II SA/Sz 969/22

II SA/Sz 969/22 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OSK 233/23 - Postanowienie NSA z 2023-03-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art.3 par.2, art.58 par.1 pkt 1, art. 58 par.3, art. 232 par.1 pkt 1, art. 232 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 623
art. 64a ust.2
Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.202
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpatrzeniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia kary pieniężnej postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić Skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
E. W. (dalej zwana: "Skarżącą"), zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w S. z dnia [...] września 2022 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie kontrolerów Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w S. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] o odmowie uchylenia kary pieniężnej w kwocie [...]zł, nałożonej na Skarżącą postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r.
W uzasadnieniu skargi wnosząca ją wskazała, że w dniu 20 stycznia 2022 r. doręczono jej postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r. znak L. 21, którym Zespół kontrolerski Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w S. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK nałożył na [...] E. W. karę pieniężną w wysokości [...] zł. E.W, zastępowany przez pełnomocnika procesowego, działając w oparciu o art. 48 ust. 4 zd. pierwsze ustawy o NIK, pismami z dnia 2, 3, 8 i 9 marca 2022 r. wystąpił o uchylenie kary pieniężnej, wskazując na podstawy usprawiedliwiające niestawiennictwa na wezwanie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. znak [...] odmówiono uchylenia kary pieniężnej. Na powyższe postanowienie, doręczone w dniu 12 lipca 2022 r, E.W wniósł w dniu 19 lipca 2022 r. zażalenie do Dyrektora Delegatury NIK w S.. Dyrektora Delegatury NIK w S. postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie kontrolerów Delegatury NIK w S. z dnia [...] lipca 2022 r. znak [...]. Zdaniem Skarżącej, postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] września 2022 r. znak [...] i poprzedzające je postanowienie kontrolerów z dnia [...] lipca 2022 r. znak [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia.
Dalej Skarżąca podniosła, że podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie upatruje w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329). Przedmiotem bowiem postępowania sądowoadministracyjnego jest zawarte w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu władcze rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, o charakterze publicznoprawnym, dotyczące obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W Jej ocenie, dyrektor kontrolnej jednostki organizacyjnej NIK a także kontrolerzy są organami administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (organami administrującymi), zaś zaskarżone postanowienie posiada wszystkie elementy konstytuujące akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.:
- nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., gdyż zostało wydane poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie k.p.a. lub Ordynacji podatkowej,
- charakteryzuje się podwójna konkretnością – zostało skierowane do konkretnego adresata znajdującej się w określonej, jednostkowej sytuacji prawnej,
- ma charakter publicznoprawny – zostało wydane na podstawie wyraźniej kompetencji ustawowej przez organ państwowy wykonujący funkcje administracji publicznej ,
- dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – w tym wypadku obowiązek został skonkretyzowany w postaci nałożenia kary pieniężnej pod rygorem ściągnięcia w postępowaniu egzekucyjnym.
W ocenie Skarżącej zaskarżone postanowienie podlega kontroli sądowej z uwagi na to, że:
- rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu ma bezpośredni wpływ na realizacje konstytucyjnych wolności i praw Skarżącej oraz kształtuje jej obowiązek (uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. II GPS 2/13), z dnia 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13),
- Dyrektor Delegatury NIK w S. działając jako organ administracji występuje w danym stosunku prawnym z pozycji zwierzchniej (władczej) wobec drugiej strony stosunku prawnego (uchwała NSA z 23 lutego 2010 r. II GPS 6/09),
- wątpliwości związane z działalnością administracji, która dotyczy załatwienia spraw indywidualnych, powinny być rozstrzygane na rzecz dopuszczalności kontroli sądu administracyjnego (uchwała NSA z 15 maja 200 OPS 21/99 i OPS 21/00 czy z 8 listopada 1999 r. OPS 12/99).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli
w S. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, względnie w przypadku braku przesłanek do odrzucenia, organ wniósł o oddalenie skargi.
Zdaniem Organu, zaskarżonemu postanowieniu nie można przypisach cechy aktu czy czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż czynności kontrolne NIK nie są działaniami administracji publicznej w rozumieniu wskazanego przepisu. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie obejmuje działalności kontrolnej NIK, albowiem NIK nie jest organem administracji publicznej. Argumentację tę Organ wsparł stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w świetle którego, działania kontrolne NIK, podejmowane w postępowaniu kontrolnym prowadzonym na podstawie przepisów o NIK, nie są działaniami administracji publicznej i jako takie nie są poddane kontroli sądów administracyjnych (postanowienia NSA: z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 1041/08; z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a.") wynika, że wskazana ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).
Przedmiotem skargi objęte jest postanowienie, wydane na podstawie art. 64a
ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r., poz. 623, zwanej dalej: "ustawą o NIK").
Z uwagi na sporną między stronami kwestię dopuszczalności zaskarżenia wskazanego postanowienia organu Najwyższej Izby Kontroli, konieczne jest wyjaśnienie pojęcia "kontroli administracji publicznej" sprawowanej przez sądy administracyjne. Przypomnieć w związku z tym należy, że w wykonywaniu przez państwo jego szerokich i różnorodnych funkcji, szczególne miejsce zajmują te struktury organizacyjne, które określa się mianem organów państwowych sensu stricto. Z punktu widzenia charakteru zadań realizowanych przez organy państwa dzielą się one na: organy stanowiące prawo, organy wykonawcze (administracyjne, wykonawczo-zarządzające), organy sądownicze i organy kontrolne. Celem działalności organów określanych jako wykonawcze (administracyjne, wykonawczo-zarządzające) jest organizowanie praktycznej realizacji zadań państwa w poszczególnych dziedzinach życia społecznego i gospodarczego, określonych przez organy władzy prawodawczej w obowiązującym prawie. Podejmowane w doktrynie prawa administracyjnego próby definiowania administracji publicznej, przez wskazanie i analizę istotnych cech tej zewnętrznej funkcji państwa, okazały się nieprzydatne i nie nadają się do wykorzystania z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego sąd administracyjny musi dokonać precyzyjnych ustaleń, ponieważ stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej musi prowadzić do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jako alternatywna pozostaje metoda określenia przesłanek dopuszczalności postępowania administracyjnego przez wskazanie systemu organów administracji publicznej i w następnej kolejności podejmowanie – w przypadkach wątpliwych analizy - poszczególnych prawnych form działania administracji publicznej z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne (por. T. Woś (w:) T. Woś, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Warszawa 2016, opubl. w Lex/el).
Zestawiając treść art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. z art. 1 p.p.s.a. oraz kierując się poglądami literatury, nasuwa się wniosek, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności organów administracji publicznej, a zatem kontroli działalności organów państwa (organów administracji rządowej, jak i innych organów państwa wykonujących administrację publiczną) oraz organów samorządowych wykonujących administrację publiczną.
Zgodnie z brzmieniem art. 5 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.
W art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawodawca wskazał enumeratywnie formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego
w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy
z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań,
do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych
w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zdaniem Sądu, Najwyższa Izba Kontroli nie może być uznana za organ administracji publicznej w rozumieniu powołanych wyżej przepisów.
Zgodnie z brzmieniem art. 202 ust. 1 Konstytucji RP, Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej. NIK jest organem państwa o szczególnej funkcji ustrojowej, jaką jest kontrola państwowa. Taką wyjątkową pozycję NIK potwierdza zakotwiczenie jej w ustawie zasadniczej i wyodrębnienie tego organu w osobnej części rozdziału IX Konstytucji RP pod własną nazwą i wyposażenie w kompetencje o charakterze władczym w stosunku do organów władzy publicznej wszystkich szczebli oraz oparcie struktury i funkcjonowania na zasadzie kolegialności (art. 202 ust. 2 Konstytucji RP), z jednoczesnym zagwarantowaniem członkom kolegium niezawisłości, zbliżonej do sędziowskiej. Pozycję ustrojową NIK determinuje konstytucyjna zasada podległości Sejmowi. Jednocześnie samodzielność NIK nie doznaje uszczerbku z powodu tej podległości. Granice nadrzędności Sejmu są wyznaczone konstytucyjnie i ustawowo. Niezależność NIK oznacza, że nie mieści się w żadnej z władz wyróżnionych według monteskiuszowskiej koncepcji trójpodziału (por. M. Haczkowska red. Konstytucja RP. Komentarz, opubl. LexisNexis).
Z usytuowania NIK w systemie organów państwa wynika więc, że stanowi ona oddzielny, zależny tylko od Sejmu, organ państwowy powołany do szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organ powołany do administrowania, przez co należy rozumieć kierowanie, zarządzanie, zawiadywanie, jako specyfika wykonywania administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 1041/08). Kontrola sprawowana przez NIK oznacza sprawowanie funkcji państwowej odrębnej od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Analizując przepisy ustawy o NIK uznać należy, że organ ten nie mieści się w żadnej z trzech władz, tj. ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej. Specyfika pozycji ustrojowej NIK polega na oddzieleniu jej od struktur władzy wykonawczej, a więc i o oddzieleniu od organów administracji publicznej.
Istota kontroli sprawowanej przez NIK polega na ustaleniu stanu rzeczy, który istnieje oraz porównanie go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. W zakresie tego pojęcia nie mieści się więc dysponowanie przez podmiot kontrolujący środkami bezpośredniego kontrolowania, korygowania aktów i działalności jednostki kontrolowanej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 759/11). Ewentualne stwierdzenie rozbieżności między stanem istniejącym a pożądanym znajduje odzwierciedlenie w protokole kontroli. W dokumencie tym kontroler przedstawia stan faktyczny wraz z opisem ustalonych nieprawidłowości z uwzględnieniem ich przyczyn, zakresu skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych. Zwieńczeniem kontroli jest wystąpienie pokontrolne, które zawiera uwagi i wnioski w sprawie sposobu usunięcia nieprawidłowości z uwzględnieniem ich przyczyn, zakresu skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych. NIK nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych, która to cecha jest znamienną dla organu sprawującego administrację publiczną. Wystąpienie pokontrolne NIK zawierające negatywną ocenę podmiotu odpowiedzianego za nieprawidłowości może co najwyżej być przyczyną późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które zakończą się rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Wynik kontroli, a w tym zaskarżone postanowienie, nie jest wydany w procedurze administracyjnej, zaś kontrola to nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego. Na żadnym etapie postępowania kontrolnego nie można przypisać NIK statusu organu administracji publicznej.
Podkreślenia wymaga, że orzeczenia administracyjne stanowią indywidualne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, które podejmowane są
w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym.
Wystąpienie pokontrolne NIK nie zapada w wyniku wyżej wskazanego modelu wykonywania przez organ państwowy działalności w sferze sprawowania administracji publicznej. Co istotne, postępowanie kontrolne, w tym przesłuchanie świadków nie następuje w wewnątrzadministracyjnym postępowaniu prowadzonym przez podmiot znajdujący się w strukturze administracji – w ramach aparatu administracyjnego.
Uwzględniając, że działania kontrolne NIK nie podlegają jurysdykcji sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do przyjęcia, że takiej kontroli podlegają czynności o charakterze proceduralnym, podejmowane w toku kontroli, do których należy zaliczyć zarówno postanowienie o nałożeniu na Skarżącą kary za niestawienie się na przesłuchanie jak i postanowienie o odmowie uchylenia takiej kary. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje na gruncie niniejszej sprawy za własne, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyżej cytowanego postanowienia NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 759/11, wskazujące, że czynności kontrolne podlegają odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej i tylko wtedy, gdy ustawa tak wyraźnie stanowi. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem samo skontrolowanie poprawności poszczególnych czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego, bez możliwości kontroli samej sprawy administracyjnej, a czego nie mogą zastąpić ujęte w wystąpieniu pokontrolnym wyniki kontroli NIK.
W ocenie Sądu, nie ma możliwości w oderwaniu od oceny wystąpienia pokontrolnego poddać kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego postanowienia zapadłego na skutek prowadzonej przez NIK kontroli.
Nie sposób zarazem uznać, że poddanemu zaskarżeniu postanowieniu można przypisać cechy innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynności kontrolne NIK nakierowane na kontrolę administracji publicznej nie są działaniami administracji publicznej w rozumieniu wskazanego przepisu (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09).
Po pierwsze, zamysłem ustawodawcy (nowela z kwietnia 2015 r.) było, aby wykluczyć możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów
i czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Po drugie, z istoty rzeczy zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogu, jakim jest akt lub czynność w rozumieniu ww. przepisy, tj. który musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Przez akty lub inną czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne, które zostały podjęte w sprawie indywidualnej zainteresowanego wydaniem aktu lub czynności.
Sąd nie podziela tym samym argumentacji Skarżącej o zaliczeniu zaskarżonego postanowienia do kategorii innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. , a tym samym twierdzeń o dopuszczalności kontroli sądu administracyjnego
W tej mierze wyjaśnienia wymaga, że ze względu na wynikający z Konstytucji RP charakter sądownictwa administracyjnego oraz sposób określenia granic jego kognicji, przyjęte jest na gruncie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 177 i art. 184 Konstytucji RP, istnienie domniemania drogi postępowania przed sądami powszechnymi i SN. Natomiast istnienie drogi sądowoadministracyjnej musi mieć zawsze wyraźną podstawę prawną w konkretnym przepisie ustawowym (J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: R. Hauser. M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2019, s. 52, Nb 22). Sformułowanie "w zakresie określonym w ustawie", użyte w art. 184 Konstytucji RP, wskazuje, że właściwość sądów administracyjnych musi zawsze wynikać z określonego przepisu ustawy zwykłej (A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, opubl. w Lex/el 2021). W uzupełnieniu powyższych rozważań wskazać należy, że w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., wymieniono enumeratywnie te działania administracji, które mogą stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Nie każda forma działania administracji publicznej poddana jest tej kontroli. Odwołując się do stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II GPS 3/14 (opubl. w ONSAiWSA 2014/5/69) i powołanego tam stanowiska piśmiennictwa, podkreślić należy, że "z ustawy zasadniczej nie można wyprowadzać prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski: Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczpospolitej Polskiej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego).
Należy w związku z tym podkreślić, że nie każdy akt podlega kontroli sądowej. Wywiedzenie właściwości sądu administracyjnego musi zawsze pozostawać
w powiązaniu z odnośnymi przepisami p.p.s.a. i w pewnym zakresie przepisami odrębnymi. Ustawa odrębna może przewidywać brak drogi sądowoadministracyjnej
w sprawach kończących się wydaniem decyzji administracyjnych. Jako przykład może posłużyć ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655), gdzie ustawodawca wprost przewidział, że np. od decyzji w przedmiocie powołania
na ćwiczenia wojskowe nie przysługuje (już) skarga do sądu administracyjnego (art. 122 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy).
Przekonującego argumentu o dopuszczalności zaskarżenia ww. postanowienia do sądu administracyjnego, nie można także wywieść z art. 48 ust. 3 ustawy o NIK, który stanowi, że kara pieniężna podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) mowa jest o tym, że egzekucję administracyjną stosuje się w celu realizacji obowiązków pochodzących z decyzji i postanowień "właściwych organów", albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Podmiotami uprawnionymi do nałożenia obowiązku podlegającego egzekucji, obok organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego (do których bez wątpienia nie zalicza się NIK) mogą być również organy nienależące do kategorii organów administracji publicznej. Egzekwowane w trybie administracyjnym mogą być także obowiązki spoza zakresu właściwości organów administracji publicznej. Obowiązki te podlegają egzekucji administracyjnej na zasadzie wyjątku, a więc gdy przepis szczególny tak stanowi. Nałożenie zaskarżonym postanowieniem przez NIK kary pieniężnej, należy zaliczyć do ww. kategorii obowiązku. Jeżeli bowiem dany obowiązek ma charakter publicznoprawny, to przepisy szczególne nie muszą stwierdzać, że należności z tego obowiązku wynikające podlegają egzekucji administracyjnej lub w postępowaniu zabezpieczającym, uregulowanym komentowaną ustawą (patrz. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz 2021, wyd. 10, opubl. w Legalis).
Kognicja sądu administracyjnego nie może być dorozumiana, a jeśli nawet takowe rozwiązanie się dopuszcza, to musi mieć ono oparcie na przesłankach takich, które odzwierciedlają zakres kontroli sądów administracyjnych, tj. związek z działalnością administracji publicznej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W ustawie o NIK, na zasadzie wyjątku, przewidziano kontrolę sądowoadministracyjną prawnych form działalności NIK, które dotyczą spraw pracowniczych. Dotyczy to sytuacji określonej w art. 76b ustawy o NIK, w świetle którego od decyzji, o której mowa w art. 76a ust. 3, zatwierdzającej ocenę negatywną, mianowanemu kontrolerowi służy skarga do sądu administracyjnego. W art. 96 ustawy o NIK ustawodawca przewidział, że od decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w sprawach o przeniesienie mianowanego kontrolera do kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli w miejscowości innej niż siedziba kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli, w której mianowany kontroler wykonuje pracę, oraz w sprawach, o których mowa w art. 92 i 93, mianowanemu kontrolerowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jak natomiast wynika z art. 97n ww. ustawy, od orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej obwinionemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Uwzględniając taki sposób regulacji przypadków poddanych kontroli sądów administracyjnych w sprawach rozstrzyganych przez NIK, nasuwa się wniosek, że tym bardziej racjonalny prawodawca wskazałby również w badanym przypadku drogę sądowoadministracyjną do kwestionowania postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej. Tego jednak nie uczynił.
Podsumowując, sprawa objęta przedmiotem skargi nie wpisuje się
w zakres spraw, które w świetle art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a. podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.
Ze względów ustrojowych nie jest dopuszczalna sądowa kontrola działań NIK podejmowanych w ramach wykonywanej kontroli, w tym zaskarżonego postanowienia. Pogląd o odrębności ustrojowej NIK w zakresie działań kontrolnych, a co za tym idzie niedopuszczalności skargi na te działania, jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. orzeczenia NSA: postanowienie z 5 lutego 2003 r., sygn. akt III SA 32/03; postanowienie z 3 września 2008 r., sygn. akt II GZ 203/08; wyrok z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09; postanowienie z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1535/19; postanowienie z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 759/11; postanowienie z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2185/13; postanowienie z 24 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1994/16; postanowienie z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1172/18; a nadto: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt III SA/Wa 119/04; postanowienie WSA w Warszawie z 29 listopada 2010 r., sygn. akt
V SA/Wa 2516/10; postanowienie WSA w Warszawie z 13 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 751/13; postanowienie WSA z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1342/18; postanowienie WSA w Gliwicach z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 57/21; orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego postanowienia są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Kierując się powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., niedopuszczalną skargę odrzucił, o czym orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie Skarżącej uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł jak w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ww. ustawy.