I SA/Wa 1822/21

I SA/Wa 1822/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 196/22 - Wyrok NSA z 2022-02-24
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Iwona Ścieszka, , , po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P.K. i D.K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również: Minister) decyzją z [...] czerwca 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił w całości objętą odwołaniem decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchyloną decyzją Wojewoda [...] w pkt 1 ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w powiecie [...], gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] ([...]) - [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy): Cześć nr 2: obwodnica [...] od ok. km [...] do ok. km [...] długości ok. [...] km. Uzupełniający odcinek jezdni prawej drogi ekspresowej [...] od km ok. [...] do km ok. [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą", w tym na rzecz D.K. w kwocie [...] zł za udział wynoszący [...] części oraz na rzecz P.K. w kwocie [...] zł za udział wynoszący [...] części. W pkt 2 decyzji Wojewoda orzekł o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, w związku z wydaniem jej w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 1 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o [...] zł, w tym na rzecz D.K. w kwocie [...] zł za udział [...] części oraz na rzecz P.K. w kwocie [...] zł za udział [...] części. W pkt 3 organ wojewódzki zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Opisana wyżej nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. o zezwoleniu na realizację powyższej inwestycji drogowej. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2020 r. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są D.K. w udziale [...] oraz P.K. w udziale [...]. Dział [...] i [...] księgi wieczystej był wolny od wpisów.
Uwzględniając powyższe okoliczności, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2021 r. ustalił odszkodowanie na rzecz współwłaścicieli nieruchomości za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], wskazując, że operat szacunkowy, na jakim oparł się Wojewoda, zawiera wiele sprzeczności i niespójności, które powodują, że nie może być on uznany za wiarygodny dowód w postępowaniu administracyjnym.
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm., dalej: specustawa drogowa). Wskazał następnie, że na mocy art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Możliwość powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego przewiduje natomiast art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej.
Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] listopada 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.J. (uprawnienia nr [...]). Ustalając przeznaczenie planistyczne nieruchomości, autor operatu wskazał, że według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na terenie, na którym położona jest przedmiotowa działka brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2016 r., działki nr [...] oraz nr [...] położone są na terenie oznaczonym jako droga krajowa [...] - dostosowanie do klasy [...] wraz z budową skrzyżowań. Przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych to tereny [...] – tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. Biegły wskazał następnie, iż biorąc pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, w celu sprawdzenia czy możliwe jest określenie wartości gruntu przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, przeprowadzono szczegółową analizę cen gruntów drogowych. Biegły dokonał analizy cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi w przeciągu ostatnich dwóch lat na terenie gminy [...], który to obszar rozszerzono następnie na teren całego powiatu [...] i wydłużono do początku 2018 r. Badanie to jednak nie doprowadziło do wyłonienia wystarczającej ilości transakcji drogowych. Biegły wskazał bowiem, iż brak jest transakcji niebudzących wątpliwości co do ich charakteru, które mogłyby stanowić podstawę do wyceny. Transakcje te bowiem dotyczą w większości terenów dużo lepiej zainwestowanych niż tereny, na których położona jest przedmiotowa nieruchomość oraz przeznaczonych w większości pod drogi innej kategorii. Ponadto, przeznaczenie niektórych transakcji nie wynika z dokumentów planistycznych, ale z decyzji o wywłaszczeniu na cel publiczny.
Następnie biegły przeanalizował rynek nieruchomości budowlanych na terenie gminy [...] w okresie dwóch lat poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego, który to rynek poszerzono o obszar powiatu [...] i wydłużono na okres do połowy 2017 r. Do celów wyceny wyłoniono [...] nieruchomości z dostępnej bazy z przedziału cenowego od [...] zł do [...] zł za m2, z których do porównań wybrano [...]. możliwie najbardziej podobne, na podstawie których określono wartość gruntu wchodzącego w skład przedmiotowej nieruchomości w przedziale od [...] zł do [...] zł za 1 m2 . Wyceniając grunt rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Określono następujące cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagi: lokalizacja i walory mikrolokalizacji (waga 30%), położenie względem dróg (waga 30%), sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich (waga 20%) oraz kształt działki (waga 20%). Ponadto dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Dokonano również charakterystyki trzech nieruchomości porównawczych. Po dokonaniu stosownych obliczeń, wartość rynkową 1 m2 gruntu szacowanej nieruchomości określono w wysokości [...] zł, a wartość gruntu przedmiotowych działek ustalono na kwotę [...] zł. Wartość naniesień i nasadzeń obliczono zgodnie z metodologią wskazaną na str. [...] operatu oraz w załączniku do operatu szacunkowego na kwotę odpowiednio [...] zł oraz [...] zł. Pozwoliło to na ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli działki na kwotę [...] zł, którą to kwotę Wojewoda [...] zasadnie podwyższył o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, tj. o [...] zł.
Dokonując oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy Minister wskazał, że konfrontacja tego dokumentu z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej rozporządzenie) oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.) pozwala stwierdzić, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Organ wskazał, że zastrzeżenia budzi fakt przedwczesnego odrzucenia transakcji drogowych, podczas gdy stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważającej wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W niniejszej sprawie zatem tylko ewidentny brak transakcji nieruchomościami drogowymi umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od wyceny działki w oparciu o transakcje drogowe i dokonanie jej przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Ponadto, jak zauważył orgn odwoławczy, porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego. W przedmiotowej sprawie biegły po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości drogowych stwierdził, że na rynku obejmującym obszar gminy [...] i powiatu [...] brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym.
W ocenie organu odwoławczego, biegły prowadząc swe ustalenia i dochodząc do przekonania, że na rynku powiatu [...] brakuje transakcji podobnych, winien był przeanalizować transakcje zawierane na rynku powiatów sąsiednich, a gdy ten zabieg nie przyniósłby efektów, powinien - w myśl § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia - przejść do analizy transakcji zawieranych na obszarze województwa. Rzeczoznawca zaniechał jednak tej analizy, przyjmując do wyceny rynek gruntów budowlanych. Zdaniem Ministra, biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Tymczasem autor operatu szacunkowego niewystarczająco uzasadnił odrzucenie transakcji drogowych. Z opisu przedstawionych w operacie szacunkowym nieruchomości drogowych, które miały wystąpić na obszarze powiatu [...] nie wynika, aby były one na tyle niepodobne, aby nie mogły stanowić bazy porównawczej, a różnic nie dało się skorygować w ramach cech rynkowych odpowiednimi współczynnikami korygującymi. Biegły ograniczył się wyłącznie do wskazania, że o braku podobieństwa analizowanych nieruchomości drogowych przesądziło ich położenie na terenach dużo lepiej zainwestowanych oraz fakt, iż przeznaczone były w większości pod drogi innej kategorii. Powyższe uzasadnienie jest niewystarczające do uznania, że różnice o których wspomina biegły, nie były możliwe do skorygowania w zakresie cech cenotwórczych. Tym bardziej, iż fakt przeznaczenia większości transakcji porównawczych pod drogi innej kategorii oraz to, że ich przeznaczenie wynikało wyłącznie z przeznaczenia ich pod drogi na podstawie decyzji o wywłaszczeniu, nie może mieć w tym kontekście żadnego znaczenia. Nie ma bowiem żadnego przepisu który wskazywałby, iż nieruchomości "drogowe" przeznaczone pod drogi różnej kategorii są do siebie niepodobne. Ponadto zgodnie z szerokim ujęciem nieruchomości drogowych za grunty tego rodzaju uznaje się nie tylko nieruchomości przeznaczone na taki cel w dokumentach planistycznych, ale także nieruchomości nabywane na cele drogowe.
Wobec powyższego Minister stwierdził, że biegły przedwcześnie przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co powoduje wzrost ryzyka ustalenia kwoty nieadekwatnej do wartości przedmiotu wyceny w oparciu o transakcje niepodobne. Są to istotne wady operatu szacunkowego powodujące, że opinia ta nie mogła zostać uznana za miarodajny dowód. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu odnośnie do niepełnej analizy rynku nieruchomości drogowych oraz przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym, są w pełni zasadne. Dodatkowo organ wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy również zbadać kwestię prawidłowego oszacowania wartości utwardzenia, na co zwrócił uwagę odwołujący się.
W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji P.K. i D.K., reprezentowani przez adwokata, podnieśli zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wywiedli, że podniesione przez organ wątpliwości mogły być wyjaśnione w uzupełniającym postępowaniu dowodowym w trybie art. 136 k.p.a. Rzeczoznawca zaś w operacie zamiennym z [...] listopada 2020 r., wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, uzasadnił dlaczego wyłonione przez niego transakcje gruntami drogowymi nie mogą stanowić podstaw wyceny. Analizował również czy możliwe jest zastosowanie trensakcji z rynku regionalnego (całego województwa), lecz stwierdził, że ujawnione i powołane przez niego przyczyny (różnice), wyłączają podobieństwo gruntów. Rzeczoznawca rozważał i zbadał zatem zasadność rozszerzenia rynku na obszar całego województwa, lecz doszedł do wniosku, że jest to niecelowe. Wątpliwości organu odwoławczego mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu prowadzonym przed tym organem.
W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jego oddalenie podtrzymując wniosek o konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 (CBOSA), organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. W świetle powyższego, kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję sąd powinien ocenić, czy zachodziły przesłanki do jego zastosowania, a zatem czy słusznie organ odwoławczy odstąpił od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd administracyjny natomiast nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, bowiem na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Podstawą dla uchylenia wydanej w sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, były dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości operatu szacunkowego określającego wartość objętej inwestycją drogową nieruchomości, który stanowił punkt odniesienia dla ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość, do której przysługujące skarżącym prawo własności przeszło na rzecz Skarbu Państwa. Minister zanegował sporządzony na zlecenie Wojewody operat szacunkowy wskazując na jego nieprawidłowości w zakresie niewystarczającej próby określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i zbyt szybkie oparcie szacunków o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zgodzić się należy z organem, że waga tego uchybienia była na tyle istotna, że nie mogła zostać pominięta, czy uzupełniona w toku postępowania odwoławczego. Ocena ta wynika z tego, że dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wywiera bezpośredni wpływ na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. W orzecznictwie podkreśla się, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2761/19, CBOSA). Powyższe wymogi w aspekcie technicznym, procesowym, sprawiają, że w tego rodzaju sprawach sporządzany przez rzeczoznawcę operat szacunkowy musi być zupełny, logiczny i wiarygodny. Dopiero spełnienie tych warunków pozwala na jego przyjęcie jako dowodu miarodajnego dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wadliwość operatu dostrzeżona przez organ odwoławczy dotyka podstawowych założeń, jakie zostały przyjęte przez rzeczoznawcę. Zgodzić się bowiem należy, że sposób przyjęcia do porównania nieruchomości determinuje analizę rynku, a tym samym wywiera wpływ na wartość ustalanego odszkodowania. W myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Cytowany wyżej przepis należy odczytywać w ten sposób, że w każdym przypadku, gdy nieruchomość wywłaszczona czy przejęta na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania powinna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15). Odstąpienie przez rzeczoznawcę od podstawowego sposobu wyceny powinno być należycie wykazane, by pozwolić na weryfikację doboru nieruchomości porównawczych. W przedmiotowym operacie biegły odstąpił od szczegółowego wyjaśnienia możliwości dostatecznego wyłonienia transakcji drogowych na rynku lokalnym. Natomiast brak możliwości dokonania szacunku w oparciu o transakcje na rynku regionalnym, biegły uzasadnił potrzebą uwzględnienia rozmaitych warunków wymagających wiedzy specjalistycznej oraz doświadczenia zawodowego (str. [...] operatu). Dalsze więc rozszerzanie rynku na całe województwo [...] uznał za niecelowe, wyjaśniając przy tym, że rozszerzenie rynku "na siłę" może prowadzić do błędnych wyników oceny. Konkluzja ta nie została jednak poparta żadnymi danymi, co pozwoliłoby poprzeć lub zaprzeczyć tezie o niewystarczającej liczbie transakcji z punktu widzenia dokonywanej wyceny. Dobór zatem nieruchomości z rynku budowlanego nie został należycie umotywowany, w tym znaczeniu, że nie został poprzedzony argumentacją pozwalającą na ocenę braku możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, regionalnym, a następnie w obrębie województwa.
W ocenie Sądu, uzasadnionych wątpliwości organu odwoławczego, z uwagi na ich rodzaj i zakres, nie dało się usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie bowiem przez Ministra postępowania dodatkowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., prowadziłoby do dokonania istotnych w sprawie ustaleń, a wręcz do zastąpienia organu I instancji w zebraniu materiału dowodowego. W dalszej zaś kolejności, prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Strony postępowania muszą mieć zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanego dowodu z opinii o wartości nieruchomości przed organami dwóch instancji (art. 81 w zw. z art. 15 k.p.a.).
Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii uchylająca decyzję Wojewody [...] odpowiada prawu, została bowiem wydana przy ustaleniu istotnej wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, która w sposób znaczący wpływa na wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową. Wobec nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Wojewoda naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
Podnoszone zarzuty sprzeciwu okazały się zatem nieuzasadnionymi.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.