I SA/Wa 1815/23

I SA/Wa 1815/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art 156 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr KOC/608/Go/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "organ" lub "Kolegium") decyzją z 3 sierpnia 2023 r. nr KOC/608/Go/18, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w [...] (dalej jako "Prokurator lub "skarżący"), odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 3 grudnia 2012 r. nr KOC/7059/Go/11 utrzymującej w mocy decyzję Kolegium z 14 listopada 2011 r. nr KOC/2380/GO/11 wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydium") z 20 kwietnia 1967 r. nr GT-III-II-6/S/86/67 orzekającego o odmowie przyznania spadkobiercom S. B. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] Nr hip. [...], wydzielonej z księgi wieczystej nieruchomości "[...] Nr [...] rej. Hip. [...]", wynoszącej 618,94 m2 i jednocześnie stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Państwa.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z 17 sierpnia 1946 r. nr [...], stanowiła własność S. B.
S. B. zmarł w dniu 8 marca 1947 r. Spadek po nim nabyły córki: M. z B. T., H. z B. M. oraz wnuczka K. M. H. po 1/3 każda z nich, co wynika z postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z 18 stycznia 1949 r. sygn. I.Sp. [...].
Zarządca spadku – M. K. B.(wdowa po S. B.), złożyła w dniu 31 sierpnia 1948 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości.
Prezydium orzeczeniem administracyjnym z 20 kwietnia 1967 r. orzekło o odmowie przyznania spadkobiercom S. B. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu.
P. M., J. M., A. T., J. T., P.T., M. T., A. T. (1) i K. W. (następcy prawni spadkobierców byłego właściciela gruntu), wnioskiem z 7 sierpnia 2006 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z 20 kwietnia 1967 r.
Kolegium decyzją z 14 lutego 2007 r. nr KOC/3666/Go/06 stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję tę skierowano m.in. do wnioskodawczyni – K. W.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzja złożyli lokatorzy budynku położonego przy ul. [...] w [...].
Kolegium decyzją z 28 marca 2008 r. nr KOC/1404/Go/08 umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że najemcy lokali znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...], nie są stroną postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Stronami takiego postępowania mogą być jedynie byli właściciele gruntu lub też ich następcy prawni, a także właściciel lokalu, jeśli jego interes prawny wynika ze sprzedaży lokalu w budynku mieszkalnym znajdującym się na nieruchomości. Innym osobom, w tym lokatorom budynku, nie przysługuje przymiot strony.
Kolegium decyzją z 16 czerwca 2010 r. nr KOC/2790/Go/08, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz.U. Nr 153, poz. 1270), na skutek skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi J. N. i E.S., uchyliło ww. własną decyzję z 28 marca 2008 r.
Następnie Kolegium decyzją z 28 lutego 2011 r. nr KOC/3409/Go/10 stwierdziło nieważność własnej decyzji z 14 lutego 2007 r., bowiem w dacie jej wydania nie żyła jej adresatka – K. W., a następnie postanowieniem z 31 maja 2011 r. nr koc/6702/Go/10 stwierdziło niedopuszczalność wniosku właścicieli lokali o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 14 lutego 2007 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Kolegium decyzją z 14 listopada 2011 r. orzekło, że: 1) w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] orzeczenie administracyjne z 20 kwietnia 1967 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie; 2) w pozostałej części stwierdziło nieważność ww. orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że podstawą prawną orzeczenia Prezydium był art. 7 ust. 5 dekretu, który nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustanowienia prawa własności czasowej. Z orzeczenia tego wynika jednocześnie, że przed jego wydaniem nie badano przesłanki planistycznej, o której mowa w art. 7 ust. 2 dekretu.
Kolegium, na skutek wniosku następców prawnych byłego właściciela, decyzją z 3 grudnia 2012 r. utrzymało w mocy ww. decyzję.
Prokurator pismem z 23 stycznia 2018 r. wniósł sprzeciw od decyzji z 3 grudnia 2012 r. i zarzucił, że Kolegium wydając tę decyzję, za podstawę stwierdzenia nieważności przyjęło lakoniczne powołanie się w orzeczeniu dekretowym na art. 7 ust. 5 dekretu i brak wskazania, jakie okoliczności legły u podstaw decyzji odmownej. Tymczasem Kolegium niezasadnie przyjęło, że wniosek złożony przez M. B. jako zarządcę majątku spadkowego został uznany za złożony przez osobę uprawnioną. Żadne przepisy nie przewidywały bowiem istnienia "zarządcy masy spadkowej", a jedynie ewentualnie "kuratora spadku", co wymagało wydania postanowienia przez sąd. Tym samym, w ocenie Prokuratora, wniosek dekretowy został złożony przez osobę nieuprawnioną, a więc brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Prokurator zwrócił się ponadto, by Kolegium w toku ponownie prowadzonego postępowania nadzorczego, wystąpiło do sądu powszechnego o dokonanie wykładni postanowienia Sądu Grodzkiego z 18 stycznia 1949 r. sygn. I.Sp. [...], w którym przywołano rozporządzenie ostatniej woli sporządzone przez S. B. w dniu 22 grudnia 1946 r., ustanawiające zapis na rzecz córki H. z B. M. W ocenie Prokuratora, sentencję tego postanowienia można bowiem rozumieć na dwa sposoby, tj. sąd znając treść rozporządzenia ostatniej woli i tytułem zapisu przyznał nieruchomość przy ul. [...] wyłącznie H. M., jak również, że pominął treść rozporządzenia i przyznał spadek po 1/3 części na rzecz dwóch córek oraz wnuczki zmarłego. Prokurator podniósł także, że Kolegium w kwestionowanej decyzji nie zbadało kwestii posiadania gruntu. Ani z treści decyzji, ani też z akt postępowania nie wynika zaś, by M. B. (ewentualnie H. M.) była w jego posiadaniu. Kolegium pominęło również kwestię podstaw odmowy przyznania prawa własności czasowej wynikających z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", jak np. użyteczność publiczną, cele obrony Państwa, itp. Organ zaniechał też zbadania, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydania orzeczenia dekretowego, a tym samym ustalenia, czy dalsze korzystanie z gruntu dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 3 grudnia 2012 r.
Kolegium decyzją z 3 sierpnia 2023 r., po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 3 grudnia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję z 14 listopada 2011 r. W jej uzasadnieniu wskazało, że z dołączonego do akt protokołu w sprawie spadkowej po S. B. z 30 sierpnia 1947 r. sygn. I.Sp.[...] wynika, że Sąd Grodzki w [...] ustanowił M. B. kuratorką dla małoletniej wnuczki K. H.. Działając w imieniu wnuczki M. B. przyjęła spadek po S. B. z dobrodziejstwem inwentarza, z pominięciem zapisów kodycylarnego rozporządzenia ostatniej woli, jako krzywdzącego małoletnią. Na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego z 18 stycznia 1949 r. sygn. I.Sp. [...], spadek po S. B. nabyły córki: H. z B. M., M. z B. T. oraz wnuczka K. H., córka zmarłej M. z B. H. Sąd wskazał, że spadkobranie odbywa się przy uwzględnieniu postanowień pozostawionego pisemnego rozporządzenia ostatniej woli z 22 grudnia 1946 r., którym S. B. nie ustanowił spadkobiercy, ale zapis na rzecz córki H. z B. M. Sąd w postanowieniu z 18 stycznia 1949 r. "przyznał spadek tak córkom spadkodawcy jak i tejże małoletniej wnuczce w równych częściach, stosując przepisy art. 69 i nast. post. spadk., art XVIII przepisów wprowadzających prawo spadkowe oraz zgodnie z art. 61 i nast. post. spadk.", a które to stanowią o "ochronie dziedziczenia". W ocenie Kolegium, powołanie się w postanowieniu przez sąd na przepisy dotyczące ochrony dziedziczenia wskazywać mogą na nieuwzględnienie w dziale spadku zapisu pochodzącego z rozporządzenia ostatniej woli, a co za tym idzie - przyznanie spadku obu córkom i wnuczce w równych częściach. Potwierdzenie powyższego stanowi pismo z 19 listopada 1948 r., w którym Komornik Sądu Grodzkiego w [...] J. M. wskazał, że na wniosek pełnomocnika H. M. rozpoczął czynności spisu inwentarza po zmarłym S. B. i że majątek zmarłego stanowi dom znajdujący się przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Kolegium, oznacza to, że M. B. występowała w sprawie po pierwsze, jako kuratorka wnuczki K. H., ale również w imieniu własnym. Jak wynika z akt własnościowych, wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony przez M. B. w dniu 31 sierpnia 1948 r., a zatem przed wydaniem przez Sąd Grodzki postanowienia w sprawie spadku po S. B. z 18 stycznia 1949 r. M. B. występowała zatem w sprawie również jako potencjalna spadkobierczyni po zmarłym mężu. Jak wynika z postanowienia spadkowego, odrzuciła ona następnie spadek po mężu, jednakże w dacie składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie było jeszcze wiadome, kto jest jego spadkobiercą. Co więcej, w dniu 2 września 1948 r. do Zarządu Miejskiego w Warszawie wpłynął drugi wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, złożony przez pełnomocnika H. M. - adw. O. P. Do wniosku załączono odpis pełnomocnictwa. Choć zdaniem Prokuratora, złożenie pełnomocnictwa w odpisie oznacza, że nie spełnia ono wymagań wskazanych w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1928 r.", to jednak żaden przepis tego rozporządzenia nie wskazuje na konieczność złożenia pełnomocnictwa w oryginale. Skoro więc odpis pełnomocnictwa został złożony w uwierzytelnionej kopii, to brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska Kolegium zawartego w kontrolowanej decyzji w zakresie prawidłowości złożonego wniosku dekretowego. Kolegium nie podzieliło też poglądu Prokuratora, że w sprawie nie zbadano, czy została spełniona przesłanka pozytywna roszczenia dekretowego, tj. fakt posiadania gruntu na dzień złożenia tego wniosku. Z dniem 1 stycznia 1947 r. posiadanie gruntu straciło bowiem znaczenie prawne przy ocenie skuteczności złożenia wniosku dekretowego. Nastąpiła wówczas unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Wprowadzenie zaś spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym (art. IX i art. XXI dekretu z 8 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz.U. Nr 60, poz. 329); art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym (Dz.U. Nr 63, poz. 346)). Przechodząc do oceny zarzutu niezbadania w kontrolowanej decyzji, jaki plan miejscowy obowiązywał w dacie wydania orzeczenia dekretowego, Kolegium zauważyło, że - jak wynika ze znajdujących się w aktach kopiach Ogólnego Planu Etapowego i Kierunkowego m.st. Warszawy, uchwalonego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu 31 stycznia 1961 r., przedmiotowa nieruchomość zgodnie z rysunkiem oraz legendą planu przeznaczona była pod budownictwo wielorodzinne. Przeznaczenie gruntu pod zabudowę wielorodzinną nie wyłączało pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego. Kolegium w kwestionowanej decyzji zasadnie zatem podkreśliło, że możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dawnych właścicieli należy rozpatrywać przez pryzmat art. 7 ust: 2 dekretu, który nakazuje ocenić tę zgodność z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Kopie powyższego planu znajdowały się w aktach sprawy, zatem przyjąć należy, że mimo nie odniesienia się w treści uzasadnienia do tego planu, powyższa okoliczność została zbadana i oceniona jako nie dająca podstawy do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Odnosząc się zaś do zarzutu, że Kolegium nie zbadało możliwości zastosowania w sprawie art. 54 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., organ wskazał, że choć zgodnie z tym przepisem do przyczyn odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego należały także: przeznaczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, jak i niezbędność nieruchomości dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, czy też przeznaczenie ich dla organizacji spółdzielczych i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym, to jednak w dacie wydawania kontrolowanych decyzji kwestia wzajemnej relacji pomiędzy art. 3 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. a art. 7 ust. 2 dekretu nie była jednolicie przyjmowana w orzecznictwie. W części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano bowiem uwagę, że z uwagi na odmienność regulacji zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu i art. 51 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. powinny się różnić zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień. Dopiero w najnowszym i dominującym orzecznictwie przyjmuje się, że przy rozpoznawaniu wniosków "dekretowych", po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., art. 54 tej ustawy (wcześniej art. 51) ma zawsze zastosowanie, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji. Skoro więc kontrolowana decyzja wydana została w 2012 r., czyli w okresie, w którym orzecznictwo sądowe nie było jeszcze w powyższym zakresie jednolite, to nie można jej zarzucić rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji, po analizie przesłanek podniesionych przez Prokuratura w sprzeciwie od decyzji z 3 grudnia 2012 r., Kolegium doszło do przekonania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem z 13 września 2023 r., skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa oraz skierowania decyzji do osób niebędących stronami w sprawie, zarzucając jej:
1. rażące naruszenie - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." - art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), przez skierowanie decyzji do osób zmarłych, nieposiadających zdolności prawnej, tj.
- P. M., zmarłego w dniu 26 grudnia 2015 r.
- J. T. zmarłej w dniu 11 czerwca 2013 r.;
- E. S., zmarłej w dniu 4 lutego 2009 r.;
- R. W., zmarłego w dniu 11 czerwca 2022 r.;
2. skierowanie decyzji do osób niebędących stroną w sprawie, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj.
- E. S. jako właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] i współwłaściciela nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] w sytuacji, gdy przed wydaniem zaskarżonej decyzji spadkobiercy ww. osoby, tj. K. S. i K. K. zbyły własność ww. lokalu z udziałem we współwłasności części budynku i urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli lokali oraz udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu na rzecz M. S. i T. S. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 9 marca 2012 r.
- M. S. jako właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] i współwłaściciela nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] w sytuacji, gdy przed wydaniem zaskarżonej decyzji zbył on własność ww. lokalu wraz z udziałem we współwłasności części budynku i urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli lokali udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu na rzecz R. C. i E. C. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 18 grudnia 2014 r.;
- P. J. (prawidłowo P. O.) jako właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] i współwłaściciela nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] w sytuacji, gdy przed wydaniem zaskarżonej decyzji zbył on własność ww. lokalu wraz z udziałem we współwłasności części budynku i urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli lokali udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu na rzecz P. i E. małż. H. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 26 czerwca 2015 r., którzy następnie na podstawie zawartych formie aktu notarialnego umów: umowy majątkowej małżeńskiej z 26 maja 2020 r. oraz umowy o podział majątku wspólnego i zniesienie współwłasności z 29 lipca 2021 r., postanowili, że własność tego lokalu oraz udział we współwłasności gruntu i części budynku i urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku przez właścicieli lokali przeszła na P. H.,
- R. W. i Z. W. jako właścicieli lokalu mieszkalnego [...] i współwłaścicieli nieruchomości gruntowej położonej [...] przy ul. [...] w sytuacji, gdy przed wydaniem zaskarżonej decyzji osoby te darowały własność ww. lokalu wraz z udziałem we współwłasności części budynku i urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli lokali oraz udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu na rzecz M. S. na podstawie umowy zawartej formie aktu notarialnego sporządzonego w dniu 17 października 2018 r.,
W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W pismach procesowych z 20 października 2023 r. i 19 marca 2024 r. pełnomocnik P. T., M. T., A. T., E. D., J. T., A. M. i K. T. (dalej jako "uczestnicy") wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że krąg aktualnych następców prawnych dekretowego właściciela gruntu został przekazany organowi w piśmie z 24 maja 2018 r., stanowiącym odpowiedź na sprzeciw Prokuratora. Kolegium uwzględniło tę informację i prawidłowo zawiadomiło ich o wszczęciu postępowania w dniu 25 września 2018 r. Podanie zatem obecnie w rozdzielniku zaskarżonej decyzji niektórych nieżyjących spadkobierców byłego właściciela, należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską, która winna zostać sprostowana. Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia przy doręczaniu decyzji kilku obecnych właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie, pełnomocnik uczestników wskazał, że osoby te nie posiadają przymiotu strony i interesu prawnego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się na wstępie do zarzutów skargi wskazać należy, że Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy nie podzielił zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osób zmarłych. Z akt wynika bowiem, że w toku postępowania pełnomocnik uczestników złożył do organu pismo z 24 maja 2018 r. (k-148 akt administracyjnych sprawy zainicjowanej sprzeciwem) stanowiące odpowiedź na sprzeciw Prokuratora, w którym to podał aktualny krąg spadkobierców byłego właściciela gruntu, a wśród nich następców prawnych nieżyjących – P. M. i J. T., załączając jednocześnie stosowne pełnomocnictwa do ich reprezentowania w tym postępowaniu. Pełnomocnikowi temu doręczono następnie wydaną w sprawie decyzję z 3 sierpnia 2023 r. W tej sytuacji samo wskazanie jedynie w rozdzielniku zaskarżonej decyzji, że pełnomocnik ten reprezentuje ww. osoby nieżyjące, nie może być postrzegana w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skoro decyzja ta niewątpliwie dotarła do wszystkich następców prawnych byłego właściciela, których pełnomocnik ten reprezentował.
Podobnie Sąd nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa poprzez podjęcie próby doręczenia zaskarżonej decyzji E. S. (byłej właścicielce lokalu nr [...]) i R. W. (byłemu właścicielowi lokalu nr [...]). Jak bowiem zauważył sam skarżący, E. S. zmarła w dniu 4 lutego 2009 r., zaś jej spadkobiercy K. S. i K. K. zbyły własność tego lokalu z udziałem we współwłasności części budynku i urządzeń oraz udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu na rzecz M. S. i T. S. na podstawie umowy z 9 marca 2012 r. (nabywcom lokalu doręczono z resztą decyzję nadzorczą z 3 grudnia 2012 r.). W konsekwencji osoba zmarła w 2009 r. nie była stroną ani postępowania nadzorczego zakończonego ostateczną decyzją z 3 grudnia 2012 r., ani też postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Podobnie R. W. zmarły w dniu 11 czerwca 2022 r. nie był stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, bowiem jak sam zauważył skarżący, wraz z Z. W. w dniu 17 października 2018 r. darował on lokal mieszkalny nr [...] wraz z udziałem we współwłasności części budynku i urządzeń oraz udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu M. S.
Powyższe okoliczności można zatem traktować nie w kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ale jako uchybienia proceduralne przy wydaniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, a dotyczących skierowania zaskarżonej decyzji do osób niebędących stroną w sprawie, tj. byłych właścicieli lokali mieszkalnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [... - E. S., M. S., P. J. (prawidłowo P. O.) oraz R. W. i Z. W., wskazać należy, że omyłkowe uczynienie ich tylko adresatami wydanej decyzji, bez kształtowania w sposób władczy ich sytuacji prawnej, nie powoduje – jak wywiedziono w skardze - że decyzja ta obarczona jest wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Pominięcie bowiem w doręczeniu tej decyzji aktualnych właścicieli ww. lokali mieszkalnych stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a która to podniesiona może zostać jedynie przez osobę, która w postępowaniu została przez organ pominięta, tj. taką, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W konsekwencji powyższe zarzuty skargi nie mogły skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji.
Sąd nie podziela jedocześnie stanowiska pełnomocnika uczestników (następców prawnych byłego właściciela) wyrażonego w piśmie procesowym z 19 marca 2024 r., że właściciele lokali w budynku znajdującym się na przedmiotowym gruncie nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Ponieważ sprawa zakończona zaskarżoną decyzją dotyczyła, m.in. legalności decyzji wydanej w trybie art. 7 dekretu, interes prawny kreujący przymiot strony mają, poza przeddekretowymi właścicielami nieruchomości (i ich spadkobiercami), wszyscy ci, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Mają go zatem, jak podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, także obecni właściciele lokali i użytkownicy wieczyści gruntu (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 264/08, LEX nr 469750; z 27 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 508/14, LEX nr 1773731; z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14, LEX nr 2067155). W konsekwencji status taki przysługiwał nie tylko następcom prawnym byłego właściciela nieruchomości, ale również właścicielom lokali w tym budynku.
Wobec niezasadności zarzutów skargi, Sąd zobligowany był zatem do dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, która została wydana na skutek sprzeciwu Prokuratora, w którym zarzucił on Kolegium wydanie decyzji z 3 grudnia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję z 14 listopada 2011 r. z rażącym naruszeniem:
1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został skutecznie złożony przez osobę uprawnioną, podczas gdy został złożony przez M. B. jako "zarządcę majątku spadkowego";
2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został skutecznie złożony, podczas gdy brak jest dowodów, że wnioskodawca znajdował się w posiadaniu gruntu;
3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia odmowy prawa własności czasowej w kontekście art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. i wymienionych w nim przyczyn odmowy prawa własności czasowej;
4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, jakim planem zagospodarowania przestrzennego była objęta ww. nieruchomość w dniu 20 kwietnia 1967 r. i w konsekwencji, czy korzystanie z gruntu dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w tym planie.
Odnosząc się we wskazanej wyżej kolejności do powyższych zarzutów, Sąd uznał, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Sądu Grodzkiego w [...] z 18 stycznia 1949 r. sygn. I.Sp. [...] stwierdzające, że spadek po zmarłym w dniu 8 marca 1947 r. S. B. nabyły córki: M. z B. T., H. z B. M. oraz wnuczka K. H. po 1/3 każda z nich, nie sposób uznać, że wniosek o ustanowienie na rzecz następców prawnych zmarłego prawa własności czasowej do ww. nieruchomości został złożony przez osoby nieuprawnione. Co więcej, jeszcze przed wydaniem ww. postanowienia z wnioskiem takim wystąpiła w dniu 31 sierpnia 1948 r. żona zmarłego M. B., jako jego potencjalna spadkobierczyni (która, jak wynika z postanowienia spadkowego, odrzuciła spadek po mężu; z dołączonego do akt protokołu w sprawie spadkowej po S. B. z 30 sierpnia 1947 r. sygn. I.Sp.[...] wynika jednak, że Sąd Grodzki w [...] ustanowił ją kuratorką dla małoletniej wnuczki K. H.), zaś w dniu 2 września 1948 r. do Zarządu Miejskiego w Warszawie wpłynął drugi wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, złożony przez pełnomocnika H. M. - adw. O. P. Do wniosku załączono odpis pełnomocnictwa. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, jak słusznie wskazało Kolegium, że przepisy rozporządzenia z 1928 r. (obowiązujące w dacie składania wniosku) nie precyzowały formalistycznie sposobu uwierzytelniania odpisów pełnomocnictw przez adwokatów. Ponadto organy rozpatrujące wniosek dekretowy miały możliwość żądania uzupełnienia braku formalnego, gdyby miały jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do wiarygodności pełnomocnictwa adwokata do złożenia wniosku dekretowego. Skoro tego nie zrobiły to znaczy, że wątpliwości takich nie miały i dlatego też nie żądały uzupełnienia złożonego odpisu pełnomocnictwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 963/18, LEX nr 3091943).
Sąd podziela również stanowisko Kolegium, że w sprawione nie było konieczności badania kwestii posiadania gruntu przez następców prawnych byłego właściciela. Po pierwsze, do akt dołączono zaświadczenie z 9 października 1946 r., z którego wynika, że nieruchomość nie została objęta przez Wydział Administracji Nieruchomości Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, bowiem w jej posiadanie wszedł jej właściciel S. B., przed jej objęciem przez Zarząd Miejski (k-113 akt administracyjnych sprawy zainicjowanej sprzeciwem). Po drugie zaś, o posiadaniu rzeczy decyduje sama możliwość korzystania z niej, nie zaś faktyczne korzystanie, a władztwo faktyczne nad rzeczą będące jej posiadaniem nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Zmiana formy gospodarowania na nieruchomości lub nawet przejściowe zaprzestanie wykorzystywania jej w sposób efektywny ekonomicznie samo w sobie nie musi oznaczać, że dotychczasowy władający nią utracił atrybuty posiadania, to jest corpus i animus charakteryzujące posiadacza. Co więcej, jak słusznie zauważyło Kolegium, w dniu 1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego. Radykalnej zmianie uległy przepisy z zakresu prawa spadkowego i prawa rzeczowego. Skutkiem tej zmiany była likwidacja ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Z art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo spadkowe oraz art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym wynikało, że wprowadzenie spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym. Przesłanka "posiadania" nie miała także wpływu na późniejsze prawodawstwo odnośnie do gruntów warszawskich, orzecznictwo organów administracji i sądów administracyjnych, co szeroko zostało omówione w wyrokach tutejszego Sądu z 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/18 i I SA/Wa 2146/18 (https://cbois.nsa.gov.pl). Odmienne stanowisko było wyrażane w orzecznictwie jedynie sporadycznie.
W konsekwencji zarzuty sprzeciwu nr 1 i nr 2, a dotyczące naruszenia przez Kolegium przy wydawaniu decyzji z 3 grudnia 2012 r. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. należało uznać za bezzasadne.
Odnosząc się z kolei do zarzutów sprzeciwu nr 3 i nr 4 (dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., również w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.) zauważyć w pierwszej kolejności należy, że przedmiotem sprawy sądowej nie jest kontrola orzeczenia administracyjnego z 20 kwietnia 1967 r. orzekającego o odmowie przyznania spadkobiercom byłego właściciela prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu i stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Państwa. Sąd kontroluje bowiem prawidłowość decyzji Kolegium z 3 sierpnia 2023 r., którą to, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 3 grudnia 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Kolegium z 14 listopada 2011 r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważność ww. orzeczenia administracyjnego. Innymi słowy, Sąd kontroluje obecnie decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, dotyczącą innej decyzji nadzorczej.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest zaś wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029). Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1415/09, LEX nr 745010).
Wyeliminowanie więc z obrotu prawnego decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. (tym bardziej stwierdzającej nieważność innej decyzji ostatecznej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Ponadto zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji, tym samym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 K.p.a. nie może bowiem zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 K.p.a. nie jest "trzecią" (a w okolicznościach niniejszej sprawy nawet "czwartą") instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji prawidłowości ustaleń faktycznych, czy też wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej.
By można więc było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że jej treść pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność ta powinna być oczywista (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 3435/15, LEX nr 2441440; z 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 336/16, LEX nr 2395598).
Co więcej, jednoznaczne i oczywiste zanegowanie "stanu prawnego", będące istotą wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - w przypadku wielopiętrowej struktury postępowania (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), a więc, gdy badaniu pod kątem nieważności podlega decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji – odznacza się określoną specyfiką. Rażące naruszenie prawa w tym przypadku należy odnieść wyłącznie do sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, która jest regulowana przepisami rozdziału 13 Działu II K.p.a. Materialnoprawną podstawę decyzji orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym stanowi art. 156 § 1 i § 2 K.p.a. określający wady kwalifikowane decyzji, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności oraz przesłanki wyłączające taką sankcję. Formalnoprawny charakter mają przepisy procesowe regulujące postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ nadzoru, jak też przepisy określające organ właściwy do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (art. 157 § 1 K.p.a.), czy też formę jego zakończenia (art. 158 § 1 K.p.a.). Powyższe powoduje, że rażąco naruszać prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) będzie decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji, jeżeli przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru w oczywisty sposób naruszył obowiązki, jakie na nim spoczywają w zakresie nakazującym ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu opisanym w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, https://cbois.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć trzeba, że poprzez zarzut rażącego (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., Prokurator zmierzał w istocie do wykazania, że decyzja nadzorcza Kolegium z 2012 r. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem nie zawiera ona uzasadnienia co do kwestii odmowy prawa własności czasowej w kontekście art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak też nie wskazuje, jakim planem zagospodarowania przestrzennego była objęta ww. nieruchomość w dniu 20 kwietnia 1967 r. (tj. w dniu wydania orzeczenia administracyjnego) i w konsekwencji, czy korzystanie gruntu dało się, czy też nie dało pogodzić z jego przeznaczeniem w tym planie. Prokurator nie dostrzega jednak, że powyższe obowiązki dowodowe spoczywały przede wszystkim na Prezydium rozpoznającym w 1967 r. wniosek dekretowy, nie zaś na organie kontrolującym to orzeczenie w trybie nadzoru w 2011 r. Choć więc Kolegium mogło przy wydawaniu decyzji z 2011 r. utrzymanej w mocy decyzją z 2012 r., ww. ustaleń dokonać (z uzasadnień tych decyzji nie wynika, czy to uczyniło), to jednak obecnie nie można z tej przyczyny czynić mu zarzutu rażącego naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.
Powyższe jest o tyle istotne, że, choć do akt sprawy pełnomocnik spadkobierców byłego właściciela gruntu załączył kopie Ogólnego Planu Etapowego i Kierunkowego m.st. Warszawy, uchwalonego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu 31 stycznia 1961 r., to jednak nie sposób na ich podstawie bezspornie ocenić, w którym dokładnie miejscu znajdowała się przedmiotowa nieruchomość, a w konsekwencji czy była ona w całości, czy np. w części przeznaczona pod budownictwo wielorodzinne. W aktach brak jest przy tym np. opinii geodezyjnej, czy innego urzędowego dokumentu wykonanego przez osobę uprawnioną, na której zaznaczona byłaby na ww. planie nieruchomość. Za wyjaśnienie tej okoliczności nie można zaś uznać znajdującej się na jednym ze zdjęć planu naniesionej strzałki z widniejącym przy niej napisem "[...]" (k-58 akt administracyjnych sprawy zainicjowanej sprzeciwem). W konsekwencji, by obecnie ustalić, jak żąda tego skarżący, że decyzja nadzorcza Kolegium z 2012 r. rażąco naruszała ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, organ obecnie prowadzący kolejne postępowanie nadzorcze (na skutek sprzeciwu Prokuratora) musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe, mające na celu prawidłowe i bezsporne ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym, aby móc uznać, że kontrolowana przez niego decyzja rażąco naruszała prawo.
Podobnie prowadzący obecne (kolejne) postępowanie nadzorcze organ, musiałby poczynić własne ustalenia odnoście do zaistnienia w dacie wydania orzeczenia administracyjnego z 1967 r. przeszkód prawnych do ustanowienia prawa użytkowania gruntu wynikających z przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., tj. z jej art. 54 ust. 1 (poprzednio art. 51 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Przepis art. 3 dopuszczał bowiem możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. W konsekwencji sprawa obecnie kontrolowana wymagałaby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, jakim budynkiem w dacie wejścia w życie dekretu zabudowany był przedmiotowy grunt, czy był to dom jednorodzinny, czy też budynek wielorodzinny (który stoi na nim do obecnie), czy w trakcie działań wojennych został on zniszczony (co podnosili w swoich pismach w 2008 r. i 2009 r. lokatorzy budynku), a następnie odbudowany jako budynek wielorodzinny, jak też na podstawie jakich dokumentów dokonano ewentualnej odbudowy/przebudowy budynku i jaki podmiot był inwestorem (tj. czy zgodnie z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nieruchomość tę przeznaczono uprzednio, np. na cele użyteczności publicznej, dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego). Powyższe okoliczności nie wynikają bowiem jednoznacznie z obszernych akt sprawy. W piśmie z 19 listopada 1948 r. (k-104 akt sprawy zainicjowanej sprzeciwem) Komornik Sądu Grodzkiego w [...] J. M. wskazał, że na wniosek pełnomocnika H. M. rozpoczął czynności spisu inwentarza po zmarłym S. B. i że majątek zmarłego stanowi dom znajdujący się przy ul. [...] w [...]. Z kolei w piśmie procesowym z 24 maja 2018 r. pełnomocnik spadkobierców byłego właściciela wskazał na posiadanie przez właściciela kamienicy (k-143 i k-144 akt sprawy zainicjowanej sprzeciwem). W aktach są również dokumenty wystawione przez [...] z 14 września 1951 r. (żółty segregator – karty nienumerowane), która wskazuje, że przeprowadziła remont budynku. Z kolei już w 1967 r. przed wydaniem odmownego orzeczenia dekretowego z 1967 r. budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie liczył 55 lokali, a zatem był budynkiem wielorodzinnym.
Wszelkie wskazane wyżej wątpliwości winny zostać wyjaśnione, jednak nie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 K.p.a., przy tym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważność odmownego orzeczenia dekretowego z 1967 r., ale w postępowaniu zwykłym prowadzonym w trybie art. 7 dekretu, zakończonym tym orzeczeniem. W rzeczywistości zaś skarżący usiłuje zakres rozważań w sprawie zainicjowanej sprzeciwem, a dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą w części nieważność orzeczenia dekretowego, sprowadzić do tego, że decyzja dotycząca stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego rażąco naruszającego prawo, sama jest obarczona wadą nakazującą stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd wyjaśnia, że niedopuszczalne jest na zasadzie "piętrowej" nieważności postępowań we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ prawidłowości orzeczenia, w stosunku do którego już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o zaistnieniu przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1255/16; z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1145/15; z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 941/14; z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, https://cbois.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc, w niniejszym postępowaniu kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie mogła swoim zakresem obejmować prawidłowości wydanego orzeczenia administracyjnego. Tymczasem zarzuty sprzeciwu Prokuratora, w swojej większej części do tejże kwestii bezpośrednio nawiązują, podejmując próbę wykazania, że Kolegium rażąco naruszyło prawo uznając, że ww. orzeczenie administracyjne rażąco narusza prawo.
Skoro więc Kolegium prowadząc postępowanie zakończone decyzją z 2012 r. przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, zmierzające do zbadania sprawy i nie naruszyło swych zasadniczych obowiązków procesowych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie nadzwyczajne, to nie można skutecznie prawnie zarzucać mu naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, naruszenie przez organ jego obowiązków może przede wszystkim jednak polegać na rażącym naruszeniu przez organ nadzoru regulacji materialnoprawnej wyznaczającej treść rozstrzygnięcia, co odnosić trzeba do uczynienia podstawą badania kwestionowanej decyzji innych przesłanek aniżeli wskazane w art. 156 § 1 K.p.a., ewentualnie do nadania im takiego rozumienia, które w sposób niebudzący wątpliwości nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 156 § 1 K.p.a. Analiza akt sprawy nie pozwala jednak na uznanie, aby Kolegium takiego naruszenia swych obowiązków (a w konsekwencji prawa) się dopuściło orzekając w sprawie wydanej zaskarżoną decyzją.
Reasumując uznać należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Nie można bowiem uznać, że rażąco narusza ona przepisy wskazane przez Prokuratora w skardze, jak i prawidłowo Kolegium uznało w niej, że decyzje nadzorcze z 2012 r. i 2011 r. nie naruszają w sposób rażący przepisów wskazanych w sprzeciwie Prokuratora.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji.