I SA/Wa 1821/18

I SA/Wa 1821/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz
Gabriela Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OSK 2707/20 - Postanowienie NSA z 2024-02-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 718
art. 30 ust. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skarg M. M., B. Z. i [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargi. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja" lub "organ") decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] stwierdziła wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] lutego 2006 r. nr [...] oraz z [...] grudnia 2007 r. nr [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], objęta została w posiadanie przez gminę [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. R.P. Nr 16, poz. 112) w dniu 31 lipca 1947 r., tj. z dniem ukazania się w Dzienniku Urzędowym Nr 13 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy ogłoszenia o dokonanych w dniu [...] czerwca 1947 r. oględzinach m.in. ww. gruntu. Termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej upływał w dniu 31 stycznia 1948 r.
Właściciele nieruchomości – L. i S. małż. N. w dniu 26 stycznia 1948 r. wystąpili z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej.
Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1950 r. nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony jest pod społeczne budownictwo mieszkaniowe, w związku z czym nie można pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem według planu. Jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki - fragmenty murów znajdujące się na gruncie - przeszły na własność Skarbu Państwa.
Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] czerwca 1951 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania właścicieli, utrzymało orzeczenie z [...] lipca 1950 r. w mocy.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] września 2000 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. M. działającego w imieniu następców prawnych byłych właścicieli, tj. L. N., M. N., S. N. i J. K., stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r., uznając, że rażąco narusza prawo. Utrzymano nią bowiem w mocy orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej, mimo niewyjaśnienia i nieustalenia, czy korzystanie z gruntu nieruchomości było sprzeczne z jego przeznaczeniem w planie. Kwestia ta powinna natomiast zostać ustalona na podstawie zapisów Ogólnego planu zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robot Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]). Według ww. planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była z kolei pod budownictwo o zabudowie zwartej, o 4 kondygnacjach do wysokości 15 m i 70 % powierzchni zabudowy.
W następstwie powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2001 r. nr [...] uchyliło orzeczenie administracyjne z [...] lipca 1950 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że ze znajdujących się w aktach dokumentów oraz samej decyzji nie wynika, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zabudowy. Organ dekretowy oparł się ponadto na treści opracowywanego planu. W konsekwencji uznano, że zaskarżone orzeczenie narusza art. 7 dekretu, a także przepisy postępowania administracyjnego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent decyzją z [...] lutego 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 dekretu, ustanowił prawo użytkowania wieczystego na lat 99 do gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako dz. nr [...] w obrębie [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz: L. N. do udziału [...] części, S. N. do udziału [...] części, T. N. do udziału [...] części, M. N. do udziału [...] części, M. M. do udziału [...] części, J. K. do udziału [...] części, A. T. do udziału [...] części, W. T. do udziału [...] części, M. D. do udziału [...] części, D. O. do udziału [...] części, M. N. do udziału [...] części i L. N. do udziału [...] części (pkt 1). W pkt 2 ustalił czynsz symboliczny w wysokości [...] zł netto. Prezydent uznał, że przedmiotowa nieruchomość spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu, zaś w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego nie ulegnie zmianom dotychczasowy sposób jej zagospodarowania, przeznaczenie podstawowe i istniejącej na niej zabudowy. Wskazał, że z uwagi na fakt, że budynek mieszkalny frontowy znajdujący się na gruncie ww. nieruchomości, uszkodzony wskutek działań wojennych, został odbudowany ze środków Skarbu Państwa po roku 1945 r., nakłady poniesione na jego odbudowę należne [...] dochodzone będą od użytkowników wieczystych na drodze cywilnoprawnej.
Decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] Prezydent zmienił, za zgodą stron, pierwsze zdanie pkt 1 w decyzji z [...] lutego 2006 r., poprzez nadanie mu brzmienia: "ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] (...) na rzecz M. N. do udziału wynoszącego [...] części, L. N. do udziału wynoszącego [...] części, S. N. do udziału wynoszącego [...] części, M. M. do udziału wynoszącego [...] części, J. K. do udziału wynoszącego [...] części, A. T. do udziału wynoszącego [...] części, W. T. do udziału wynoszącego [...] części, M. D. do udziału wynoszącego [...] części, D. O. do udziału wynoszącego [...] części, M. N. do udziału wynoszącego [...] części i L. N. do udziału wynoszącego [...] części". W uzasadnieniu decyzji wskazał, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem majątkowym, zbywalnym i dziedzicznym. Udział w tym prawie wynoszący [...] części przysługiwał T. N., która zmarła po wydaniu zmienionej decyzji. Spadkobiercą zmarłej jest natomiast M. N.
Umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2008 r. Rep. [...] przed notariuszem M. D., nastąpiło oddanie działki gruntu oznaczonej nr ew. [...] o obszarze [...] m2 w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, tj. od 1 grudnia 2017 r. na rzecz osób wymienionych w decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2007 r.
Komisja, działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 9 marca 2017 r.", postanowieniem z [...] lutego 2018 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta z [...] lutego 2006 r. oraz z [...] grudnia 2007 r.
Następnie decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Komisja stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta z [...] lutego 2006 r. oraz z [...] grudnia 2007 r. z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazała, że rozpoznając wniosek dekretowy decyzją z [...] lutego 2006 r. Prezydent rażąco naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, bowiem nie zbadał przesłanki posiadania nieruchomości na chwilę złożenia wniosku przez dawnych współwłaścicieli, a tym samym nie ustalił, czy osoby te uprawnione były do wystąpienia z takim wnioskiem. Dokumentacja świadcząca o istnieniu posiadania znajdowała się natomiast w aktach własnościowych nieruchomości, tj. protokół wprowadzenia w posiadanie z [...] czerwca 1947 r., promesa z [...] lutego 1948 r., notatka dla Ob. Wiceprezydenta mgr S. S., zaświadczenie z [...] lipca 1949 r., itp. Z treści decyzji z [...] lutego 2006 r. nie wynika natomiast, aby Prezydent przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie.
Komisja zauważyła dalej, że przy wydaniu decyzji z [...] grudnia 2007 r., zmieniającej decyzję z [...] lutego 2006 r. przez przeniesienie prawa użytkowania wieczystego w udziale [...] części na rzecz M. N. wstępującego w miejsce zmarłej T. N., Prezydent rażąco naruszył art. 155 K.p.a., bowiem nie jest możliwa cesja uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego. Komisja wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz doktryną, w trybie art. 155 K.p.a. możliwa jest jedynie zmiana w zakresie przedmiotu decyzji, niedopuszczalna jest natomiast zmiana jej podmiotu, nawet za wyraźną zgodą stron. Nie jest dopuszczalne, co do zasady, przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. Wydana na podstawie art. 155 K.p.a. decyzja obarczona jest zatem kwalifikowaną wadą prawną i wina być całkowicie wyeliminowana z obrotu prawnego, chyba że wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Komisja zauważyła następnie, że przeniesienie roszczeń do przedmiotowej nieruchomości było rażąco sprzeczne z interesem społecznym. W toku postępowania przeanalizowano bowiem ekwiwalentność świadczenia wynikającego z dwóch umów sprzedaży roszczeń i praw z [...] października 1999 r. i z [...] kwietnia 2002 r. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę z [...] kwietnia 2018 r., wartość nieruchomości budynkowej położonej w W. przy ul. [...], według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej, tj. [...] lutego 2006 r., wynosiła [...] zł. M. M. nabył prawa i roszczenia do 10% tej nieruchomości oraz dwóch innych nieruchomości za łączną kwotę [...] zł, czyli za 0,3% realnej wartości tylko jednej z nich, tj. nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Dysproporcja pomiędzy ustaloną w umowie ceną sprzedaży, a rzeczywistą wartością nieruchomości miała więc charakter rażący, bowiem M. M. nabył roszczenia do nieruchomości za ułamek ich realnej wartości. Przeniesienie roszczeń było w tym zakresie rażąco niewspółmierne do jej wartości i sprzeczne z interesem społecznym, a zatem wyczerpana została przesłanka uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej określona w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r.
W ocenie Komisji, decyzje z [...] lutego 2006 r. i z [...] grudnia 2007 r., doprowadziły do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym również z innych przyczyn. Prezydent wydając decyzję reprywatyzacyjną, jako wynajmujący, powinien bowiem zagwarantować najemcom lokali komunalnych kontynuację ich sytuacji prawnej w ramach zawartej przez gminę umowy najmu oraz powinien podjąć działania i środki w celu zabezpieczenia sytuacji prawnej lokatorów. W tym celu gmina powinna albo zapewnić lokatorom inne lokale w szczególności z zasobu mieszkaniowego, albo zawrzeć umowę najmu lokali z beneficjentami decyzji dekretowej. Tymczasem w następstwie wykonania decyzji z [...] lutego 2006 r. i z [...] grudnia 2007 r. sytuacja lokatorów radykalnie się pogorszyła, co wynika z zeznań świadków (najemców) oraz notatek funkcjonariuszy Policji i Straży Miejskiej. Czynsz najmu lokali mieszkalnych został drastycznie podwyższony. Najemcy stali się adresatami bezpośrednich gróźb i przemocy, tj. zastraszania (poprzez wskazywanie lokatorom, że nie mają prawa do zamieszkiwania na nieruchomości), nękania (poprzez odcięcie prądu i gazu, nieusunięcie awarii kanalizacji, powodującej rozprzestrzenianie się odoru po całej kamienicy), wykonywania uciążliwych prac remontowych (poprzez wykonywanie uciążliwych prac przez jednego robotnika, co powodowało rozciągnięcie prac w czasie), w celu uniemożliwienia mieszkańcom "normalnego" zamieszkiwania i groźby procesów sądowych. Wszystkie powyższe działania miały na celu upokorzenie i dezorganizację życia mieszkańców i w ocenie Komisji stanowią ewidentny objaw psychicznego nękania w celu doprowadzenia do dobrowolnego opuszczenia lokalu mieszkalnego, z uwagi na brak możliwości korzystania z niego zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Działanie takie mogło skutkować narażeniem zdrowia i życia mieszkańców kamienicy, co narusza rażąco interes społeczny. M. M. inicjował również procesy sądowe o eksmisję lokatorów z lokali [...], [...], [...] i [...] przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. Z akt wynika, że wyrokiem z [...] maja 2007 r. sygn. Akt [...] C [...] Sąd oddalił jego powództwo przeciwko E. S. i T. S., zaś wyrokiem z [...] maja 2007 r. sygn. Akt [...] C [...] oddalono jego powództwo przeciwko M. Z. Powyższe kwestie związane z naruszeniem interesu społecznego, znajdują również potwierdzenie w dziennikach dotyczących interwencji podejmowanych przez funkcjonariuszy Policji oraz Straży Miejskiej w związku ze złośliwym niepokojeniem i utrudnianiem użytkowania lokali mieszkalnych. Powyższe działania służyły wywieraniu nacisku na najemców w celu doprowadzenia do "dobrowolnego" opuszczenia lokali mieszkalnych. Biorąc pod uwagę powyższe Komisja stwierdziła, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. Wywołane ponadto przez decyzję reprywatyzacyjną skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym lub sprzeczne z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, wystąpiły w zasadzie już od daty wydania nieruchomości w ręce beneficjentów decyzji i trwają do chwili obecnej. Wszyscy lokatorzy kamienicy zostali skutecznie zmuszeni do jej opuszczenia, co nastąpiło ostatecznie w 2010 r.
W ocenie Komisji, decyzje z [...] lutego 2006 r. i z [...] grudnia 2007 r. wywołały jednak nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. O nieodwracalności skutków prawnych przesądza zgodnie z ww. przepisem przeniesienie prawa własności lub użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Wyjątek dotyczy natomiast sytuacji, gdy nabywca działał w złej wierze. W niniejszej sprawie doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i Komisja nie ustaliła, by B. Z., nabywając na podstawie umów zawartych przed notariuszem M. D.: w dniu [...] kwietnia 2009 r. Rep. [...], w dniu [...] listopada 2009 r. Rep. [...], w dniu [...] lutego 2010 r. Rep. [...] udziały w nieruchomości należące do beneficjentów decyzji, jako osoba trzecia działała w złej wierze. Nabyła ona bowiem udziały za cenę, która mieści się w granicach cen obowiązujących na rynku nieruchomości [...], tj. za łączną kwotę [...] zł. Komisja nie ustaliła także, by M. M., nabywając na podstawie umów zawartych przed notariuszem M. D. w dniu [...] czerwca 2009 r. Rep [...], w dniu [...] października 2009 r. Rep. [...] i w dniu [...] kwietnia 2015 r. Rep. [...] udziały w nieruchomości należące do beneficjentów decyzji, jako osoba trzecia, działał w złej wierze, bowiem nabył te udziały za cenę, która mieści się w granicach cen obowiązujących na rynku nieruchomości [....], tj. za łączną kwotę [...] zł.
Na koniec Komisja zaznaczyła, że osoby pokrzywdzone i poszkodowane wydaną decyzją reprywatyzacyjną (jej skutkami) w związku z zajmowaniem lokali w budynku przy ul. [...] w W., mogą ubiegać się o stosowne rekompensaty, w terminie 30 dni od wydania niniejszej decyzji.
Na decyzję Komisji z [...] lipca 2018 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. M. i B. Z. (sygn. akt I SA/Wa 1821/18) oraz Miasto [....] (I SA/Wa 1866/18).
M. M. i B. Z. zaskarżyli powyższą decyzję w części dotyczącej pkt 1 i 2 oraz uzasadnienia, zarzucając jej naruszenie:
1) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 20, art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b) ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że decyzje z [...] lutego 2006 r. i z [...] grudnia 2007 r. zostały wydane z naruszeniem prawa;
2) art. 107 § 3 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez nieuprawnione stwierdzanie, że wydając decyzje z [...] lutego 2006 r. i z [...] grudnia 2007 r. organ nie ustalił przesłanki posiadania nieruchomości przez poprzedników prawnych skarżących w chwili złożenia wniosku dekretowego, mimo że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że małż. N. objęli w posiadanie tę nieruchomości i czynili starania i nakłady na jej odbudowę;
3) art. 16 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez naruszanie zasady trwałość decyzji administracyjnych, wynikających z decyzji z [...] lutego 2006 r. i z [...] grudnia 2007 r.;
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazali, że Komisja wbrew istniejącym w sprawie dowodom, na które się powołała, błędnie przyjęła, że Prezydent nie ustalił przesłanki posiadania nieruchomości zgodnie z wymogami art. 7 ust. 1 i ust. 5 dekretu. Już ta okoliczność wskazuje, że Komisja dopuściła się rażącej obrazy ww. normy, a także art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. W ocenie skarżących, Komisja błędnie interpretuje przy tym przesłankę z art. 7 ust. 1 dekretu pomijając, że z treści art. 5 w zw. z art. 8 dekretu, wynika domniemanie, zgodnie z którym do czasu nieprzyznania dotychczasowym właścicielom gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, budynki znajdujące się na gruntach przechodzących na własności gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Dopiero w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu, wszystkie budynki na gruncie przechodzą na własność gminy (art. 8 dekretu). Wobec odmowy uwzględnienia wniosku złożonego przez poprzedników prawnych skarżących, nastąpił zatem skutek określony w art. 8 dekretu, tj. przejście budynku na Państwo. Skutek ten upadł jednak w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji odmownej. Tym samym pozbawione podstaw było uznanie, że decyzje z [...] lutego 2006 r. i z [...] grudnia 2007 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Za nieuprawnione uznać należy także ustalenia Komisji, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości było rażąco sprzeczne z interesem społecznym - nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości. Komisja na tę okoliczność nie przedstawiła żadnego wiarygodnego dowodu, a nadto podjęła się ustaleń naruszając konstytucyjne uprawnienia orangów do tego powołanych. Nielogiczne są także ustalenia wskazujące, że B. Z. nabywając udziały w nieruchomości, na podstawie przywołanych w decyzji aktów notarialnych, działa w złej wierze w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., choć nabyła je za cenę, która mieści się w granicach cen obowiązujących na rynku nieruchomości.
Miasto [...] zaskarżyło decyzję z [...] lipca 2018 r. w zakresie obejmującym wskazane poniżej części jej uzasadnienia, zarzucając Komisji naruszenie:
1) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r., przez zawarcie bezpodstawnych twierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III.1. (str. 17) "Decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowych właścicieli, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu (przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r.); w pkt III.1.1 (str. 17) "(...) w toku postępowania prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent [...] rażąco naruszył prawo, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego; w pkt III.1.4 (str. 19-20) w całości; w pkt III.1.5 (str. 20-21) w całości; w pkt III.1.6 (str. 21-22) w całości; w pkt III.1.7 (str. 22-23) w całości; w pkt III.1.8 (str. 23-24) w całości; w pkt III.1.9 (str. 24) w całości; w pkt III.1.10 (str. 24-25) w całości; w pkt III.1.11 (str. 25) w całości; w pkt. III.8.1 (str. 4) "(...) decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] spełnia przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 oraz 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. (...)", poprzez bezzasadne uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, stanowi warunek sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji bezzasadne zarzucenie Prezydentowi, że nie zbadał spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela na chwilę złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu wskazuje, że przesłanka posiadania nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji czego Prezydent, nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej, nie dopuścił się nieprawidłowości, tym bardziej, że prawidłowość decyzji Prezydenta winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r.;
2) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 19 i art. 20 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez zawarcie niejednoznacznych, nieprecyzyjnych i wprowadzających w błąd stwierdzeń, tj. w tytule pkt III.4 (str. 30) "Wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r."; w pkt III.4.1 (str. 30) " (...) decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] oraz decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] doprowadziły do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, ponieważ zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r." w pkt III.4.3 (str. 31) "(...) w następstwie wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Prezydenta [...] sytuacja lokatorów radykalnie się pogorszyła w wielu aspektach faktycznych i prawnych"; w pkt III.4.6 (str. 37) "(...) sytuacja lokatorów kamienicy przy ul. [...] w W. w następstwie wydania decyzji reprywatyzacyjnej uległa radykalnemu pogorszeniu również dlatego, że najemcy lokali komunalnych utracili swój dotychczasowy status, stając się stronami umów cywilnoprawnych z kolejnymi nabywcami nieruchomości (podmiotami prywatnymi)"; w pkt III.4.7 (str. 37) w całości; w pkt III.4.8. (str. 37) "Wywołane przez wydanie decyzji reprywatyzacyjnej skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym lub sprzeczne z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, wystąpiły w zasadzie już od daty wydania nieruchomości w ręce beneficjentów decyzji i trwają do chwili obecnej", podczas gdy Prezydent w chwili wydawania decyzji, na podstawie przepisów wówczas obowiązujących, nie miał możliwości uwzględnienia interesu społecznego w rozumieniu przedstawionym przez Komisję, bowiem ani interes społeczny, ani fakt zamieszkiwania budynku przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych, nie stanowiły przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a ponadto Prezydentowi nie można obecnie przypisywać rażącego naruszenia prawa i obarczać go odpowiedzialnością za działania, które były podejmowane po przekazaniu budynku następcom prawnym dawnych właścicieli, zaś Komisja bezzasadnie łączy przypadki łamania praw lokatorów z samą kwestią wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, mimo że nie zachodzi między nimi żadna relacja; powodem łamania praw lokatorów nie jest wydanie decyzji, ale ewentualne działania osób trzecich te prawa naruszających, zaś sam fakt łamania tych praw nie oznacza, że decyzja została wydana w sposób bezprawny;
3) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 678 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt III.4.3 (str. 31) "(...) Prezydent [...], wydając decyzję reprywatyzacyjną, jako wynajmujący, powinien zagwarantować najemcom lokali komunalnych kontynuację ich sytuacji prawnej w ramach zawartej przez gminę umowy najmu, oraz powinien podjąć działania i środki w celu zabezpieczenia sytuacji prawnej lokatorów. W tym celu gmina powinna albo zapewnić lokatorom inne lokale w szczególności z zasobu mieszkaniowego, albo zawrzeć umowę najmu lokali z beneficjentami decyzji dekretowej. Wówczas poszczególne lokale zostałyby nadal używane przez dotychczasowych lokatorów na niezmienionych zasadach, a w szczególności lokatorzy ci płaciliby czynsz według stawek czynszu dla lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy", podczas gdy [...] nie mogło zapewnić najemcom lokali komunalnych kontynuacji ich sytuacji prawnej w ramach zawartej przez gminę umowy najmu, bowiem stwierdzenie nieważności dawnej decyzji dekretowej, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu, przekazanie w zarząd beneficjentom decyzji zarówno gruntu, jak i usytuowanego na nim budynku było uznawane, jako "zbycie" nieruchomości, o którym mowa w art. 678 § 1 Kodeksu cywilnego, skutkujące tym, że następcy prawni dawnych właścicieli na skutek ww. zdarzeń wstępowali w stosunek prawny wynikający z umów najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach objętych działaniem dekretu, a prawidłowość tej praktyki, jako mającej na celu przede wszystkim zapewnienie ochrony lokatorom, przez wiele lat potwierdzało orzecznictwo sądów powszechnych; przyjęcie innego poglądu w ówczesnym stanie prawnym oznaczałoby, że umowy najmu wygasły, co jest nie do zaakceptowania, ani pod względem prawnym, ani z punktu widzenia interesów lokatorów, ponieważ powodowałoby sytuację, w której lokator zajmowałby lokal bez tytułu prawnego;
4) art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 30 § 4 i art. 155 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt III.2 (str. 25) "Prezydent [...] rażąco naruszył przepis art. 155 k.p.a., bowiem nie jest możliwa cesja uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu"; w pkt III.2 (str. 26) "Wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Prezydent [...] dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotowej decyzji, naruszając w sposób rażący art. 155 k.p.a. Wymieniona decyzja obarczona kwalifikowaną wadą prawną wina być całkowicie wyeliminowana z obrotu prawnego, chyba że wywołała nieodwracalne skutki prawne", podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie art. 155 K.p.a., wobec czego M. N., jako spadkobierca T. N. - strony postępowania prowadzonego w trybie zwykłym decyzją z [...] lutego 2006 r., mógł być stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. i adresatem decyzji z [...] grudnia 2007 r.
W oparciu o powyższe zarzuty [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosło o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. opinii dr hab. K. Z., adw. H. R. oraz adw. S. Z. z [...] września 2017 r. pt. "Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania" na okoliczność: że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowych właścicieli.
W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 listopada 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1866/18 postanowił połączyć ww. sprawę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt I SA/Wa 1821/18 i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 1821/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Wszystkie skargi są dopuszczalne. Wniesione zostały w ustawowym terminie, przez podmioty, których uprawnień lub obowiązków dotyczy zakwestionowana decyzja, a tym samym mające w sprawie przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wbrew też temu co twierdzi w odpowiedzi na skargę Komisja, Miasto [...] ma interes prawny w kwestionowaniu wydawanych na gruncie ustawy z dnia 7 marca 2017 r. decyzji. Jego źródłem są normy prawne wprost w tej ustawie zawarte. Z przyjętych w niej rozwiązań wynika bowiem, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust 1 u.s.d.r. rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz [...], jak choćby przewidziany w art. 31 tej ustawy zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący mu w oparciu o art. 32 oraz określać wysokości szkody, będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ust. 1,2 i 4 u.s.d.r.
Decyzja Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wydana została na podstawie ustawy z 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich.
Komisja jest specjalnym organem powołanym do usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Dla realizowania tego celu ustawodawca wyposażył ją w bardzo szerokie kompetencje. Komisja jest uprawniona do uchylania decyzji reprywatyzacyjnych, wydawania w tym zakresie decyzji merytorycznych, czyli rozpoznawania wniosków dekretowych, ale również, jest uprawniona do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a.
Ustawodawca wyposażył też Komisję w szereg uprawnień, w tym uprawienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego czy Kodeksie postępowania karnego. Komisja zatem, jako organ administracji publicznej ma nie tylko uprawnienia własne, ale i uprawnienia jakie przysługują organom ścigania – choć w ograniczonym zakresie – co wynika z art. 3 pkt 4 ustawy. Ma zatem całe spektrum środków służących realizacji ustawowych zadań.
Innymi słowy, jeżeli Komisja uzna, że doszło do rażącego naruszenia prawa zobowiązana jest do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej.
W niniejszej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazała, art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 tej ustawy. Na tej podstawie stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] z naruszeniem prawa oraz stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] z naruszeniem prawa, z uwagi na to, ze decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga M. M. i B. Z. nie zasługuje na uwzględnienie albowiem Komisja słusznie orzekła, że decyzja Prezydenta jest wadliwa, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje Komisja, gdyż obarczona jest wadą nieważności.
Powodem rozstrzygnięcia Komisji było uznanie, że decyzja dekretowa została wydana z:
-naruszeniem zasady prawdy obiektywnej poprzez niezbadanie przez organ przesłanki posiadania ( art. 30 ust. 1 pkt, 4b ustawy z 9 marca 2017 r.)
-naruszeniem prawa poprzez przeniesienie roszczeń z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń (art. 30 ust. 1 pkt, 5 ustawy z 9 marca 2017 r.)
- wydanie decyzji doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, gdyż w następstwie decyzji Prezydenta sytuacja lokatorów radykalnie pogorszyła się w wielu aspektach faktycznych i prawnych (art. 30 ust. 1 pkt, 6 ustawy z 9 marca 2017 r.)
- decyzja reprywatyzacyjna została zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.
Sad zauważa, że wada decyzji Prezydenta odnosi się do innych okoliczności, niż wskazane przez Komisję.
Prezydent w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. po rozpatrzeniu wniosku dawnych współwłaścicieli hipotecznych ustanowił użyłkowanie wieczyste do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oraz ustalił czynsz symboliczny. W pkt. 4 osnowy stwierdził, że grunt do którego ustanawia się prawo użytkowania wieczystego zabudowany jest budynkiem mieszkalnym, murowanym, 5-kondygnacyjnym, wybudowanym przez 1945 rokiem, odbudowanym częściowo ze środków publicznych.
Kluczowe dla oceny legalności decyzji było rozważenie czy tego rodzaju elementy mogły być objęte rozstrzygnięciem administracyjnym podejmowanym na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Zasygnalizować bowiem należy, że jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego jest zasada legalizmu, a więc działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), a jej konsekwencją jest to, że organy władzy publicznej mogą działać tylko wówczas i w takim zakresie w jakim przepisy prawa je do tego upoważniają. W szczególności więc aby doszło do stosowania decyzji administracyjnej jako władczej formy działania organów administracji, z obowiązującego przepisu prawa musi wynikać dla nich ku temu wyraźna podstawa.
Należy zauważyć, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu przebiega dwuetapowo.
Po pierwsze w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa ( art. 7 ust. 1 i ust. 2 ) i w przypadku spełnienia tych przesłanek wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu stawki czynszu symbolicznego.
Następny etap prowadzony jest na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej umowy w formie aktu notarialnego, pomiędzy gminą i osobą uprawnioną z decyzji.
Przepisy dekretu nie zawierają regulacji pozwalających na etapie postępowania administracyjnego na kształtowanie obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów czy przenoszeniem własności budynków wzniesionych na gruncie dekretowym po dniu wejścia w życie tego dekretu. Art. 7 ust. 3 dekretu na który powołał się Prezydent stanowi, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki pod którymi umowa może zostać zawarta, jednakże określenie tych warunków - uregulowanych w przepisach kodeksu cywilnego – odnosić należy do etapu postepowania cywilnego, które będzie prowadzone po wydaniu decyzji.
W ramach tego drugiego etapu gmina rozstrzyga o warunkach zawarcia umowy, a więc również o własności istniejących na gruncie budynków posadowionych po dniu wejścia w życie dekretu.
Na tym etapie możliwe jest wiążące ustalenie statusu budynku posadowionego na gruncie dekretowym ( a więc rozstrzygnięcie czy stanowi on część składową nieruchomości, czy też pozostał odrębnym od gruntu przedmiotem własności przynależnym byłemu właścicielowi nieruchomości)
Skoro normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej to sprawa ta w myśl art. 2 § 3 k.p.c. należy do drogi postępowania cywilnoprawnego.
Istotne jest to, że jest to element decyzji którego treścią organy administracji publicznej a także strony będą związane w przypadku uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Będzie on więc również wiążący przy formułowaniu umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, której zawarcie ma nastąpić w jej wykonaniu.
Oznacza to, że Prezydent nie mając kompetencji wynikających z art. 6 k.p.a. ani podstaw w przepisach prawa materialnego ukształtował w sposób władczy istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego.
Zatem decyzja Prezydenta obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 2 kpa ( wydana została bez podstawy prawnej) skutkującą jej nieważnością.
Prezydent w decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste orzekł o budynku, a dodatkowo uczynił to w sposób sprzeczny że znajdującymi się w aktach administracyjnych dokumentami wskazującymi na to że budynek nie istniał na gruncie w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego.
Niektóre z tych dokumentów to lustracja nieruchomości przeprowadzona przez Biuro Odbudowy Stolicy w dniu [...] września 1946 r. która określiła budynek jako niebezpieczny, kategoria zniszczeń VI ( budynek wypalony doszczętnie), klatka schodowa zburzona, mury działowe przy klatce schodowej wyburzone, w parterze stropy Kleina zburzone, z resztą wypalony, w konkluzji nie nadaje się do odbudowy.
Z kolei opis pomiarowo – inwentaryzacyjny Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1950 r. stwierdza, że na posesji znajduje się tylko gruz. Od strony ul. [...] i ul. [...] stoją mury wysokości jednej kondygnacji.
Z protokołu oględzin Wydziału Inspekcji Budowlanej z dnia [...] października 1950 r. wynika, ze budynek frontowy został doszczętnie wypalony i wyburzony na skutek działań wojennych w 94 % i komisyjnie w dniu [...] października 1950 r. uznany został za zniszczony za zgodą przedstawiciela Urzędu Konserwatorskiego.
Taka treść decyzji determinowała treść aktu notarialnego, a tym samym doprowadziła do uzyskania przez spadkobierców byłych właścicieli oraz M. M. tytułu prawno - rzeczowego do budynku , gdyż Prezydent uznał, że budynek przy ul [...] jest budynkiem spełniającym warunki z art. 5 dekretu.
Art. 5 dekretu warszawskiego stanowi, że budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przejętych na własność Gminy pozostają własnością dawnych właścicieli o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisami szczególnymi są art. 6 i art. 8 dekretu.
Należy przypomnieć, że klasyfikacja zniszczeń wojennych obejmowała 9 kategorii podzielonych na 3 grupy.
Grupa A obejmowała budynki wymagające niewielkiego remontu, Grupa B budynki nadające się do naprawy i grupa C budynki zniszczone całkowicie. W grupie tej była kategoria VI – budynek wypalony doszczętnie.
Zakwalifikowanie budynku do Grupy C – budynki zniszczone całkowicie wskazywało, że budynek nie nadaje się do naprawy i musi zostać wybudowany czy tez odbudowany w przypadku budynków zabytkowych od podstaw.
O tym czy budynki pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli decydowała władza budowlana czyli Wydziały Inspekcji Budowlanej. Jeżeli Wydział stwierdzał, że budynek nie nadaje się do odbudowy to budynek taki – fragmenty murów czy gruzy- przestawał nim być.
Gdyby Prezydent uczynił prawidłowe ustalenie odnośnie własności budynku to wiązałoby się to z jego sprzedażą i dlatego z powodu pkt. 4 decyzji wadliwa jest cała decyzja bowiem ustalenie prawidłowej kwalifikacji prawnej budynku ma bardzo istotne znaczenie w kontekście art. 5 dekretu oraz następstw takiej kwalifikacji.
Z tego względu orzeczenie Komisji co do zasady jest prawidłowe gdyż decyzja Prezydenta obarczona jest wadą nieważności wynikającą z innych przyczyn niż wskazane przez Komisję.
Jednakże uchylenie decyzji Komisji byłoby nadmiernym formalizmem gdyż rozstrzygnięcie Komisji byłoby takie samo tylko z innym uzasadnieniem, gdyż Sąd nie podziela zarzutów Komisji przedstawionych w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r.
Odnośnie zarzutu nieustalenia przez Prezydenta posiadania nieruchomości [...] przypomnieć należy, że w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego na terenie [...] w zakresie regulacji o charakterze rzeczowym obowiązywał Kodeks Napoleona oraz prawo o ustalaniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z 26 kwietnia 1818 r. Do wniosku dekretowego właściciele nieruchomości winni dołączać świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w W., a gdy wnioski składane były przez następców prawnych dawnego właściciela musieli legitymować się orzeczeniem sądu o wprowadzeniu ich w posiadanie, zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona. Służyło to ustaleniu, czy dana osoba jest uprawniona do nabycia prawa własności czasowej. Dopiero w drugiej kolejności organ rozstrzygał czy przeznaczenie planistyczne pozwoli na ustanowienie tego prawa. Oznacza to, że przesłanka posiadania nie była brana pod uwagę gdy o ustanowienie własności czasowej ubiegał się właściciel dekretowy.
W intencji ustawodawcy dekretowego posiadanie dekretowe, o którym mowa w art. 7 ust. 1 należało wiązać z prawnymi następcami dotychczasowego właściciela, którzy wykazali się w postępowaniu administracyjnym stosownymi dokumentami o wprowadzeniu ich w posiadanie gruntu. Nie było istotne fizyczne władanie gruntem. Tylko takie założenie pozwalało na sprawne i legalne przeprowadzenie skorelowanych z sobą postępowań administracyjnych wynikających ze wskazanych wyżej dwóch dekretów.
Sąd zwraca uwagę, że po 1 stycznia 1947 r. z chwilą wejścia w życie prawa rzeczowego przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta przez prawodawcę, nawet jako wymóg dopuszczalności wniosku dekretowego.
Z art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 329) oraz art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. – o postępowaniu spadkowym (Dz. U. Nr 63, poz. 346) wynikało, że wprowadzenie spadkobiercy w posiadanie na podstawie kn zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym.
Oznacza to, że orzeczeniem o wprowadzeniu w posiadanie musieli legitymować się wyłącznie następcy prawni tych właścicieli którzy zmarli pod rządami Kodeksu Napoleona czyli przed 1 stycznia 1947 roku, ale z uwagi na wejście w życie w dniu 1 stycznia 1947 roku prawa rzeczowego które przewidywało prawo własności czasowej i likwidowało przymus zabudowy, to przesłanka posiadania stała się zbędna również dla tej kategorii spadkobierców.
Co istotne Komisja w uzasadnieniu decyzji wskazała, że dokumentacja świadcząca o istnieniu posiadania znajduje się w aktach własnościowych to jest m. innymi protokół wprowadzenia w posiadanie z dnia [...] czerwca 1947 r., promesa z dnia [...] lutego 1948 r., notatka dla Ob. Wiceprezydenta mgr. S. S., zaświadczenie z dnia [...] lipca 1949 r. Jednakże zdaniem Komisji istotne było to, że Prezydent nie przeprowadził postepowania dowodowego.
Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię, a mianowicie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r stanowi samodzielną podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej – tj brak ustalenia przez organ przesłanki posiadania zarówno przez właścicieli jak i następców prawnych.
Komisja powołana została do życia w celu usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dla nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa czyli do weryfikacji decyzji w sytuacji gdy istnieje podejrzenie 1. co do kręgu osób uprawnionych 2. Nieprawidłowej dokumentacji ( plany, mapy, wnioski) 3. istnieje podejrzenie krzywdzenia lokatorów.
Zatem intencją ustawodawcy nie było dokonanie weryfikacji wszystkich decyzji reprywatyzacyjnych , ale tych wydanych z naruszeniem prawa.
Pkt. 4b bez kontekstu celu ustawy stanowiłby podstawę uchylenia wszystkich decyzji, a było ich tysiące. Przesłanka z pkt 4b "decyzja wydana pomimo nieustalenia posiadania" jest przesłanką o charakterze formalnym ( mimo nieustalenia posiadania bez względu na to czy było posiadanie czy nie)
Nie można zatem oderwać tej przesłanki od celu w jakim powołana była Komisja.
Zdaniem Sądu nie było intencją ustawodawcy aby eliminować z obrotu decyzje w których nie został zbadany, wymóg który nie istniał jak w stosunku do właściciela nieruchomości, podczas gdy merytorycznie oraz pod kątem interesu społecznego decyzje nie budzą żadnych zastrzeżeń.
Pkt 4b jak każdy inny podlega interpretacji.
Należy spojrzeć na niego z punktu widzenia celu ustawy czyli eliminacji decyzji wydanych z naruszeniem prawa.
Taka interpretacja pkt 4b w związku z celem ustawy i zasadą lex retro non agit jest jak najbardziej uzasadniona i właściwa.
W definicji celu powołania Komisji nie mieści się przesłanka z pkt 4b, a zatem Komisja powinna na wstępie wykazać, że niezbadanie tej przesłanki przez organ dekretowy miało wpływ na treść decyzji reprywatyzacyjnej.
Odnosząc się do drugiego zarzutu tj. naruszenia art. 30 pkt 1 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnej, który stanowi, że Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną i w tym zakresie orzeka co do istoty lub umarza postępowanie gdy wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym a w szczególności gdy nastąpiło za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości, stwierdzić należy, że ta konstrukcja przepisu pozwala Komisji na ocenę decyzji pod kątem interesu społecznego chociaż okoliczność ta nie stanowiła przesłanki do rozpatrzenia przez organ wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego.
Sąd przypomina, że ustawa z 9 marca 2017 roku wyposażyła Komisję w kompetencję do dokonania oceny, czy przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne.
Ta konstrukcja przepisu pozwala Komisji na ocenę decyzji pod kątem interesu społecznego chociaż okoliczność ta nie stanowiła przesłanki do rozpatrzenia przez organ wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego.
Komisja poczyniła w przedmiotowej sprawie ustalenia dopuszczając dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego ds. wyceny nieruchomości, zestawiając cenę nabycia roszczeń dekretowych z ceną nieruchomości.
Należy przypomnieć, że organ dekretowy a tym wypadku Prezydent [...] nie był i nie jest uprawniony do oceny, czy zbycie roszczeń nastąpiło za cenę rażąco niewspółmierną do wartości nieruchomości [...].
Powstaje pytanie, czy norma, która stanowiła podstawę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję ( nabycie roszczeń dekretowych za zbyt niska cenę) - art. 30 pkt 1 ust. 5 może być później przesłanką do orzekania przez organ w trybie art. 7 ust. 2 dekretu ( a wiadomo, że nie jest to przesłanka dekretowa) i czy uznanie przez Komisję umów za sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na niewspółmierność świadczeń powoduje, że nabywcy roszczeń tracą przymiot strony w prowadzonym następnie postępowaniu dekretowym.
W ocenie sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Nawet uznanie przez Komisję, że umowy przeniesienia praw do nieruchomości wypełniają przesłankę, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie daje to podstaw do pominięcia następstwa prawnego wynikającego z tych umów do czasu stwierdzenia nieważności tych umów przez sąd powszechny.
Aby Komisja w prowadzonym postępowaniu mogła skutecznie powołać się na przesłankę z art. 30 pkt 1 ust. 5 musi istnieć w obrocie prawnym prejudykat w postaci stosownego orzeczenia sadu powszechnego stwierdzający, że przeniesienie roszczeń dekretowych było rażąco sprzeczne z interesem społecznym.
W sytuacji, w której nie doszłoby do zakwestionowania ważności umów na drodze postępowania cywilnego, organ dalej związany będzie wynikającym z nich następstwem prawnym.
Komisja wielokrotnie podnosiła, że art. 30 pkt 1 ust. 5 ustawy daje jej możliwość uchylenia decyzji, gdy wykaże dowodem z opinii biegłego rzeczoznawcy brak ekwiwalentności świadczeń, bez konieczności zainicjowania procesu o stwierdzenie nieważności umowy zbycia roszczeń.
Komisja podnosi, że byłoby to wbrew zasadzie szybkości postępowania.
Pamiętać należy, ze każda z przesłanek ustawy z dnia 9 marca 2017 r. jest przesłanką samodzielną i może stanowić podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej.
Uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej ma ten skutek, że do rozpoznania pozostaje wniosek dekretowy,
Gdyby hipotetycznie zaistniała taka sytuacja, że przesłanka nieekwiwalentności świadczeń była jedyną przesłanką do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej to wobec spełnienia przesłanek z art. 7 dekretu i braku negatywnych przesłanek z art. 214 a ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja reprywatyzacyjna musiałby mieć identyczne rozstrzygnięcie.
Kolejnym zarzutem, który Komisja postawiła był zarzut naruszania art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Stosownie to tego art. Komisja może uchylić decyzję reprywatyzacyjną jeżeli wydanie tej decyzji doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...], groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal.
Komisja wskazała, że sytuacja lokatorów kamienicy przy ul. [...] radykalnie pogorszyła się w wielu aspektach faktycznych i prawnych.
Należy przypomnieć, że w sytuacji gdy budynek podlega pod art. 5 dekretu decyzja wydana przez Prezydenta [...] na podstawie art. 7 dekretu nie dotyczy budynku tylko gruntu tj. ustanawia użytkowanie wieczyste na gruncie za czynszem symbolicznym.
Stosownie do art. 8 dekretu dopiero w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy budynki położone na gruncie przechodzą na własności gminy.
Czyli do czasu rozpoznawania wniosku dekretowego budynki stanowią własność dotychczasowych właściciel i tylko w przypadku decyzji odmawiającej własności czasowej do gruntu budynki przechodzą na własności gminy.
Jeżeli decyzja reprywatyzacyjna nie dotyczy budynków to w zakresie lokali nie może wywołać żadnych skutków, gdyż budynki z mocy samego prawa pozostawały władnością dotychczasowych właścicieli przed wydaniem decyzji dekretowej.
W takiej sytuacji nie istnieje adekwatny, normalny związek przyczynowy pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej czyli oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste a skutkiem polegającym na uporczywym utrudnianiu korzystania z lokali w nieruchomości [...].
Natomiast w sytuacji gdy budynek wybudowany został po 1945 r. i został nabyty łącznie z zawarciem umowy użytkowania wieczystego to sytuacja jest już inna.
Zakładając, że istnieje związek pomiędzy zdarzeniem, polegającym na pozytywnej decyzji reprywatyzacyjnej oraz umowie obejmującej sprzedaż budynku a utrudnianiem korzystania z lokali, a można przyjąć, że było to zdarzenie sprzyjające powstaniu takiego skutku to należy zastanowić się czy jest to normalne następstwo zdarzenia sprawczego.
Zatem należało by rozważyć czy normalnym następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej oraz zawarcia umowy sprzedaży budynku jest utrudnianie korzystania z lokali przez beneficjentów tej decyzji.
Kwestia istnienia związku przyczynowego oraz normalnych skutków zdarzenia sprawczego jest oczywiście ocenna.
Niezależnie od tego kolejną płaszczyzną do rozważenia to kwestia czy Komisja wykazała dowodowo tę przesłankę.
W sprawie niniejszej zdaniem Sądu materiał dowody nie jest pełny, wobec braku wyjaśnień M. M., B. Z. czy też dekretowych współwłaścicieli nieruchomości wobec sformułowanych zarzutów odnośnie ich działania czy też zaniechania polegającego na nękaniu lokatorów.
Komisja poczyniła ustalenia głównie w oparciu o zeznania E. S. złożone na piśmie w formie odpowiedzi na pytania Komisji.
Co do zasady należy oczywiście ocenić jako naganne wszelkie działania mające na celu pogorszenie sytuacji lokatorów jeżeli te działania są sprzeczne z prawem czy też zasadami współżycia społecznego.
Komisja wskazała iż czynsz najmu został drastycznie podwyższony.
Przy czym brak jest informacji ile wynosiły dotychczasowe czynsze w kamienicy przy [...]. M. Z. lokatorka z lokalu nr [...] nie płaciła podwyższonego czynszu. Brak informacji czy beneficjenci decyzji domagali się różnicy pomiędzy płaconym a podwyższonym czynszem od lokatorów.
Komisja wskazała, że mieszkańcy kamienicy stali się adresatami gróźb i przemocy, byli zastraszani poprzez wskazywanie im, że nie mają prawa mieszkać w kamienicy oraz nękanie poprzez odcięcie prądu i gazu oraz nieusuwanie awarii kanalizacji, prowadzenie w sposób uciążliwy prac remontowych przez jednego robotnika, co powodowało rozciąganie prac w czasie. Ponadto remont przebiegał chaotycznie. Klatka schodowa była zastawiana starymi meblami i deskami. Skuwanie ścian było uciążliwe z uwagi na pył i hałas. Po skuciu ścian M. M. odłączył prąd i gaz.
Wszyscy lokatorzy opuścili kamienicę. Ostatni lokator w 2010 r.
Komisja wskazała na inicjowane przez M. M. procesy sądowe o eksmisje, które zostały oddalone z powodu nie wypowiedzenia skutecznie umowy najmu.
Komisja jako dowód przedstawiła informacje z Komendy Rejonowej Policji.
Jeszcze raz należy podkreślić, że lokatorzy mają pełne prawo do ochrony i wszelkie zakłócanie ich praw jest naganne.
Jednakże komisja nie wykazała w sposób przekonujący że spełnione zostały przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy.
Komisja nie wykazała że właściciel nieruchomości celowo prowadził prace remontowe w sposób wykraczający poza normalne standardy tych prac.
Nie ustaliła jakie prace remontowe były konieczne a jakie były faktycznie wykonywane, w jakim okresie czy czas trwania remontu uzasadniony był zakresem remontu.
Dlaczego był odcięty gaz i prąd , w jakim okresie, jaki był tego powód, czy odcięcie gazu miało na celu jedynie szykany.
Mając na uwadze tak poważne konsekwencje jak uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej, a należy pamiętać że każda z przesłanek jest przesłanką samodzielną, przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 6 muszą być wykazane w sposób przekonujący i nie budzący żadnych wątpliwości.
Sąd nie twierdzi że nie zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 6, ale że nie zostały należycie wykazane.
Dodatkowo z akt administracyjnych wynika, że M. M. proponował E. S. mieszkanie w kamienicy przy ul. [...]. Z tej propozycji E. S. nie skorzystała, nie wiadomo z jakiego powodu i w konsekwencji to Miasto [...] zapewniło tej lokatorce nowe mieszkanie komunalne.
Ponadto z uzasadnienia pozwu E. S. do sądu powszechnego o przywrócenie posiadania wynika, że jedna z lokatorek wyprowadzała się z kamienicy przy [...], gdyż miała inne mieszkanie w W., po tym jak otrzymała od M. M. satysfakcjonującą ją kwotę pieniężną.
Oznacza to, że są lokatorzy, którzy mają zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w W. i nie powinni zajmować lokali komunalnych.
Komisja wskazała, że Prezydent naruszył prawo poprzez zmianę decyzji reprywatyzacyjnej w trybie art. 155 kpa.
Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Art. 155 kpa nie daje podstaw do zmiany decyzji w zakresie przesłanek zawartych w dyspozycji wskazanego art. 7 dekretu.
Dyspozycja art. 7 dekretu nie obejmuje kwestii związanych z wielkością udziału w użytkowaniu wieczystym.
Zmiana dotyczyła wielkości udziału jednego ze współwłaścicieli na skutek spadkobrania.
Brak jest przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 kpa do zmiany decyzji dekretowej w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego w części dotyczącej wielkości udziałów.
Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki które przemawiały za zmianą decyzji w tej części.
Reasumując Komisja prawidłowo ustaliła, że w sprawie niniejszej na skutek zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich doszło do nieodwracalnych skutków prawnych.
Decyzja Komisji jest prawidłowa chociaż z innej przyczyny niż wskazane przez Komisję.
Uchylanie decyzji z tego tylko powodu było by nadmiernym i zupełnie niecelowym rygoryzmem.
Sąd nie uwzględniając zarzutów Komisji odnośnie niezbadania przez Prezydenta [...] przesłanki posiadania oraz stojąc na stanowisku braku adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji a naruszeniem praw lokatorów jak również nie znajdując podstaw do zakwestionowania zastosowania przez Prezydenta art. 155 kpa tym samym odniósł się do zarzutów Miasta [...] na uzasadnienie Komisji.
Jednakże zdaniem sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne.
W ocenie sądu, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona ( art.151 p.p.s.a.), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik sprawy, a taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej.
Z uwagi na to, że Komisja odniosła się do treści art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., który stanowi, że osobie zajmującej lokal w nieruchomości [...] będącej przedmiotem decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1, przysługuje od [...] odszkodowanie za poniesioną szkodę lub zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jeżeli wobec tej osoby zastosowano uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu groźbę bezprawną, przemoc wobec osoby lub przemoc innego rodzaju lub podwyższono czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu w stosunku do czynszu określonego na podstawi art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234 i 1496), jeżeli spowodowało to istotne pogorszenie jej sytuacji materialnej, Sąd na marginesie chce zwrócić uwagę, że przepis ten odnosząc się do jego brzmienia – osobie zajmującej lokal- odnosi się do osób zamieszkujących w lokalu w dniu wydania decyzji przez Komisję Reprywatyzacyjną.
Lokatorzy nie mieszkają w kamienicy od 2010 r. , co jest bezsporne.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.