I SA/Wa 1839/16

I SA/Wa 1839/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Miernik /przewodniczący sprawozdawca/
Bożena Marciniak
Dariusz Pirogowicz
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1113/17 - Wyrok NSA z 2017-09-29
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 § 1 pkt 2, § 2, art. 7, 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg Gminy L. oraz M. S., M. S., D. S. i K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. S., M. S., D. S. i K. S. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] sierpnia 1977 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Naczelnik Miasta i Gminy w L. decyzją z [...] sierpnia 1977 r., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne położone w K. oznaczone jako dz. nr "A" i nr "B" o łącznej pow. [...] ha, stanowiące własność A. J.
Była właścicielka nieruchomości pismem z 29 września 2011 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została wydana bez wymaganego przepisami wniosku właściciela gruntu.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] sierpnia 1977 r., a następnie decyzją z [...] lipca 2012 r., po ustaleniu pełnego kręgu stron postępowania nadzorczego, uchylił decyzję własną z [...] marca 2012 r. i ponownie stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12 uchylił decyzje nadzorcze z [...] lipca 2012 r. i [...] marca 2012 r. Sąd podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odnośnie do rażącego naruszenia przez Naczelnika Miasta i Gminy w L. art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne wskazując, że z akt sprawy nie wynika, aby A. J. składała wniosek o przejęcie jej gospodarstwa na własność Państwa. Okoliczność ta nie wynika również z treści decyzji z [...] sierpnia 1977 r. Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że zaskarżone decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszają art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", bowiem w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii, czy kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W aktach sprawy brak jest jednocześnie materiału dowodowego, który pozwalałby na dokonanie takiej oceny na gruncie art. 156 § 2 K.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] sierpnia 1977 r. Organ wskazał, że z art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne wynika, że postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego było wszczynane na wniosek właściciela nieruchomości. W aktach sprawy brak jest zarówno wniosku właścicielki nieruchomości, jak i jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdziłby fakt złożenia takiego wniosku. Również z treści decyzji nie wynika, aby została ona wydana na wniosek właścicielki nieruchomości. Prawidłowość powyższych ustaleń została potwierdzona przez w wyroku z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12. Decyzja z [...] sierpnia 1977 r. zatem w sposób rażący narusza prawo. Zdaniem Ministra ww. decyzja nie wywołała przy tym nieodwracalnych skutków prawnych. Prawo współwłasności, które obecnie przysługuje Gminie L., D. i M. S. oraz K. i M. S. nie stanowi skutku prawnego tej decyzji, lecz późniejszych zdarzeń prawnych, których skutki nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że Gmina L. nabyła dz. nr "A" decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. Natomiast aktualni współwłaściciele dz. nr "B" nabyli ją w drodze umowy cywilnoprawnej z [...] września 2011 r. Rep. [...]. Wskazane prawo własności powstało zatem w oderwaniu od zakresu i skutków kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji.
Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnieśli Gmina L. oraz K. S., M. S., D. S. i M. S. (dalej jako "skarżący"). Gmina L. zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. oraz art. 157 § 1 K.p.a. i wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o ich uchylenie. Z kolei K. S., M. S., D. S. i M. S. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L., mimo że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne oraz naruszenie art. 5 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 1361), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżących jako nabywców nieruchomości chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 49/14 oddalił powyższe skargi, uznając za prawidłową ocenę organu nadzoru, że decyzja z [...] sierpnia 1977 r. rażąco narusza prawo, a w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Sąd wskazał, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Przy ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenie, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skutkiem prawnym kontrolowanej decyzji, mocą której Skarb Państwa stał się właścicielem objętych tą decyzją nieruchomości rolnych, było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z [...] sierpnia 2002 r., na podstawie której własność dz. nr "A" nabyła Gmina L. Skutek ten nie jest przy tym nieodwracalny. Z kolei K. S., M. S., D. S. i M. S. nabyli nieruchomość na własność aktem notarialnym z [...] września 2011 r., natomiast kwestia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie podlega badaniu w postępowaniu administracyjnym.
Na skutek skarg kasacyjnych skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1801/15 uchylił wyrok z 18 listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że o ile w przypadku dz. nr "A" Sąd pierwszej instancji podał, że skutek prawny decyzji, jakim jest skomunalizowanie Gminy L. decyzją z [...] sierpnia 2002 r. nie ma charakteru nieodwracalnego, to już w odniesieniu do dz. nr "B" stwierdził jedynie, że nieruchomość tę nabyli w dniu [...] września 2011 r. K. S., M. S., D. S. i M. S., nie wypowiadając się jednocześnie, czy kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z [...] sierpnia 1977 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie zbytej w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomości. Sąd wskazał przy tym, że kwestia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, na którą powoływali się obecni właściciele dz. nr "B", nie podlega badaniu w postępowaniu administracyjnym. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne i zauważył, że nabywcy nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej chronieni są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i nie można – tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji – zupełnie pominąć skutków zbycia przedmiotowej nieruchomości w drodze czynności prawnej w odniesieniu do kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 1977 r. Jeśli bowiem obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje zatem nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Brak więc stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji powinien dokonać prawidłowej oceny, czy w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym poddana kontroli decyzja wywołała, czy też nie, nieodwracalne skutki prawne. Samo bowiem stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna nie ma charakteru nieodwracalnego, bez wyjaśnienia w jaki sposób skutki te mogą zostać przywrócone oraz nieodniesienie się w żaden sposób do skutków prawnych jakie wywołała decyzja z [...] sierpnia 1977 r. w zakresie zbytej w drodze czynności cywilnoprawnej dz. nr "B", jest niewystarczające i nie stanowi pełnej i rzetelnej oceny dokonanej na podstawie art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 5 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, powołanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 i odnieść się następnie w tym zakresie do kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z [...] sierpnia 1977 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi są zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie konieczne jest odniesienie się do najdalej idącego zarzutu postawionego przez Gminę L., a mianowicie zarzutu niewłaściwości organu orzekającego w trybie nadzoru. Nie ma racji skarżący, że organem pierwszej instancji w tej sprawie powinien być Wojewoda [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym właściwość ministra została przesądzona (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1358/13, https://cbois.nsa.gov.pl)., a ponadto w tej kwestii należy powołać się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Kontrolując bowiem w tamtej sprawie decyzje wydane przez Ministra, Sąd nie zakwestionował właściwości tego organu, co również jest wiążące w tej sprawie.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. i może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości wykazane zostanie, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W każdym jednak przypadku, przed stwierdzeniem nieważności decyzji, organ musi zbadać, czy nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zaistnienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. wskazać należy, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1977 r. orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12 uchylił poprzednie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzające nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. Sąd uchylił ww. decyzje z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (niezbadanie, czy w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.), uznając jednocześnie za prawidłowe stanowisko organu nadzoru, że decyzja o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność A. J., wydana została, wobec braku wniosku właścicielki gospodarstwa, z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponownie należy przywołać art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zdanie. Wobec tego zarówno organ nadzoru wydający zaskarżoną decyzję, jak i Sąd rozpoznający skargi wniesione w niniejszej sprawie, związany jest oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku z 14 grudnia 2012 r. Prawidłowo w tej sytuacji organ nadzoru stwierdził w zaskarżonej decyzji, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] sierpnia 1977 r. wydana bez wniosku właścicielki nieruchomości rolnej, rażąco narusza prawo. Z tych też względów zarzuty skargi Gminy L. odnoszące się do braku ww. wniosku i skutków tej okoliczności są bezzasadne.
Wobec prawidłowego ustalenia, że decyzja z [...] sierpnia 1977 r. rażąco narusza prawo oraz mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1801/15, którego wykładnią prawa na mocy art. 190 P.p.s.a. związany jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę, kluczową kwestią było ustalenie, czy w niniejszej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.
Nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Kwestię tę należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211; uchwały NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, i z 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl; z 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13).
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że nieruchomość będąca poprzednio własnością A. J., przejęta na własność Państwa w drodze decyzji z [...] sierpnia 1977 r., składała się z dz. o nr "A" i nr "B". Pierwszą działkę nabyła Gmina L. w drodze decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], natomiast dz. o nr "B" nabyta została przez K. S., M. S., D. S. i M. S. od Agencji Nieruchomości Rolnych w drodze umowy cywilnoprawnej z dnia [...] września 2011 r. Rep. [...].
Podzielić należy stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] sierpnia 1977 r. w odniesieniu do dz. nr "A" nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wydanie decyzji komunalizacyjnej (podobnie jak i innej decyzji) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Organy administracji publicznej władne są bowiem w ramach swojej właściwości i z racji umocowania ustawowego cofnąć, znieść, czy odwrócić skutek prawny decyzją tą wywołany, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Skoro tak, to nie można stwierdzić, że w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją, w zakresie w jakim dotyczy ona dz. nr "A", doszło do naruszenia art. 156 § 2 K.p.a.
Inaczej sytuacja kształtuje się w odniesieniu do dz. nr "B". Jak wynika bowiem z akt sprawy nieruchomość ta nabyta została przez osoby fizyczne w dniu [...] września 2011 r. w drodze czynność cywilnoprawnej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1801/15 nabywcy nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej chronieni są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a w konsekwencji nie można pominąć skutków zbycia przedmiotowej nieruchomości w drodze czynności prawnej w odniesieniu do kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z [...] sierpnia 1977 r. Jeśli bowiem obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92). Decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje zatem nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Brak więc stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, a w konsekwencji oceniając kwestię, czy w odniesieniu do dz. nr "B" zaistniały nieodwracalne skutki prawne, istotne jest jednak najpierw ustalenie, czy zdarzenie, jakim było zbycie ww. nieruchomości na rzecz skarżących w drodze czynności cywilnoprawnej miało miejsce bezpośrednio na skutek wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] sierpnia 1977 r., czy też po jej wydaniu doszło do kolejnych zdarzeń prawnych (np. wydania innej decyzji). Inaczej mówiąc, dla określenia nieodwracalności skutków prawnych kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji istotne znaczenie ma ustalenie, czy obrót przedmiotową działką był następstwem wydania tej właśnie decyzji (tj. decyzji z [...] sierpnia 1977 r.) - wówczas byłby to nieodwracalny skutek prawny tej decyzji - czy też do omawianej czynności cywilnoprawnej (sprzedaży dz. nr "B" na rzecz skarżących) doszło po zaistnieniu innych zdarzeń prawnych (po wydaniu innych decyzji) będących następstwem decyzji kontrolowanej. W przypadku zaistnienia drugiej ze wskazanych sytuacji uznać należałoby, że to nie decyzja z [...] sierpnia 1977 r., a kolejna decyzja wydana w sprawie (powodująca przekształcenia własnościowe) wywoła nieodwracalne skutki prawne (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96).
Dokonanie wskazanej wyżej oceny jest jednak na tym etapie postępowania niemożliwe z uwagi na niekompletność akt administracyjnych, do uzupełnienia których we wskazanym zakresie organ zobowiązany był wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12. Okoliczność, czy kwestionowana w trybie nadzoru decyzja wywołała w odniesieniu do dz. nr "B" nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., nie wynika przy tym ani z załączonego do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej, ani też z przedłożonej przez skarżących na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. niepełnej kopii aktu notarialnego – umowy sprzedaży. Z tego względu Sąd obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z [...] września 2013 r., z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1801/15 zobowiązał ponadto Sąd pierwszej instancji do dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, powołanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 i do odniesienia się w tym zakresie do kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z [...] sierpnia 1977 r.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie rozpoznającego sprawę, w rozpoznawanej sprawie nie można wprost zastosować ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. Powoływany wyrok jest bowiem wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale zauważyć należy, że w doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, sąd zauważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie kwestionowana w trybie nadzoru decyzja dotyczyła przejęcia nieruchomości od osoby fizycznej na własność Państwa.
Ponadto obecne brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.
Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy (co Trybunał podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku). W tym samym fragmencie uzasadnienia Trybunał wyraźnie wyartykułował, że "wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej [podkreślenie sądu], w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 701/16, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych powodów, w ocenie Sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 K.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zastosuje się do wytycznych oraz wykładni prawa zawartej w niniejszym wyroku. Przede wszystkim uzupełni materiał dowodowy, a następnie przeanalizuje go pod kątem wystąpienia w odniesieniu do dz. nr "B" nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Po dokonaniu powyższego organ nadzoru wyda decyzję rozpoznającą wniosek A. J. z 29 września 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] sierpnia 1977 r.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając organ nadzoru naruszył w niniejszej sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zasądzeniu kosztów postępowania (pkt 2 i 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Przy czym na koszty postępowania zasądzone na rzecz Gminy L. składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł, natomiast na koszty postępowania zasądzone solidarnie na rzecz K. S., M. S., D. S. i M. S. składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.