I SA/WA 1802/22

I SA/Wa 1802/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2023 r. sprawy ze skarg W. K., A. de V., E. T. oraz M. K.(1) i M. K.(2) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2022 r. nr GZ.rn.625.366.2016 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi.
Uzasadnienie
W. K. , A. V. , E. T. oraz M. K. i M. K. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2022 r. w przedmiocie reformy rolnej.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
M. K. , działający przez pełnomocnika, wystąpił do Wojewody Lubelskiego z wnioskiem z 16 września 2005 r. o wydanie na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51; dalej jako: rozporządzenie) decyzji stwierdzającej, że nieruchomość "[...] ", dla której prowadzona była księga hipoteczna L. nr [...] , stanowiąca byłą własność L. K. , nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, dalej jako: dekret). Jak wynika z uzasadnienia wniosku, majątek ziemski "[...] " położony był w granicach administracyjnych miasta L. i obejmował powierzchnię 61 ha, w tym 11,0889 ha gruntów budowlanych objętych parcelacją, 48,4111 ha gruntów rolnych, 1,5 ha pod zabudowaniami folwarcznymi i dworem.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z 21 maja 1991r., [...] , spadek po L. K. , nabyli żona A. K. , syn M. K. i córka O. K. . Spadek po A. K. nabył syn M. K. i córka O. K. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 6 września 1991r., [...]), spadek po O. K. nabyła bratanica A.K. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z 27 czerwca 1996r., [...] ).
W dniu 15 marca 2007 r. wnioskodawca przedłożył operat sporządzony przez geodetę uprawnionego J. C. wraz z mapą synchronizacyjną dawnego majątku "[...] ", z których wynika, że w chwili rozparcelowania na cele reformy rolnej majątek posiadał ogólnej powierzchni 68,5340 ha. Mapa zawiera szczegółowy wykaz aktualnych działek ewidencyjnych z obrębów [...] i [...] , które odpowiadają nieruchomościom rozparcelowanych "[...] ". Na podstawie wskazanego operatu wnioskodawca z dniem 31 marca 2008 r. sprecyzował swoje żądanie.
M. K. zmarł [...] maja 2008 r., a spadek po nim nabyli żona W. K. oraz dzieci: A. D. , E. T. i W. K. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 2 grudnia 2008r., [...] ). W. K. , A. V. i E. T. , poparły wniosek wszczynający postępowanie, na co wskazuje pismo z dnia 10 lutego 2009 r.
Decyzją z dnia 25 października 2016r., Wojewoda Lubelski stwierdził, że dawny majątek "[...] ", stanowiący byłą własność L. K. , położony na terenie miasta L., obejmujący obecnie następujące działki i ich części:
Obręb [...]
Arkusz 3 – [...];
Arkusz 4 – [...];
Arkusz 5 – [...];
Arkusz 6 – [...];
Arkusz 9 – [...]
Obręb [...]
Arkusz 7 – [...];
Arkusz 8 - [...];
Arkusz 9- [...];
oznaczony linią ciągłą koloru żółtego na mapie synchronizacyjnej, sporządzonej przez biegłego geodetę J. C. (stanowiącej załącznik do decyzji), podlegał działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli następcy prawni wnioskodawcy.
Zaskarżoną decyzją z dnia 18 maja 2022 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ podniósł, że jak wynika z odpisu wykazu hipotecznego "[...] ", oznaczonego liczbami [...] , właścicielem ujętych w nim nieruchomości był L. K. , który kupił je od A. K. , na mocy aktu z 15 lipca 1930 r. (brak odpisów z działu 1). Ze wskazanego wykazu hipotecznego została, decyzją Wydziału Hipotecznego z 26 lutego 1936r., wydzielona nieruchomość o powierzchni 1541,98 m2, składająca się z działek nr [...] i [...] , dla której założono księgę hipoteczną "[...] ". Jako właściciela wpisano S. N. na podstawie aktu z 20 grudnia 1935 r.
Mocą decyzji Wydziału Hipotecznego z 30 listopada 1942 r. przeniesiono część dóbr ujętych wykazem hipotecznym "[...] " do wykazu "L. nr [...] ". Według wpisu w dziale I nowego wykazu, było to następstwem objęcia części dóbr [...] o powierzchni 21,3421 ha Planem parcelacji, sporządzonym z przez mierniczego przysięgłego S. Z. w 1942 r.
Zgodnie z protokołem z 17 listopada 1944 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku "[...] ", stanowiącego własność L. K. , ogólny obszar wynosił 61 ha, w tym 48 ha gruntów ornych, 7 ha pastwisk, 2 ha ogrodów warzywnych, 2 ½ ha pod podwórzami, zabudowaniami i drogami, 1 ½ ha nieużytków. Wśród przejmowanych budynków wskazano: dom mieszkalny, oborę, stajnię (spichlerz, wozownię), dwie stodoły, oborę czeladnią, czworaki, chlewy czeladnie; wśród inwentarza martwego: siewniki, żniwiarki, kosiarkę, młockarnię, grabiarkę, sieczkarnię, parnik, pługi, kultywatory itp.
W aktach sprawy znajdują się, nadesłane przez Archiwum Państwowe w L., wniosek oraz zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z 16 grudnia 1946 r., dotyczące "nieruchomości ziemskiej uregulowanej księgą hipoteczną pn. [...] , obejmującą obszaru około 61 ha, stanowiącą własność L. K. ", przeznaczonej na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na cele reformy rolnej.
Odpis z księgi "[...] ", nadesłany przez Sąd Rejonowy w L., X Wydział Ksiąg Wieczystych, dowodzi, że za Nr rep. [...] zaprojektowano 26 kwietnia 1947r. przed Sędzią Wydziału Hipotecznego wpis o treści: "Dział II - Skarb Państwa stał się właścicielem reszty dóbr tą księgą objętych, ustalonej wyżej na rzecz L. K. - na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. R.P. Nr 3, poz. 13 z 1945 r./ (...) Zapisano na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 16 grudnia 1946 r., L. rej. [...] na wniosek z 26 kwietnia 1947r. Dział I- Z dóbr tych na cele reformy rolnej zgodnie z postanowieniem dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944r. /Dz.U. R.P. Nr 3, poz. 13 z 1945 r./ wydzielono 68 ha 5340 metr, kwadratowych, obejmującą drogi, rowy oraz działki oznaczone Nr [...] —wpisano na wniosek z 26 czerwca 1947 roku".
Powyższe wskazuje, że organ nacjonalizujący przejął na cele reformy rolnej z dniem 13 września 1944r. z majątku L. K. nie mniej niż 68,5340 ha, które wydzielił i następnie zgodnie ze szkicem (w aktach sprawy) rozparcelował w ramach prowadzonej reformy rolnej.
Również w zleconym przez wnioskodawców operacie, geodeta uprawniony J. C. przyjął, że w chwili parcelacji dawny majątek "[...] " obejmował obszar 68,5340 ha. Geodeta wskazał na mapie synchronizacyjnej odpowiadające dawnym działkom o nr [...] - aktualne działki ewidencyjne wchodzące w skład kompleksu, które następnie wnioskodawca przyjął jako przedmiot żądania, sformułowanego w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia (pismo z 31 marca 2008r.). Organ zauważył, że w pierwotnej wersji wniosek dotyczył "nieruchomości, dla której prowadzona była księga hipoteczna L. nr [...] ", według wnioskodawcy o powierzchni 61 ha (w tym m.in. 48,4111 ha gruntów rolnych, 11,0889 ha gruntów budowlanych objętych parcelacją), co stało w oczywistej sprzeczności z materiałami archiwalnymi. Wykaz hipoteczny "L. nr [...] " obejmował bowiem wyłącznie nieruchomości o powierzchni 21,3421 ha.
Jak ustalono, część dóbr "[...] " o powierzchni 21,3421 ha ujęta została - jeszcze przed przejęciem na własność Skarbu Państwa - planem parcelacji, sporządzonym 15 sierpnia 1942 r. przed mierniczego przysięgłego S. Z. . Zatwierdzenie "planu parcelacji części folwarku [...] " nastąpiło pismem Komisarycznego Burmistrza m. L. z 14 listopada 1942 r., na podstawie art. 57 rozporządzenia z 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939r., Nr 34, poz. 216). Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sformułowanie, zawarte w opinii geodety uprawnionego J. C. z 22 października 2001r., jakoby parcelacji na działki budowlane podlegał wyłącznie teren o powierzchni 11,0889 ha (oznaczony linią koloru pomarańczowego na mapie synchronizacyjnej). Przyjąć należy, zdaniem Ministra, że plan parcelacji z 1942r. opiewał na 21,3421 ha i w takiej formie został zatwierdzony. Minister podniósł dalej, że w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990r., W [...] , wyjaśniono, iż zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane, po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców.
Warunkiem koniecznym zmiany charakteru nieruchomości ziemskiej na budowlany było więc zatwierdzenie podziału nieruchomości ziemskiej na działki budowlane przed 1 września 1939 r. W tej dacie parcelację nieruchomości regulowały m. in. przepisy wspomnianego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Według tych przepisów podstawowym stadium parcelacji było wyodrębnienie działek przez właściciela z należącej do niego nieruchomości ziemskiej w zatwierdzonym przez właściwy organ projekcie (planie) parcelacji, w którym wydzielano działki z przeznaczeniem na określone cele (art. 52-58 rozporządzenia). Dla skuteczności parcelacji, mającej wpływ na spełnienie normatywów powierzchniowych z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, istotne było więc, by zatwierdzenie parcelacji nastąpiło przed 1 września 1939 r., co wynika z brzmienia art. 2 ust. 2 dekretu
W przypadku majątku L. K. nie doszło do skutecznego zatwierdzenia projektu parcelacji nieruchomości o obszarze 21,3421 ha, w rozumieniu opisanych wyżej regulacji. Nie wystąpiła tym samym zmiana charakteru tej części nieruchomości ziemskiej na budowlany.
W orzecznictwie podkreśla się, że wszelkie czynności prawne zbycia nieruchomości dokonane po 1 września 1939r. nie mogły mieć wpływu na ustalenia dotyczące powierzchni nieruchomości ziemskiej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 in fine dekretu, nieruchomości wymienione m.in. w lit. e tego przepisu, przyszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa niezwłocznie, co oznacza powstanie skutku prawnego z dniem wejścia dekretu w życie. Na tę datę należy zatem ustalać przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przepis art. 2 ust. 2 dekretu stanowił, że nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e, dokonane po dniu 1 września 1939r. Przepis ten ma charakter bezwzględny i orzekając w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ miał obowiązek uwzględnić tę regulację.
Również wydzielenie nieruchomości do oddzielnej księgi wieczystej, co niewątpliwie jest wydzieleniem prawnym, samo przez się nie stanowi przesłanki do uznania, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Skoro ustalono, że przejęciu na własność Państwa podlegał majątek L. K. , ujęty wykazami hipotecznymi "[...] " i "L. nr [...] ", przy czym wpisu Skarbu Państwa dokonano wyłącznie w tym pierwszym wykazie, uznając że zawiera on nieruchomości o łącznej powierzchni 68,5340 ha (w tym działki gruntu o powierzchni 21,3421 ha, wcześniej przeniesione do księgi "L. nr [...] ", co do których nie doszło do skutecznej parcelacji i zmiany przeznaczenia na budowlany), to należy zdaniem organu, pochylić się nad położeniem tych gruntów w granicach administracyjnych miasta L..
Minister wskazał, że w żadnym z przepisów dekretu nie posłużono się kryterium położenia nieruchomości. Podstawowym wyróżnikiem nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej było kryterium obszarowe. Odczytanie pojęcia nieruchomości ziemskiej powinno uwzględniać cele przejęcia nieruchomości wskazane w art. 1 ust. 2 oraz sam tytułu tego aktu nacjonalizacyjnego. Chodziło o przejęcie i przeznaczenie na cele reformy rolnej nieruchomości przekraczających określony obszar, z zastrzeżeniem co do minimalnej powierzchni użytków rolnych w odniesieniu do części Polski. Z wymienionych nieruchomości nie wyłączono nieruchomości położonych w granicach miast.
Dalej organ podniósł, że powierzchnia ogólna przedmiotowego majątku wynosiła 68,5340 ha, co wykazano zgromadzonymi w sprawie dowodami. Do jego przejęcia na podstawie dekretu niezbędne było więc spełnienie kryterium ponad 50 ha użytków rolnych, za które uważa się zgodnie z § 4 rozporządzenia grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Znajdujący się w aktach sprawy protokół z 17 listopada 1944r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku "[...] ", wskazuje na 48 ha gruntów ornych, 7 ha pastwisk i 2 ha ogrodów warzywnych, czyli obszar przekraczający 50 ha użytków rolnych. Również szczegółowy wykaz do mapy synchronizacyjnej geodety uprawnionego J. C. dowodzi, że w skład parcelowanego na podstawie dekretu majątku "[...] " o powierzchni 68,5340 ha wchodziły, za wyjątkiem obszaru 1,9660 ha opisanego jako użytek Dr (drogi) i 2,08 ha opisanego jako B (tereny zabudowane), wyłącznie użytki o oznaczeniu R (grunty orne) i Ł (łąki).
Nie budzi zatem wątpliwości organu, że dobra L. K. spełniały przesłankę normy obszarowej użytków rolnych, określoną w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, co świadczy, o tym, iż majątek "[...] " stanowił nieruchomość ziemską o charakterze typowo rolnym. Na jego terenie zlokalizowane były budynki gospodarcze (takie jak m.in. obora, stajnia, spichlerz, stodoły), niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego, wykorzystywane do hodowli zwierząt, jak i przechowywania płodów rolnych i maszyn rolniczych (takich jak np. siewniki, żniwiarki, młockarnie, pamiki, pługi). Nieruchomości takie nadawały się do realizacji celów reformy rolnej, wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu, tj. upełnorolnienia istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych; tworzenia nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców; tworzenia w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej; zarezerwowania odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego; zarezerwowania odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Dodatkowo Minister zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy dana nieruchomość w chwili jej przejęcia na cele reformy rolnej nadawała się do wykorzystania w działalności rolniczej, nie jest nim natomiast dowodzenie, czy w rzeczywistości została zgodnie z tymi celami wykorzystana w późniejszym okresie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister podkreslił, że organ I instancji, załączając do zaskarżonej decyzji mapę synchronizacyjną geodety uprawnionego J. C. , dokonał zarówno rozliczenia powierzchni nieruchomości ujętej wnioskiem, jak i wykazał "które z działek miały charakter rolniczy" na dzień 13 września 1944r. Organ I instancji nie znalazł dokumentów potwierdzających dokonanie skutecznej parcelacji majątku "[...] " w 1928 r. i 1934 r., na co również strony nie przedstawiły jak dotąd żadnego dowodu.
Pobocznie organ zauważył, że własność dóbr przeszła na L. K. w 1930 r., dlatego wątpliwa jest legitymacja W. K. , A. V. i E. T. do podnoszenia kwestii czynności faktycznych bądź prawnych, dokonanych w odniesieniu do majątku przed dniem 15 lipca 1930 r. Wbrew twierdzeniom stron, w sprawie nie pominięto faktu "sprzedaży części nieruchomości w 1936 r.". Ściślej, akt sprzedaży sporządzono w dniu 20 grudnia 1935r., a nabywcą działek nr [...] i [...] został S. N.. Nieruchomości obejmowały łącznie powierzchnię 1541,98 m2, tj. 0,1541 ha i nie były objęte nacjonalizacją wraz z dobrami "[...] " L. K. , na co wskazuje wykaz geodety J. C. , w którym przedstawiono zupełnie inne powierzchnie, tj. dla działki nr [...] - 2,28 ha, a dla działki nr [...] - 2,0870 ha.
Na powyższą decyzję W. K. , A. V. i E. T. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1802/22), wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. § 5 rozporządzenia w zw. z § 4 rozporządzenia i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez odmowę zastosowania i bezpodstawne przyjęcie, że działki objęte wnioskiem miały charakter rolniczy;
2. art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu w zw. z art. 2, art. 64 ust. 1 -3 i art. 32 Konstytucji RP poprzez odwoływanie się w 2022 r. do nieobowiązujących już norm obszarowych i tym samym dyskryminowanie ziemian, jak również bezpodstawne uznanie działek objętych wnioskiem, jako wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym oraz rozszerzającą wykładnię przepisów nacjonalizacyjnych,
3. art. 7 w zw. z 77 § 1 K.p.a., art. 6, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez:
a. brak jednoznacznego rozliczenia powierzchni nieruchomości L. K. w związku z dokonanymi włączeniami (liczne umowy sprzedaży) i braku wyjaśnienia jaka część nieruchomości została rozparcelowana zgodnie z celami reformy rolnej,
b. brak ustalenia przeznaczenia poszczególnych działek wskazanych we wniosku na dzień 1 września 1939 r. oraz 13 września 1944 r. w tym działki, na której znajdowały się dwór z parkiem oraz działek niepodzielonych w wyniku parcelacji PKWN,
c. pominięcie sprzedaży części nieruchomości w 1936 r. oraz częściowej jej parcelacji w latach 1928 i 1934 m.in. wykazu działek sprzedanych przez L. K. z hip. 1635, a przede wszystkim aktu notarialnego z 15 czerwca 1935 r. gdzie nie ma wzmianki o konieczności uzyskania zgody na zbycie nieruchomości,
d. brak rozważenia skutków parcelacji z 1942 r., w tym wskazanych w piśmie Starostwa Grodzkiego z 29 października 1942 r. oraz pisma Burmistrza L. z 14 listopada 1942 r., a także podania A. K. z 22 sierpnia 1945 r., która wskazała, że część nieruchomości nie zajęta pod gospodarstwo rolne była parcelowana,
e. pominięcie skutków istnienia w dacie wejścia w życie dekretu dwóch ksiąg wieczystych "[...] " oraz "L. nr [...] " dla działek objętych wnioskiem (dekret PKWN unieważniał urządzonych ksiąg hipotecznych),
f. brak rzeczowego odniesienia się do zarzutów i wniosków stron zawartych w odwołaniu i piśmie, w tym wskazania, że nieruchomość objęta wnioskiem znajdowała się w granicach administracyjnych Miasta L. już przed II Wojną Światową,
g. art. 77 ust. 4 K.p.a. pominięcie faktu powszechnie znanego, że cała nieruchomość znajdowała się w granicach administracyjnych Miasta L. od 1928 r., co potwierdzają zapisy w księgach hipotecznych i braku wyciągnięcia wniosków z tej okoliczności,
h. art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a poprzez pominięcie, gdyż w przypadku wątpliwości organ powinien zasięgnąć opinii u osób posiadających wiadomości specjalne m.in. co do działek nie przeznaczonych na cele reformy rolnej oraz ich przeznaczenia wg stanu na 1 września 1939 r. oraz 13 września 1944 r.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia 18 maja 2022 r. sformułowali także M. K. i M. K. (sygn. akt i SA/Wa 1803/22), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 K.p.a., art. 80, art. 136 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie podjęcia działań w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a przez to dowolne i nieuprawnione przyjęcie, że brak jest dowodów potwierdzających dokonanie skutecznej parcelacji majątku "[...] " w 1928 r. i 1934 r., a strona nie przedstawiła na tę okoliczność żadnych dowodów, podczas gdy to na organie, a nie na stronie spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 K.p.a., art. 80, art. 75 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. wobec działania przez organ administracji publicznej w sposób naruszający zasadę zaufania do organów Państwa wobec niepoczynienia przez organ konkretnych i stanowczych ustaleń faktycznych co do kwestii:
a. powierzchni ogólnej majątku "[...] " w momencie jego przejęcia na cele reformy rolnej, tj. w dniu 13 września 1944 r., jak również
b. przeznaczenia poszczególnych działek wskazanych we wniosku na dzień 1 września 1939 r. oraz 13 września 1944 r., w tym działek nierolniczych, m. in., na których znajdował się zespół parkowo-pałacowy,
c. wielkości nieruchomości nadającej się do prowadzenia na niej działalności rolniczej, wobec faktu, iż teren ten obejmował również obszar torfowisk bagiennych nienadających się pod uprawę
- i w konsekwencji tego wydanie przez organ zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji na podstawie domniemań mających wyłącznie na celu doprowadzić do nieuwzględnienia wniosku skarżących, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia zarówno prawnego jak i faktycznego stanu sprawy oraz wyjaśniania go obywatelom i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony;
3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 K.p.a., art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., poprzez:
a. niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego, które doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, że nieruchomości znajdujące się w majątku "[...] " miały charakter nieruchomości ziemskich i w konsekwencji tego podlegały w całości pod przepisy dekretu, podczas gdy nieruchomości te znajdowały się w granicach miasta L. już od 1928 r., podczas gdy za nieruchomości ziemskie mogły być uznane jedynie nieruchomości poza granicami administracyjnymi miast;
b. nieuwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy planu parcelacji z 1930 r. zatwierdzonego przez Wydział Budownictwa Zarządu Miejskiego w L. w dniu 9 marca 1931 r., na podstawie którego w kolejnych latach, aż do 1941 r. prowadzona była parcelacja spornej nieruchomości, podczas gdy z datą zatwierdzenia nieruchomości te utraciły charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na nabywców;
4. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez:
a. błędną wykładnię i przyjęcie że brak jest podstaw do uznania, że pojęcie nieruchomości ziemskiej użyte w art. 2 ust. 1 dekretu może być definiowane z uwzględnieniem położenia (w granicach administracyjnych miast), podczas gdy nieruchomości znajdującej w granicach miast nie mają charakteru nieruchomości ziemskich lecz należy je uznać za nieruchomości miejskie niepodlegające pod przepisy dekretu o reformie rolnej;
b. błędną wykładnię skutkującą utożsamianiem charakteru nieruchomości rolnej z nieruchomością ziemską, podczas gdy to że nieruchomość nadawała się do celów produkcji rolnej nie implikowała jednocześnie faktu że była ona nieruchomością ziemską, zwłaszcza że znajdowała się ona w obszarze miasta Lublin;
c. błędną wykładnie skutkującą utożsamianiem charakteru nieruchomości rolnej z nieruchomością ziemską, skutkującą uznaniem że jedynie parcelacja powodowała skutek zmiany sposobu używania nieruchomości z rolnej na budowlaną, podczas gdy zmiana sposobu używania także po 1 września 1939 r. (również przez nowych właścicieli), sprawiła iż na dzień 13 września 1944 r. nieruchomości te nie nadawały się już na cele produkcji rolnej;
5. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit e dekretu w zw. z art. 2, art. 64 ust. 1-3 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 7a K.p.a. poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisów nacjonalizacyjnych odnośnie do oceny charakteru nieruchomości oraz jej przeznaczenia, podczas gdy przepisy nacjonalizacyjne jako ograniczające prawo własności podlegają wykładni ścieśniającej, a nie rozszerzającej.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1802/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 1802/22 ze skargi W. K., A. V. i E. T. oraz I SA/Wa 1803/22 ze skargi M. K. i M. K. , i prowadzić je pod sygnaturą I SA/Wa 1802/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczono nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Co istotne ani przepisy dekretu, ani rozporządzenia nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej", o której mowa w omawianym przepisie. Przyjęto natomiast rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., W [...] , OTK 1990/1/26 (dalej uchwała W [...] ). Trybunał w części III uzasadnienia uchwały W [...] , (akceptowanej w uzasadnieniu uchwały z 16 kwietnia 1996 r., W 15/95, Dz. U. Nr 54, poz. 572, dalej uchwała W 15/95) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Jakkolwiek uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (art. 239 ust. 3), to jednak miały zasadniczy wpływ na ukształtowanie praktyki orzeczniczej co do rozumienia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W oparciu o wskazane uchwały Trybunału Konstytucyjnego przyjmowano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Innymi słowy zakresem działania dekretu były także objęte te nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego, lecz pozostawały w bezpośrednim związku funkcjonalnym z prowadzeniem działalności wytwórczej w rolnictwie na nieruchomościach o charakterze rolniczym, o ile te ostatnie nieruchomości tworzyły z tymi pierwszymi gospodarczą całość (wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1933/16, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2015 r., I OSK 1399/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1770/14).
Dalej wskazać należy, iż definiowanie pojęcia nieruchomości ziemskiej nie może nie uwzględniać postanowień dekretu. Zgodzić trzeba się z organem, że w żadnym z przepisów dekretu nie posłużono się kryterium położenia nieruchomości. Podstawowym wyróżnikiem nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej było kryterium obszarowe. Treść przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu stanowi nie tylko o obszarze nieruchomości, ale także rozróżnia ogólną powierzchnię nieruchomości oraz powierzchnię użytków rolnych. Nadto, odczytanie pojęcia nieruchomości ziemskiej powinno uwzględniać cele przejęcia nieruchomości wskazane w art. 1 ust. 2 oraz sam tytułu tego aktu nacjonalizacyjnego. Chodziło o przejęcie i przeznaczenie na cele reformy rolnej nieruchomości przekraczających określony obszar, z zastrzeżeniem co do minimalnej powierzchni użytków rolnych w odniesieniu do części Polski. Wbrew twierdzeniom skarżących, z wymienionych nieruchomości nie wyłączono nieruchomości położonych w granicach miast.
Jak wskazał nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 4037/18, "dokonując wykładni pojęcia nieruchomości ziemskiej należy odnieść się również do przedwojennej regulacji o reformie rolnej - ustawy z dnia z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Została ona uchylona przepisem art. 19 dekretu. Zauważając, że dekret z 6 września 1944 r. posługiwał się systematyką zbliżoną do tej ustawy, przede wszystkim należy skoncentrować się na występującym w ustawie pojęciu nieruchomości ziemskiej. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, na cele, wskazane w art. 1, będą obowiązkowo parcelowane grunty z poniżej wymienionych nieruchomości ziemskich z wyłączeniem lasów, stanowiących przedmiot racjonalnej gospodarki leśnej, tudzież wód, użytkowanych dla rybołówstwa lub przemysłu (art. 4). Natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy zastrzeżono, że grunty, położone w granicach administracyjnych miast, nie podlegają działaniu ustawy niniejszej. Jest oczywiste, że w 1925 r. ustawodawca nie wyłączał z pojęcia nieruchomości ziemskich nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast. Nie poddał ich tylko działaniu ustawy. Jeszcze ważniejsza jest konstatacja, że materialnoprawna instytucja nieruchomości ziemskiej nie funkcjonuje w tej ustawie z uwagi na położenie nieruchomości.
W świetle powyższych uwag brak jest podstaw do przyjęcia, że pojęcie nieruchomości ziemskiej użyte w art. 2 ust. 1 dekretu może być definiowane z uwzględnieniem kryterium położenia nieruchomości (w granicach administracyjnych miast albo poza tymi granicami).".
Sąd rozpoznający sprawę niniejszą stoi także na stanowisku, że dopuszczalne jest sumowanie gruntów z różnych ksiąg hipotecznych w celu wykazania, że doszło do przekroczenia wymaganej normy obszarowej. Ustalona w tym przepisie łączna powierzchnia, może dotyczyć kilku parceli należących do tego samego podmiotu. Zapisanie nieruchomości do oddzielnych ksiąg wieczystych samo przez się nie stanowi przesłanki do uznania, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu. Użyty w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zwrot "rozmiar łączny" nieruchomości ziemskiej nie odnosi się z osobna do każdej parceli mającej urządzoną odrębną księgę wieczystą. O łącznym rozmiarze nieruchomości decyduje bowiem kryterium własności i gospodarcze przeznaczenie nieruchomości (wyrok NSA z 10 października 2019 r., I OSK 96/18 i powołane tam wyroki NSA z 8 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 2724/98 oraz z 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1045/97, zob. też wyrok NSA z 25 września 2019 r., I OSK 1820/18).
Jak wynika z akt sprawy z wykazu hipotecznego "[...] ", oznaczonego liczbami [...] , właścicielem ujętych w nim nieruchomości był L. K. , który kupił je od A. K. , na mocy aktu z 15 lipca 1930 r. Na podstawie decyzji Wydziału Hipotecznego z 30 listopada 1942 r. przeniesiono część dóbr ujętych wykazem hipotecznym "[...] " do wykazu "L. nr [...] ", o powierzchni 21,3421 ha. Nieruchomości te były objęte odrębnymi wykazami hipotecznymi, jednakże tworzyły gospodarczą całość i były własnością jednej osoby.
Dostrzec należy, iż przeniesienie części dóbr ujętych wykazem hipotecznym "[...] " do wykazu "L. nr [...] " było następstwem objęcia części dóbr [...] o powierzchni 21,3421 ha planem parcelacji, sporządzonym z przez mierniczego przysięgłego S. Z. w 1942 r. Parcelacja miała na celu wydzielenie działek budowalnych pod budownictwo jednorodzinne i jak wskazują skarżący większość działek została sprzedana.
W kontekście powyższego należy wskazać, że według ust. 2 art. 2 dekretu nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e, dokonane po 1 września 1939 r. Z tego wynika, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie miał stan prawny nieruchomości ziemskiej istniejący w dniu 1 września 1939 r.
Z powyższym koresponduje także ww. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W [...] , w której wprost zostało wskazane, że zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane, po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem z datą dokonanego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców.
Zgodzić należy się zatem z organem, że skoro do zatwierdzenia parcelacji części majątku L. K. nie doszło przed 1 września 1939 r., to nie można w tej sytuacji mówić o zmianie charakteru określonych działek z rolnych na budowlane.
Organy orzekając w przedmiocie podpadania spornej nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, kierowały się zgromadzonym materiałem dowodowym w zakresie oznaczenia nieruchomości, jej charakteru i obszaru ogólnego, co wynika z uzasadnień kwestionowanych orzeczeń.
Jak wynika z akt sprawy i zgromadzonych dokumentów (przywołanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) na cele reformy rolnej z dniem 13 września 1944 r. z majątku L. K. przejęto obszar spełniający kryterium ponad 50 ha użytków rolnych, za które uważa się zgodnie z § 4 rozporządzenia grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Znajdujący się w aktach sprawy protokół z 17 listopada 1944r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku "[...] ", wskazuje na 48 ha gruntów ornych, 7 ha pastwisk i 2 ha ogrodów warzywnych, czyli obszar przekraczający 50 ha użytków rolnych. Charakter rolny przejmowanej nieruchomości nie budzi wątpliwości skoro w majątku zlokalizowane były budynki gospodarcze niezbędne do prawidłowego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym hodowli zwierząt i wytwórstwa roślinnego. Istotna jest przy tym potencjalność przeznaczenia nieruchomości na cele reformy rolnej, a nie jej faktyczne wykorzystanie. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest dokumentacji pozwalającej na przeciwne twierdzenia, zgodne ze stanowiskiem skarżących.
W toku postępowania nie odnaleziono także dokumentów potwierdzających parcelację w 1928 r., 1930 r. czy w 1934 r. Jedyna wzmianka na temat parcelacji – tej z roku 1928, znajduje się w opracowaniu z 1996 r. pt.: "Rozpoznania historyczno-kartograficzne zespołów dworskich na obszarze W.", jednakże jest do dokument publicystyczny i nie może stanowić podstawy do wiążących ustaleń co do przeprowadzenia parcelacji.
Także skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. W tym miejscu należy wyjaśnić, że organ prowadząc postępowanie zobowiązany jest zgromadzić pełny materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, następnie ocenić zebrane dowody, wyjaśniając stronom motywy podjętego rozstrzygnięcia. Tym niemniej nie można zgodzić się ze skarżącymi, że powyższe obowiązki organu, wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, zwalniają wnioskodawcy postępowania ze współdziałania w gromadzeniu materiału dowodowego, tym bardziej, że to wnioskodawca domaga się od organu rozstrzygnięcia o określnej treści. Wprawdzie zgodnie z art. 7 K.p.a. inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, spoczywa na organie administracji publicznej, ale zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1253/20). Zdaniem Sądu to wnioskodawca (strona zainteresowana) powinna mieć najpełniejszą wiedzę w zakresie okoliczności istotnych w sprawie, a przez to realną możliwość wykazania dokumentacji potwierdzającej określone zdarzenia prawne.
Za zupełnie pozbawione racji są twierdzenia, że organ ma prowadzić postępowanie tak długo i skutecznie, aż znajdzie dowody potwierdzające żądanie strony. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18).
Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także w zgodzie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej, jako: P.p.s.a.) orzekł o oddaleniu skargi.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.