I SA/Wa 1828/06

I SA/Wa 1828/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Lech /przewodniczący/
Daniela Kozłowska /sprawozdawca/
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I OSK 1082/07 - Wyrok NSA z 2008-08-12
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5  ust. 1,  art. 11  ust. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 152,  art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy L. kwotę 450(czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem jako działka nr [...].
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Przewodniczący Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miejskiej w L. wystąpił o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności powyżej opisanej nieruchomości, stanowiącej w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Według wypisu z ewidencji gruntów działka ewidencyjna nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła las. Sporządzony spis inwentaryzacyjny mienia państwowego obejmujący przedmiotową nieruchomość opisaną w karcie ewidencyjnej nr [...] był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miasta L. od dnia 15 kwietnia 2000 r. do dnia 15 maja 2000 r. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w dniu 27 maja 1990 r. sprawy lasów regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym państwowe lasy i grunty leśne stanowią państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawuje Minister Leśnictwa. Jednocześnie wszystkie grunty leśne o zwartej powierzchni co najmniej 0,1 ha powinny być trwale utrzymane pod uprawę leśną (art. 7 ust. 1 powyższej ustawy). Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 marca 1982 r. gruntami leśnymi są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów, jako las. Wojewoda powołał się również na stanowisko Nadleśnictwa [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r., w którym zajęto negatywne stanowisko do komunalizacji przedmiotowej działki i z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], w związku z czym nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy L.
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], podnosząc że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny, iż przedmiotowa nieruchomość, jako stanowiąca grunt leśny nie podlega komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że z treści wypisów z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i została oznaczona w ewidencji gruntów, jako grunt leśny a wpisy te są bezwzględnie wiążące organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym. W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. w dniu 27 maja 1990 r. problematykę państwowych gruntów leśnych regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, która ustalała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego, jako tożsamego z gruntem stanowiącym własność państwową, związanym z gospodarką leśna. Wspomniana ustawa przewidywała możliwość dopuszczenia do korzystania z obszarów leśnych przez inne działy administracji z zastosowaniem trybów w niej przewidzianych (art.17). Pozostawały one jednak nadal gruntami objętymi regulacjami tej ustawy, choćby nie były zalesione. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że dla wykazania przynależności takich gruntów do lasów państwowych nie była wówczas wymagana żadna decyzja o powierzeniu czy ustanowieniu zarządu taką nieruchomością konkretnej jednostce leśnej, a administrację państwowego gospodarstwa leśnego sprawowały i sprawują nadal odpowiednie jednostki Lasów Państwowych. W rezultacie organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] odpowiada prawu, gdyż sporna działka, jako nie należąca do w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - do którejkolwiek z jednostek wymienionych w tym przepisie, była wyłączona z komunalizacji mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. Lasy Państwowe nie miały także statusu przedsiębiorstwa państwowego, a administrowane przez te Lasy mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do ministra właściwego w sprawach leśnictwa (naczelnego organu administracji rządowej), zaś naczelnicy ówczesnych gmin (działający przy pomocy podlegających im urzędów gmin) byli terenowymi organami administracji państwowej stopnia podstawowego a nie organami jednostek samorządu terytorialnego, gdyż takich jednostek wówczas jeszcze nie było.
Skargę powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 i 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 6, art. 7 i art. 107 §1 kpa. Skarżąca Gmina L. podniosła, że przedmiotowa nieruchomość powstała w wyniku parcelacji własnych dóbr M.P. pod zabudowę, tak jak pozostałe działki parcelacyjne a po drugiej wojnie światowej pozostała jako mienie opuszczone. Na wniosek ówczesnego terenowego organu administracji państwowej Sąd Powiatowy w N. stwierdził nabycie spornej działki na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie. Od dnia nabycia na własność Skarbu Państwa nieruchomość znajdowała się we władaniu Urzędu Miejskiego w L., nigdy nie należała do Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Po utworzeniu gmin w 1990 r. nieruchomość była we władaniu skarżącej. Z uwagi na fakt, że sporna działka nigdy nie należała do jednostki organizacyjnej Lasy Państwowe, to w ocenie skarżącej, odmowa stwierdzenia nabycia jej własności w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez Gminę L. stanowi naruszenie prawa. Skarżąca zarzuciła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przeprowadziła należycie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu faktycznego na dzień 27 maja 1990 r., czym naruszone zostały przepisy art. 6 i art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 powyższej ustawy – " Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin."
Stwierdzić należy, że generalnie prawidłowa jest dokonana przez organ odwoławczy ocena, że grunty leśne, wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy. W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej obowiązywała powołana ustawa o państwowym gospodarstwie leśnym, zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym), a to skutkuje uznaniem wyłączenia nieruchomości z komunalizacji.
Zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy, jako podstawę wyłączenia przedmiotowego gruntu z komunalizacji wskazał art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., podczas gdy w ocenie Sądu, wymaga rozważenia zastosowanie jako podstawy prawnej wyłączenia lasów z komunalizacji przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż w przepisie tym ustawodawca wymienia przedsiębiorstwa państwowe lub jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze ogólnokrajowym. Lasy Państwowe nie są przedsiębiorstwem państwowym, lecz są państwową jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze ogólnokrajowym . Nadmienić należy, że w powyższej kwestii stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt I SA 1335/93, publ. ONSA 1995/3/139)
Jednakże istotą sprawy jest ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. W tej kwestii, w ocenie Sądu, organy obu instancji orzekające w sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że dokumentem w oparciu, o który organy obu instancji poczyniły ustalenia, że sporna nieruchomość stanowiła grunt leśny jest wypis z ewidencji gruntów sporządzony według stanu na dzień [...] kwietnia 2002 r. Tymczasem zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o komunalizację mienia jest stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to tym bardziej niezbędne, gdyż według karty ewidencyjnej nr [...] opisującej stan na dzień 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną. Natomiast wypis z ewidencji gruntów znajdujący się w aktach sprawy a sporządzony według stanu na dzień [...] kwietnia 2002 r. dotyczy okresu po przekazaniu przedmiotowej nieruchomości Lasom Państwowym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Organy obu instancji powinny ze szczególną wnikliwością wyjaśnić, czy będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nieruchomość według stanu na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła grunt leśny również i z powodu sposobu nabycia jej przez Skarb Państwa oraz podnoszoną przez skarżącą gminę w odwołaniu okoliczności, że wchodziła w skład dawnego majątku [...] M.P., który po wojnie został rozdysponowany.
Ponadto nie sposób nie dostrzec, że sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trybie zasiedzenia. Według odpisu z księgi wieczystej Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości w drodze zasiedzenia na mocy postanowienia Sądu Rejnowego w N. z dnia [...] stycznia 1983 r. sygn. akt [...]. Zachodzi zatem pytanie, czy sporna nieruchomość nie została przejęta w trybie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, bo nie stanowiła gruntu leśnego, czy też zachodziły inne okoliczności uniemożliwiające takie przejęcie. Określenie zatem charakteru przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. jest zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.