nr [...], akt notarialny z dnia 12 października 1989 r., Rep. [...] oraz odpis księgi wieczystej [...].
Z aktu notarialnego z dnia 3 kwietnia 1907 r. wynika, że R. N. i W. K. nabyli w drodze darowizny połowę realności objętej Iwh [...] składającej się z parceli budowlanej [...] oraz z parceli gruntowych [...], [...] i [...], i [...]. (...) Na mocy aktu notarialnego - umowa darowizny z dnia 23 października 1986 r., Rep. Ali Nr [...], T.K. nabył udział 1/5 części nieruchomości objętej Iwh [...], stanowiącej działkę l. kat. [...], która zgodnie z wykazem zmian gruntowych z dnia 2 października 1986 r. została oznaczona nr [...] obręb[...]. Na mocy aktu notarialnego z dnia 12 października 1989 r., Rep. A I Nr [...], R.K. nabył udział 4/5 nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]obręb [...], ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...]. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej Kw Nr [...] jako właściciele działki nr [...] z obrębu [...] ujawnieni są S.K., T. K. i A.K. Natomiast aktem notarialnym z dnia 11 maja 2001 r., Rep. a Nr [...], M.K. i R. K. nabyli własność działki nr [...] obręb [...], ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...]. Organ jednak wskazał, że z planu sytuacyjnego podziału gruntów realności nr [...] z dnia 5 czerwca 1929 r. wynika, że dawne parcela budowlana [...] i parcele gruntowe I kat. [...], [...]i [...]oraz parcela budowalna I kat. [...] i parcele gruntowe I kat. [...] nie są tożsame z parcelą [...] (która aktualnie oznaczona jest jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]) i stanowią odrębne od siebie nieruchomości. Wg ministra nie można zatem uznać, że przedstawione dokumenty potwierdzają tytuł prawny wnioskodawców do działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...].
Organ podkreślił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie może rozstrzygać sporu co do powierzchni działek oraz że żądanie wnioskodawców ma w zasadzie charakter cywilnoprawny i może być dochodzone tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, ewentualnie w postępowaniu rozgraniczeniowym lub co do zmian danych w ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnił przy tym, że kwestia komunalizacji nie ma żadnego wpływu dla roszczeń skarżących, gdyż nawet potencjalne stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działek nr [...], nr [...] i nr [...] mogłoby doprowadzić do stanu sprzed 1990r., a więc że sporne działki byłyby własnością nie Gminy lecz Skarbu Państwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 154/09), a więc nadal nie własnością skarżących.
Mając powyższe na uwadze minister podniósł, że wnioskodawcy nie przedstawili dokumentu, z którego wynikałby ich tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości, zarówno na dzień 27 maja 1990 r., na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, jak i obecnie. Tym samym wg ministra skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej z 17 marca 1997 r. Minister podniósł, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do weryfikacji legalności wpisów ujawnionych w księdze wieczystej.
Skargi na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H.C. i Z.C. oraz T. K., S. K., A. K. i M. K.. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości ww. decyzji. Zarzucili ministrowi, że nie uwzględnił, że w 1997 r. na skutek błędów geodetów i urzędników doszło do "inwazji" na ich mienie i do przesunięcia granicy działek, które ich poprzednicy posiadali od czasów zaborów. Podnieśli, że zniszczona księga wieczysta lwh [...] Prądnik stała się wytrychem do przeprowadzenia manipulacji. Zarzucili, że cały plik dokumentów geodezyjnych został użyty do tej manipulacji i zawłaszczenia. W konsekwencji uznali, że mają interes prawny do brania udziału w postępowaniu gdyż dotyczy to przedmiotu ich własności.
W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i
wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, swoje prawo skarżący powinien jednak udowodnić odpowiednimi dokumentami.
Decyzja komunalizacyjna objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan prawny istniejący w dacie komunalizacji. Stroną postępowania administracyjnego potwierdzającego przejście na rzecz gminy własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał tytuł prawnorzeczowy.
Wg skarżących, w dacie komunalizacji, i wcześniej, działki w określonych granicach sąsiadujące z ich nieruchomościami stanowiły ich własność, co wykluczało ich komunalizację. Skarżący nie udokumentowali jednak tego prawa, a wpisami do ksiąg wieczystych organy administracji są związane, podobnie jak i sąd administracyjny.
W kontrolowanej sprawie, Sąd przyjął, że organ zasadnie zanegował interes prawny skarżących. Nie wykazali oni prawa własności ww. nieruchomości ani w dacie komunalizacji (a tylko ten moment jest istotny z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej) ani też wcześniej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2204) domniemywa się, że prawo ujawnione w księdze wieczystej jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Oznacza to, że organy administracji publicznej są związane treścią wpisu w księdze wieczystej i nie mogą go oceniać ani samodzielnie dokonywać odmiennych ustaleń. Stąd Sąd przyjął, że umorzenie przez organ nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji komunalizacyjnej nie narusza prawa.
Skarżący nie udokumentowali prawa własności do przydrożnych nieruchomości sąsiadujących z ich działkami. Sami zresztą twierdzą, że działki były w ich posiadaniu czy też we władaniu. Sami wnioskodawcy podnoszą też konsekwentnie, że w dokumentach ewidencyjnych i wieczystoksięgowych są błędy, nie negują przy tym ustalenia organu co do tego, że nie udokumentowali prawa własności co do skomunalizowanych działek oraz tego, że w dacie komunalizacji jako właściciel ww. działek wpisany był Skarb Państwa. Już zatem w 1990r. (w dacie istotnej z punktu widzenia następującej z mocy prawa komunalizacji) w dokumentach wieczytoksięgowych i geodezyjnych skarżący nie byli ujawnieni w jakiejkolwiek formie. Zasadnie zatem organ zanegował prawo skarżących do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego. W konsekwencji nie można zarzucić ministrowi naruszenia art. 28 kpa. W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa. Organ jedynie oceniał, na podstawie przedstawionych mu dokumentów, czy skarżący legitymują się statusem strony postępowania. Wykazanie interesu prawnego leży zaś po stronie skarżącej, nie można wobec tego postawić organowi zarzutu, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wbrew zarzutom skargi, w sprawie dotyczącej komunalizacji zadaniem organu nie było też ustalenie treści aktów stanowiących podstawę przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa czy ujawnienia ich w księdze wieczystej. Minister przeanalizował przedstawione mu dokumenty a następnie obszernie i rzeczowo opisał dokonane w sprawie ustalenia. Zasadnie i rzeczowo minister wyjaśnił także, że nie jest ani organem właściwym w zakresie weryfikacji wpisów w księgach wieczystych ani w ewidencji gruntów i budynków. Domaganie się od ministra właściwego w sprawach weryfikacji decyzji komunalizacyjnych (czy też od sądu administracyjnego) ustalania i weryfikowania we własnym zakresie stanów prawnych nieruchomości - nie znajduje podstaw prawnych. W toku procedury administracyjnej nie dokonuje się ustaleń odnośnie do prawidłowości i zasadności prawa własności ujawnionego w księdze wieczystej (por. wyrok NSA z 2019-04-29, I OSK 3703/18, Lex nr 2677671).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi.