I SA/Wa 1813/14

I SA/Wa 1813/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2412/15 - Wyrok NSA z 2017-06-08
I OSK 2412/14 - Wyrok NSA z 2016-05-05
II SA/Wa 2084/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-04-30
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 76,  art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 3  ust. 1,  art. 6  ust. 1,  art. 21  ust. 2,  art. 22
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu i stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...].
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1974 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o wywłaszczeniu udziału wynoszącego [...] nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej [...]. Stwierdził też, że nieruchomość stanowi współwłasność J. M. w [...] części, a w pozostałych [...] częściach – Skarbu Państwa. Jednocześnie określił odszkodowanie na rzecz J. M. z tytułu wywłaszczenia ww. udziału w wysokości [...] zł.
Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1974 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. umorzył postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu do udziału stanowiącego [...] części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako [...].
Zaś Prezydent W. - po rozpatrzeniu odwołania J. M. - decyzją z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...] utrzymał w mocy w decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1974 r., nr [...].
W. M. (następca prawny po J. M.) pismem z dnia 14 lutego 2008 r. wstąpił o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1974 r., nr [...] i decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, zaś prowadzone postępowania nie uwzględniały interesów właścicieli i nie zabezpieczały możliwości obrony ich praw.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]:
- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1974 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu,
- stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 1974 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przy czym przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto ustalił, iż z aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1957 r., rep. [...] wynika, że Z. W. darowała swojemu synowi J. M. udział wynoszący [...] części nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, oznaczonej jako [...]. Z. W. zmarła w dniu [...] grudnia 1964 r., zaś spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z dnia 13 marca 1968 r., sygn. akt [...] nabył J. M. Przy czym w trakcie toczącego się postępowania wywłaszczeniowego Sąd Wojewódzki dla W. wyrokiem z dnia [...] czerwca 1974 r., sygn. akt [...] stwierdził, iż gospodarstwo rolne wchodzące w skład masy spadkowej po Z. W. nabył Skarb Państwa.
Następnie organ stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i przyznania odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanego aktu wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa obiektów Ośrodka [...]. W 1974 r., kiedy dokonano wywłaszczenia, obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z przepisami dekretu każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania.
Przy czym w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1973 r., nr [...] ustalająca lokalizację Ośrodka [...] na terenie o powierzchni 1 ha, położonym w W. oraz decyzja z dniu [...] kwietnia 1974 r. Naczelnego Architekta W. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Ośrodka przy ul. [...].
Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, spełniało zatem przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Organ podniósł także, iż w aktach archiwalnych sprawy nie zachowały się dokumenty potwierdzające, że wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił, zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., do właściciela J. M. o dobrowolne zbycie nieruchomości. Jednakże w treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. wskazano, iż starania o nabycie nieruchomości w drodze umowy nie dały pozytywnego rezultatu. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/2001, publ. Lex Polonica nr 396973). Zatem wymóg z ww. art. 6 ust. 1 został spełniony i ubiegający się o wywłaszczenie uprawniony był do wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie spornej nieruchomości.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy o wszczęciu postępowania właściwy organ wywłaszczeniowy zawiadamiał - za dowodem doręczenia - właściciela (posiadacza nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone.
Pismem z dnia 17 września 1973 r., zgodnie z ww. art., Prezydium Rady Narodowej W. zawiadomiło, iż na wniosek Zjednoczenia [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomość o powierzchni ca 1 ha położonej w W. przy ul. [...]. Jednocześnie zawiadomiło o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy, którą wyznaczono na dzień [...] października 1973 r.
Z kolei pismem z dnia 27 kwietnia 1974 r. Naczelnik Dzielnicy W. potwierdził prowadzenie postępowania o wywłaszczenie udziału wynoszącego [...] części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, objętej księgą wieczystą p.n. "[...], stanowiącej własność J. M.. Jednocześnie zawiadomił o nowym terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.
W związku z tym organ uznał, że wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego - bowiem wskazano w nim powierzchnię nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia, właściciela nieruchomości i zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie.
W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, iż zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., po przeprowadzeniu rozprawy właściwy organ wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Decyzja zapadała na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne oraz czy wnioskodawca rozporządzał odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania.
Natomiast zgodnie z art. 22 tej ustawy odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.
Dodał, że w zgromadzonych aktach archiwalnych nie ma egzemplarza protokołu z przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej - jednakże brak jest podstaw do twierdzenia, iż taka rozprawa nie została przeprowadzona w terminie wskazanym w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 1974 r.
Następnie podniósł, że w sprawie zachowały się dwie opinie biegłych.
Pierwsza z dnia 30 maja 1973 r. określająca wartość roślin znajdujących się na gruncie na kwotę [...] zł.
Druga zaś z dnia [...] marca 1974 r. określająca wartość gruntu oraz zabudowań, znajdujących się na gruncie, w której biegły wskazał, że szacowana nieruchomość składa się z trzech części:
- pierwszej, o powierzchni [...] m2, użytkowanej przez właściciela całej nieruchomości J. M.,
- drugiej, o powierzchni [...] m2, znajdującej się we władaniu użytkownika J. S,
- trzeciej o powierzchni [...] m2 użytkowanej przez Zarząd [...].
Biegły oszacował wartość całego budynku mieszkalnego na kwotę [...] zł, zaś pozostałych składników znajdujących się na gruncie na kwotę [...] zł.
Nie zachowała się natomiast opinia z dnia [...] sierpnia 1974 r., zgodnie z którą - jak wynika z treści kwestionowanej decyzji - wartość gruntu wynosiła [...] zł.
Minister uznał zatem, iż skoro organ przeprowadził rozprawę i dysponował stosownymi opiniami biegłych - to zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 21 i art.22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto, w związku z powyższymi ustaleniami biegłych, organ wywłaszczeniowy przyznał J. M. odszkodowanie za roślinność w wysokości [...], za zabudowania [...] zł i za grunt [...] zł.
Zauważył jednak, że udział byłego właściciela w nieruchomości wynosił tylko [...] części nieruchomości o pow. [...] m2.
Tymczasem organ wywłaszczeniowy błędnie ustalił odszkodowanie za przysługujący mu udział w opisanej nieruchomości przyjmując, iż udział [...] części nieruchomości stanowi grunt usytuowany w północno-wschodniej części nieruchomości, na którym znajdował się budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze oraz roślinność.
Natomiast J. M. na mocy darowizny stał się współwłaścicielem całej nieruchomości a nie tylko części, na której znajdował się dom. Była to współwłasność w częściach ułamkowych, a więc przysługiwał mu udział wynoszący [...] części w całej nieruchomości. Oznacza to, że odszkodowanie powinno być przyznane za udział, który obejmował [...] części całego gruntu oraz [...] we wszystkich budynkach i urządzeniach znajdujących się na całym gruncie. Zaś z akt sprawy wynika, iż J. M. przyznano odszkodowanie za wszystko to, co znajdowało się na części gruntu o powierzchni [...] m2 odpowiadającego udziałowi [...] nieruchomości, m.in. przyznano odszkodowanie za cały budynek mieszkalny, znajdujący się na gruncie. Natomiast pominięto zabudowania znajdujące się na pozostałej części gruntu (np. szklarnia).
Organ wywłaszczeniowy, ustalając zatem odszkodowanie m.in. za cały budynek mieszkalny, zamiast za jego część, rażąco naruszył art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Reasumując Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że w części dotyczącej wywłaszczenia spornej nieruchomości brak jest podstaw do uznania zaistnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 kpa, natomiast w części dotyczącej odszkodowania decyzje organów wywłaszczeniowych obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił W. M. zarzucając, iż decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wywłaszczono powierzchnię o [...] m2 większą niż wynikało to z przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, brak jest uzasadnienia celu wywłaszczenia, brak potwierdzenia w dokumentach, iż rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona oraz błędnie ustalono odszkodowanie w sytuacji nieuwzględnienia 100% nakładów poniesionych przez wnioskodawcę i jego matkę.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...].
W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia.
Jak wynika z dokumentów archiwalnych celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa obiektów Ośrodka [...] – a więc instytucji realizującej ważne cele związane z [...] kraju.
W dacie wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej i zgodnie z jego przepisami każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego ujętego w planie, było zatem jego konsekwencją. Niezbędność nieruchomości dla przedmiotowego zadania potwierdza decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1973 r. ustalająca lokalizację Ośrodka [...] na terenie o powierzchni 1 ha położonym w W. przy ul. [...]. Ponadto decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r. Naczelnego Architekta W. zatwierdzono plan realizacyjny Ośrodka przy ul. [...].
Wywłaszczenie ww. nieruchomości pod budowę obiektów Ośrodka W., a więc dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych - spełniało przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, iż cel wywłaszczenia nie posiadał uzasadnienia.
Następnie Minister odniósł się do zarzutu skarżącego - że decyzją z dnia [...] sierpnia 1974 r. wywłaszczono udział w nieruchomości o powierzchni większej, niż to było potrzebne na cele budowy Ośrodka [...] - podnosząc, iż decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1973 r. objęty był grunt o pow. ok. 1 ha, niemniej jednak pozostała część nieruchomości [...] przeznaczona była pod ulice, bowiem znajdowała się w liniach rozgraniczających ul. [...].
Wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. Z kolei w myśl ust. 3 tego art. wywłaszczenie powinno było na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.
Niewątpliwie część gruntu poza lokalizacją, jako przeznaczona pod drogi publiczne, nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania przez współwłaściciela do [...] części na cele dotychczasowe - co wskazywałoby na możliwość zaistnienia przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy, a przy tym przeznaczona była niewątpliwie na cel użyteczności publicznej.
Ponadto uznał, iż skoro postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło wyłącznie udziału do [...] części, to spełnione były również przesłanki z art. 5 ust. 2 ww. ustawy, obligujące organ wywłaszczeniowy do prowadzenia postępowania co do całego gruntu.
W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że z dokumentów wynika, iż udział [...] części nieruchomości o powierzchni [...] m2, został darowany J. M.. Jednakże w trakcie toczącego się postępowania wywłaszczeniowego Sąd Wojewódzki dla W. wyrokiem z dnia [...] czerwca 1974 r., sygn. akt [...] stwierdził, że gospodarstwo rolne wchodzące w skład masy spadkowej po zmarłej Z. W. nabył Skarb Państwa.
W aktach archiwalnych sprawy nie zachowały się dokumenty potwierdzające, iż wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił do właściciela J. M. z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości, jednak w treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. wskazano, że starania o nabycie nieruchomości w drodze umowy nie dały pozytywnego rezultatu.
Jak wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania, tak orzekł m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/2001, opubl. Lex Polonica nr 396973.
Minister stwierdził zatem, że wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. został spełniony i ubiegający się o wywłaszczenie uprawniony był do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie spornej nieruchomości.
Uznał również, iż wymogi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały także dopełnione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego - bowiem wskazano w nim powierzchnię nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia, właściciela nieruchomości i zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie.
W zgromadzonych aktach archiwalnych nie ma egzemplarza protokołu z przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jednak brak jest podstaw do twierdzenia, iż rozprawa nie została przeprowadzona w terminie wskazanym w zawiadomieniu z dnia 27 kwietnia 1974 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o opinie biegłych z listy Prezydenta W.
Minister uznał, że skoro organ przeprowadził rozprawę oraz dysponował stosownymi opiniami biegłych, to należy stwierdzić, iż spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Zauważył również, iż udział byłego właściciela w nieruchomości wynosił [...] części w nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].
J. M. - na mocy umowy darowizny - stał się współwłaścicielem całej nieruchomości, a nie tylko części, na której znajdował się dom. Była to współwłasność w częściach ułamkowych, a J. M. przysługiwał udział wynoszący [...] części w całości nieruchomości. Oznacza to, że odszkodowanie powinno być przyznane za ten udział, który obejmował [...] części całego gruntu oraz [...] we wszystkich budynkach i urządzeniach znajdujących się na całym gruncie.
Tymczasem przyznano mu odszkodowanie za wszystko to, co znajdowało się na części gruntu o powierzchni [...] m2, odpowiadającego udziałowi [...] nieruchomości, m.in. przyznano odszkodowanie za cały budynek mieszkalny znajdujący się na gruncie. Natomiast pominięto zabudowania znajdujące się na pozostałej części gruntu (np. szklarnia). Skoro J. M. nabył [...] części gruntu oraz udział [...] w częściach składowych gruntu, zatem organ wywłaszczeniowy ustalając odszkodowanie, m.in. za cały budynek mieszkalny, zamiast za [...] jego część, rażąco naruszył art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Dodał, iż kwestia nakładów na budynek, poniesionych przez J. M. i Z. W., nie ma znaczenia dla oceny stanu własności i odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia.
Podsumowując Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że w części dotyczącej odszkodowania decyzje organów wywłaszczeniowych obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 1974 r. oraz z dnia [...] listopada 1974 r., w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.
W. M. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Wniósł o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa przez dowolność oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych z tym materiałem i dowolnych, co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części wywłaszczenia oraz bezpodstawne pominięcie całkowitego nakładu ze strony J. M. na budynek, co uzasadniało przyznanie mu odszkodowania w 100% za ten składnik majątkowy,
- art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia przesłanek do zmiany tejże decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych,
- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie, że pomimo braku jakiegokolwiek dowodu na przeprowadzenie dobrowolnych konsultacji o odstąpienie nieruchomości, decyzje wywłaszczeniowe nie naruszają w sposób rażący prawa,
- art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że decyzje wywłaszczeniowe orzekające ponad powierzchnię objętą wnioskiem podmiotu uprawnionego nie naruszają w sposób rażący prawa,
- art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że pomimo zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w zakresie [...] m2 i prowadzenia postępowania w takim zakresie, nie narusza prawa w sposób rażący decyzja wywłaszczeniowa orzekająca o pozbawieniu własności nieruchomości o powierzchni [...] m2,
- art. 19 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną jego wykładnię prowadzącą do uznania, że decyzja wywłaszczeniowa niepoprzedzona rozprawą administracyjną (brak jakiegokolwiek dowodu na to, że taka rozprawa się rzeczywiście odbyła) nie narusza w sposób rażący prawa,
- art. 21 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że nie narusza w sposób rażący prawa decyzja wywłaszczeniowa obejmująca swoim orzeczeniem obszar większy, niż to wynika z wniosku o wszczęcie tego postępowania, bez szczegółowego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia i przedstawienia celu wywłaszczenia w części ponad wniosek uprawnionego podmiotu.
Skarżący podniósł, że sam wniosek, jak również zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczyły powierzchni [...] m2. W takim też zakresie - według zawiadomienia - miała odbyć się rozprawa administracyjna. Jeżeli zatem przeprowadzić analizę przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy dojść do wniosku, iż w zakresie powierzchni wskazywanej przez uprawniony podmiot organ orzekający o wywłaszczeniu był związany i z całą pewnością nie mógł orzec o wywłaszczeniu ponad powierzchnię wnioskowaną przez ten podmiot. O ile zatem wniosek i samo postępowanie dotyczyło powierzchni [...] m2, to nie było żadnego dokumentu wszczynającego postępowanie o dodatkowe [...] m2.
Dodał, że ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest powierzchowne i jednostronne. Organ zdaje się przedstawiać taką ocenę materiału dowodowego i czynić takie ustalenia, które dadzą mu podstawę do przyjęcia, iż wszelkie procedury zostały zachowane, pomimo, że nie ma do tego podstaw. Tymczasem konkretne zarzuty pod adresem decyzji, wydanej w I instancji, w sposób dobitny wykazywały nie tylko na rażące niedopełnienie procedury przy orzekaniu o wywłaszczeniu nieruchomości, lecz również orzekanie ponad żądanie uprawnionego podmiotu i brak jakiejkolwiek podstawy faktycznej wywłaszczenia, która mieściłaby się w ramach art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie - bowiem zarzuty w niej zawarte nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w przeprowadzonym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją orzeczenie, nie naruszają prawa.
W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1974 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika W. z dnia [...] sierpnia 1974 r., w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu, natomiast w części dotyczącej odszkodowania stwierdził nieważność ww. orzeczeń.
Oceniane przez Sąd decyzje zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, co stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji ostatecznych, które znajdują się w obiegu prawnym i podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.
Postępowanie takie stanowi formę nadzoru i prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa. Przy czym podlega ono takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, iż odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa.
Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, orzeczenie wydane zostało niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.
Jednocześnie, aby mogło dojść do przełamania zasady trwałości decyzji, wady prawne orzeczenia muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.
Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"- art.156 § 1 pkt 2 kpa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie.
W przedmiotowej sprawie podstawą materialno-prawną decyzji będących przedmiotem postępowania nadzorczego była ustawa z dnia 12 marca. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zwana dalej "ustawą".
Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
Przedmiotowy grunt został wywłaszczony pod budowę Ośrodka [...], a ustalenie jego lokalizacji nastąpiło decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1973 r., nr [...], na terenie o powierzchni 1 ha, położonym w W. przy ul. [...]. Następnie orzeczeniem Naczelnego Architekta [...] z dniu [...] kwietnia 1974 r., nr [...] został zatwierdzony plan realizacyjny Ośrodka przy ul. [...].
Prawidłowo zatem organ ustalił, że nabycie niniejszej nieruchomości, jako niezbędnej i służącej realizacji zadania gospodarczego (skonkretyzowanego w decyzji lokalizacyjnej), stanowiło działanie służące wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonym planie gospodarczym i spełniało przesłankę określoną w powołanym art. 3 ust. 1. W dacie wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373) - zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres.
We wskazanym akcie z 1958 r. ustawodawca wprowadził wymóg, iż ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego - wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy (art. 6 ust. 1 ww. ustawy).
Sąd, analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, podzielił stanowisko organu, że wymóg przeprowadzenia rokowań został wypełniony.
Prawdą jest, iż w dostępnych aktach archiwalnych sprawy wywłaszczeniowej, nie zachowały się dokumenty w sposób bezpośredni potwierdzające wystąpienie do właściciela nieruchomości J. M. z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia. Jednakże z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. wynika, że starania wnioskodawcy o nabycie nieruchomości w drodze zawarcia dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży udziału w nieruchomość nie dały pozytywnego rezultatu.
W tej sytuacji nie sposób przyjąć, iż brak wskazanych uprzednio dokumentów stanowi o nieprzeprowadzeniu rokowań, gdyż materiał dowodowy sprawy – wbrew stwierdzeniu skarżącego – nie stanowi jednoznacznie o rażącym naruszeniu art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. Brak całości akt archiwalnych nie może zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż dany dokument nie istniał. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 kpa). Aby zakwestionować ustalenia zawarte w decyzji administracyjnej, jako dokumencie urzędowym, w rozumieniu art. 76 kpa, korzystającym z domniemania prawidłowości (autentyczności) należy przeprowadzić równy rangą temu dokumentowi przeciwdowód, celem obalenia okoliczności w nim potwierdzonych (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2384/12, LEX nr 1464730).
Tymczasem jest oczywiste, iż - kilkadziesiąt lat po wydaniu decyzji administracyjnej, której ocena jest dokonywana w trybie nieważnościowym - materiał dowodowy, który został zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu, mógł zaginąć lub jest w znacznej części niekompletny. Jest również powszechnie znany fakt, że na przestrzeni kilkudziesięciu lat następowały zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, w tym także zmieniały się podmioty odpowiedzialne za przechowywanie akt. Wobec tego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po kilkudziesięciu latach po jej wydaniu, postawiło organ w sytuacji orzekania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku możliwości uzyskania kopii archiwalnej oryginalnych akt postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego.
W kontrolowanej w trybie nadzorczym sprawie organ wywłaszczeniowy, jak wynika z materiału archiwalnego, wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień 8 października 1973 r., a następnie na dzień 17 maja 1974 r. Fakt, że nie zachowały się protokoły z tych rozpraw nie świadczy o tym, iż te rozprawy się nie odbyły. Poza tym fakt odbycia rozprawy w dniu 8 października 1973 r. ewidentnie wynika z treści pisma Ośrodka [...] do Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] marca 1974r. (k-17 akt sprawy, tom oznaczony [...]). Pismo to zawiera informację, że zgodę na zajęcie tejże nieruchomości wyraził J. M., co zostało zaprotokołowane na rozprawie wywłaszczeniowej odbytej w dniu [...] października 1973 r.
Zatem poczynione powyżej ustalenia pozwalają uznać, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy o tym, że odbyła się obowiązkowa rozprawa wywłaszczeniowa.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi naruszenia art. 19 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej wskazać należy, iż na mocy powołanego art. 21 ust. 1 po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie, w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne oraz, czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania (ust. 2 ww. art.). Z kolei art. 22 przewidywał, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.
Powyższe oznacza, iż wywłaszczenie następowało po przeprowadzeniu rozprawy, a odszkodowanie ustalone winno być na podstawie opinii biegłych, powołanych przez organ, którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Innymi słowy ustalenie odszkodowania poprzedzone było rozprawą oraz wysłuchaniem na niej opinii biegłych, która to opinia powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przy czym w sprawie zachowały się opinie ustalające wartość nieruchomości. W tym przypadku, skoro nie zachował się protokół z rozprawy ale do dnia orzekania przetrwały opinie biegłych, to nie można uznać, że materiał ten zaprzecza wysłuchaniu biegłych na rozprawie.
Ponadto z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż nieobecność biegłych na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07.
Odnosząc się zaś do kwestii ustalenia odszkodowania, organ prawidłowo wskazał, że zostało ono błędnie ustalone.
Poprzednikowi prawnemu skarżącego przypadała współwłasność łączna przedmiotowej nieruchomości w udziale [...]. W tej części był on zatem właścicielem gruntu i wszystkich części składowych tej nieruchomości. Odszkodowanie zostało zaś ustalone za konkretną, fizycznie wyodrębnioną część nieruchomości, a także dotyczyło całości wartości roślinności, które znajdowały się na tej części działki oraz domu. Nie obejmowało ono natomiast innych budynków wzniesionych na tej nieruchomości. W tym przypadku ustalenia organu administracji naruszały w sposób rażący przepisy prawa wskazane przez organ.
Dokonując oceny zarzutu skargi - dotyczącego orzeczenia przez kwestionowane decyzje ponad powierzchnię objętą zawiadomieniem o wszczęciu postępowania - Sąd uznał, że fakt ten nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.
Konstatacja ta wynika bowiem z faktu, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczyło całej nieruchomości o powierzchni [...] m2 , zaś decyzja z dnia [...] sierpnia 1974 r. objęła wywłaszczeniem tylko udział wynoszący [...] nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] m2 - zatem dotyczyła powierzchni około [...] m2, która to powierzchnia jest znacznie mniejsza od objętej zawiadomieniem o wszczęciu postępowania.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się mapa wykonana [...] marca 2012r. przestawiającą wywłaszczoną nieruchomość. Wynika z niej, że wraz z powierzchnią [...] m2, o której stanowiło zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zostały kwestionowanymi orzeczeniami objęte działki gruntu o powierzchni [...] m2 i [...] m2 - jako przeznaczone pod drogi publiczne. W tych okolicznościach należy przyjąć, iż i tak podlegałyby one wywłaszczeniu. Poza tym, ta część nieruchomości zajęta pod drogi, nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania przez jej współwłaściciela w [...] części – J. M.
W związku z powyższym Sąd uznał, że nie można zarzucić przedmiotowym decyzjom wywłaszczeniowo-odszkodowawczym naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - w części dotyczącej wywłaszczenia. Poza tym należy podkreślić, iż instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia.
Oceniając zaskarżone decyzje Sąd wziął także pod uwagę fakt, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. J. M. - reprezentowany przez fachowego pełnomocnika – nie podnosił żadnych merytorycznych zarzutów dotyczących prawidłowości wydanej decyzji. Jedynym jego żądaniem było zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o wniesienie rewizji nadzwyczajnej od postanowienia spadkowego po matce.
Reasumując Sąd uznał, iż organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 kpa - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.