I SA/Wa 180/18

I SA/Wa 180/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 listopada 2017 r. nr DO.3.6611.24.2017.JF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 listopada 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję tego samego organu
z dnia 19 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia 19.01.2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 26.03.1955 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 3.12.1954 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził, że organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania żądanego prawa, bowiem przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod parki projektowane nie dało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Analizując działania organów dekretowych podjęte w niniejszej sprawie, nie można dopatrzeć się naruszeń prawa uzasadniających usunięcie kwestionowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. R..
Skarżący podniósł, że organ nadzoru pominął okoliczności faktyczne będące podstawą wydania kwestionowanych rozstrzygnięć dekretowych, tj. nieobowiązywanie Ogólnego Planu Zabudowania [...] z dnia 11.08.1931 r. oraz przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe prywatne, nie zaś na cele użyteczności publicznej - parki projektowane. Skarżący podkreślił okoliczność oddania ww. nieruchomości osobie trzeciej, co - jego zdaniem - potwierdza budowlany charakter działki przy ul. [...].
Wniosek o ponowne rozpatrzenie złożył również S. R., zarzucając decyzji nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz błędne przyjęcie, że po II wojnie światowej obowiązywał bez zmian Ogólny Plan Zabudowania [...] z 1931 r. Skarżący podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła działkę budowlaną i została zabudowana przez osobę trzecią. Zdaniem skarżącego organ nadzoru nie przeprowadził analizy faktycznego stanu zabudowy przedmiotowej nieruchomości.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister stwierdził, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru pierwszej instancji, iż obecnie nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład dz. ew. nr [...],jak również ustalenia dotyczące stron postępowania.
Nieruchomość [...] położona ul. [...], ozn. nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).
Prezydent [...] promesą z dnia 9.08.1948 r. [...] zobowiązał się przyznać dotychczasowym właścicielom H. i K. D. prawo własności czasowej do terenu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i zezwolił na podjęcie budowy z zachowaniem praw osób trzecich. Warunkiem przyznania prawa własności czasowej do wskazanego terenu było wzniesienie na nim w terminie do dnia 31.12.1949 r. domu jednorodzinnego. Z promesy tej wynika ponadto, że teren przedmiotowej nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany został pod budownictwo mieszkaniowe prywatne.
Pismem z dnia 3.12.1954 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] anulowało ww. promesę Prezydenta [...] z dnia 9.08.1948 r. wskazując w uzasadnieniu, że wobec niewzniesienia budynku i braku od 1949 r. jakichkolwiek starań ze strony dawnych właścicieli w kierunku umożliwienia prowadzenia budowy - zachodzi konieczność anulowania promesy.
W dniu 21.07.1948 r. do Zarządu Miejskiego w [...], Wydziału Gospodarki Gruntami wpłynął wniosek H. i K. małż. D. o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 608 m uregulowanej w Księdze Wieczystej hipoteki miejskiej nr [...].
Orzeczeniem administracyjnym z dnia 3.12.1954 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...], rozpoznało wniosek H. i K. małż. D. złożony do Zarządu Miejskiego w [...] przed terminem określonym w art. 7 ust 1 dekretu, odmawiając przyznania im prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Odmowę uzasadniono koniecznością przejęcia omawianej posesji na cele publiczne.
W piśmie z dnia 26.01.1955 r. przekazującym odwołanie dotychczasowych właścicieli do organu II instancji Prezydium Rady Narodowej w [...] wskazało, że "Promesa wydana rekurentom została odwołana wobec tego, że zostało zmienione przeznaczenie gruntów, które musiało być przydzielone do dyspozycji władz. Było to powodem również wydania decyzji o przejściu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa".
Decyzją z dnia 26.03.1955 r. nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy ww. orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 3.12.1954 r.
Organ nadzoru podniósł, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych orzeczeń z dnia 26.03.1955 r. oraz z dnia 3.12.1954 r. stanowił art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Z opinii uprawnionego geodety A. G. z dnia [...].09.2016 r. wynika, że nieruchomość przy ul. [...] została objęta w posiadanie gminy w dniu 16.08.1948 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Nadzorczej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z dnia 16.08.1948 r. W niniejszej sprawie wniosek dekretowy został złożony w dniu 21.07.1948 r., a zatem przed terminem określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Jednak zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.09.2003 r., sygn. akt OPK 3/03 (opubl. www.orzeczenia.gov.pl) wniosek dotychczasowych właścicieli złożony przed terminem wynikającym z dekretu jest wnioskiem złożonym w terminie.
W myśl art. 7 ust. 2 dekretu gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego).
Nie ulega wątpliwości, że organ dekretowy badając przesłanki przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej powinien odnieść się do obowiązującego planu. Takim planem, jak wynika z opinii uprawnionego geodety A. G. z dnia 27.09.2016 r., był w dacie wydania zaskarżonych orzeczeń dekretowych dla nieruchomości ozn. nr hip. [...] "Ogólny plan zabudowania [...]" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11.08.1931 r. (nr VIII reg 1000/31), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23 r., poz. 202).
W postępowaniu nadzorczym ustalono, że zgodnie z zapisami ww. planu teren przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] przeznaczony był w całości pod parki projektowane.
Jak wskazano w ww. planie zabudowania [...] z dnia 11.08.1931 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod parki, a więc tereny zieleni. Teren zieleni jest to teren otwarty, pokryty roślinnością świadomie komponowany, wydzielony i ukształtowany zgodnie z planem zabudowy miast i osiedli. Spełnia on funkcje w zakresie ochrony oraz kształtowania środowiska i klimatu, pełni funkcje społeczno-usługowe na rzecz mieszkańców. Należycie urządzone tereny zielone powinny polepszać warunki zdrowotne, zapewniać ludziom regenerację sił, kulturalny wypoczynek i rozrywkę (por. Urządzanie terenów zielonych - Praca zbiorowa Instytutu Urbanistyki i Architektury, Warszawa 1953). Tereny zieleni występują w obszarach zurbanizowanych jako miejskie tereny zieleni i wypoczynku. Do terenów zieleni zalicza się parki, parki leśne, zieleńce, stadiony i place sportowe, ogrody dziecięce, ogrody działkowe, cmentarze, zadrzewienia uliczne. Większość tych terenów (jak zieleńce, parki) to zieleń dostępna dla wszystkich, tzw. zieleń publiczna, część natomiast ma charakter zieleni zamkniętej, z której korzysta ograniczona liczba osób (ogrody działkowe, ogrody przy szpitalach, szkołach). Tereny zieleni są urządzane i zagospodarowywane z funduszy publicznych, a utrzymanie tych terenów należy do zarządów miast (por. Budowa i konserwacja terenów zielonych - Z. Brzywczy-Kunińska, L. Wiwatowski, Warszawa 1955, Urządzanie i pielęgnacja terenów zieleni - Z. Brzywczy Kunińska, A. Bartosiewicz, Warszawa 1983).
Z powyższych wywodów wynika, że przeznaczenie nieruchomości ozn. nr hip. [...] pod parki stanowiące tereny zielone nie mogło być realizowane przez dotychczasowych właścicieli, zatem zasadnie organy dekretowe odmówiły uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
Nie może zostać uwzględniony zarzut skarżących, że Ogólny Plan Zabudowania [...] z dnia 11.08.1931 r. nie obowiązywał w dacie wydania kwestionowanych rozstrzygnięć dekretowych z dnia 3.12.1954 r. i z dnia 26.01.1955 r.
Z art. 7 dekretu wynikał obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek byłego właściciela nieruchomości uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązek wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Zatem przyjęta konstrukcja prawna wymagała oparcia się na założeniach planistycznych obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Minister wskazał, iż powojenna odbudowa [...] przebiegać musiała w sposób racjonalny, przy czym najprostszym zabiegiem było oparcie się na dotychczasowej zabudowie realizowanej na podstawie planu z 1931 r. zamierzeniach wynikających z tego planu. Dla terenów o szczególnym znaczeniu lub dla miejsc, dla których przewidywano zmiany, uchwalano po wojnie plany miejscowe, jednakże objęły one wycinkowe obszary miasta. Bezpośrednio po wojnie poza nielicznymi planami miejscowymi nie uchwalono jednak planu o znaczeniu generalnym dla całego miasta.
Zatem planem, na podstawie którego orzekały organy dekretowe oceniając możliwość przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości był Ogólny Plan Zabudowania [...], zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11.08.1931 r.
Oddanie nieruchomości przy ul. [...] podmiotom trzecim nie oznacza, iż wobec przedmiotowej nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego z 1931 r. nie był realizowany. Organy dekretowe miały za zadanie ustalić, czy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego można pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Zatem -jak zasadnie wskazał organ nadzoru w zaskarżonej decyzji z dnia 19.01.2017 r. - bez znaczenia dla oceny prawnej kwestionowanych rozstrzygnięć dekretowych jest okoliczność oddania tej nieruchomości podmiotom trzecim.
Organy dekretowe odmowę przyznania prawa własności czasowej uzasadniły przeznaczeniem nieruchomości na cele publiczne. Wskazany cel był zgodny z przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, którego to celu, jak wyżej wykazano, nie mogły realizować osoby fizyczne. Zatem ustalenia organów dekretowych mają uzasadnienie w przepisach prawa i okolicznościach sprawy.
Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. R., w którego miejsce wstąpił jego spadkobierca S. R. zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) poprzez: bezpodstawne uznanie, iż odmowa przyznania prawa własności czasowej w stosunku do ww. nieruchomości była uzasadniona, albowiem przeznaczenie ww. nieruchomości w planie miejscowym nie dało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, bez znaczenia dla oceny prawnej kwestionowanych decyzji jest okoliczność oddania ww. nieruchomości podmiotom trzecim i zabudowania tejże nieruchomości przez osoby trzecie.
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Na wstępie stwierdzić należy, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 3 grudnia 1954 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 26 marca 1955 r. zostały wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z uzasadnienia orzeczenia wynika , że teren nieruchomości [...] przeznaczony został na cele publiczne.
Stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy, odmowa przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie przyznania tego prawa wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu.
Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń objętych postępowaniem nadzorczym, obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania [...] zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Zgodnie z zapisami tego planu, przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie, który był przeznaczony pod parki projektowane, a przeznaczenie nieruchomości pod parki projektowane mieści się w pojęciu "użyteczność publiczna", tym samym nieruchomość mogła być wykorzystana na cele publiczne. To przesądza – zdaniem organu- o stwierdzeniu, że kwestionowane orzeczenia nie naruszają rażąco prawa. Z taką oceną należy się zgodzić.
Sąd rozpoznający sprawę niniejszą wziął pod uwagę wskazania, zawarte w uchwale NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 5/08 (publ. ONSA/WSA z 2008 r., Nr 2, poz. 18). Zgodnie ze stanowiskiem, zawartym w uzasadnieniu cytowanej uchwały, przy dokonywaniu ustaleń, czy przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej uniemożliwia przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej (dzierżawy wieczystej lub użytkowania wieczystego) należy brać pod uwagę fakt, czy osoba, która złożyła wniosek dekretowy będzie mogła wykorzystywać grunt na cele tejże użyteczności publicznej.
Jak słusznie zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. pojęcie "użyteczność publiczna" nie zostało ustawowo zdefiniowane. Podzielając pogląd, wyrażony w uzasadnieniu cytowanej uchwały, że użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa na poziomie powszechnej dostępności, Sąd orzekający w sprawie niniejszej widzi konieczność powiązania prób zdefiniowania tego pojęcia z obowiązującym w okresie orzekania o wniosku dekretowym systemem prawnym. Zdaniem Sądu, konieczność uwzględnienia całego złożonego systemu prawa, obowiązującego w dacie orzekania o wniosku dekretowym, determinowanego dokonanymi w Polsce zmianami politycznymi po 1945 roku nie pozwala na jednoznaczne w każdym wypadku, uniwersalne zdefiniowanie pojęcia użyteczności publicznej nieruchomości. Stwierdzenie takie powoduje w konsekwencji konieczność każdorazowego uwzględniania przez sądy i organa administracji tego, jak w dacie wydania orzeczenia dekretowego kształtował się system prawa własności, w szczególności, czy dana nieruchomość stała się mieniem ogólnonarodowym, o którym mowa w art. 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. ((Dz.U. Nr 33, poz. 232 z późn. zm.), podlegając tym samym szczególnemu reżimowi prawnemu, obowiązującemu aż do wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ((Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Przy orzekaniu, zgodnie z zasadą wiążącą sądy i organa administracyjne, należy przestrzegać podstawowej zasady intertemporalnej, jaką jest reguła związania prawa czasem – tempus regit actum i stosować to prawo, które obowiązywało w okresie orzekania o wniosku dekretowym; nawet, jeśli poddaje się negatywnej ocenie kwestie polityczno – ustrojowe.
Z przyczyn wyżej określonych, przy orzekaniu w sprawie niniejszej Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 1 obowiązującego do dnia 14 sierpnia 1961 r. dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109 z późn. zm.), wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego. Art. 5 ust. 2 tego dekretu stanowił, że parki, skwery, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia miały ustalać plany miejscowe. Takim planem był Ogólny Plan Zabudowania [...], zatwierdzony 11 sierpnia 1931 r. przez Ministerstwo Robót Publicznych. Plan ten uwzględniał przeznaczenie spornej nieruchomości, jako parku projektowanego.
Nie ulega wątpliwości, że tereny miejskie przeznaczone w planie miejscowym pod ogólnodostępny park stanowiły wówczas i stanowią do dzisiaj element środowiska naturalnego.
Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. środowisko naturalne stanowiło tzw. dobro ogólnonarodowe, zaś zgodnie z ust. 1 art. 8 tej Konstytucji, który to przepis przykładowo wymieniał składniki tzw. mienia ogólnonarodowego, należało uznać, że również elementy środowiska naturalnego są jednym ze składników mienia ogólnonarodowego. Przyznanie przez ustawę zasadniczą prawa do mienia ogólnonarodowego ogółowi obywateli - nie dokonując oceny ówczesnego systemu politycznego, a jedynie biorąc pod uwagę zasadę legalizmu i treść prawa o charakterze cogentis - nie tylko wyjaśnia na czym prawnie polegała publiczna dostępność określonego mienia (spełnianie przez nie celu publicznego), ale również implikuje określone konsekwencje prawne. Konstytucja z 1952 r. nie tylko w sposób istotny zakreśliła wymóg ogólnej dostępności mienia ogólnonarodowego, ale przede wszystkim nakazała w art. 40 terenowym organizacjom władzy wykorzystywanie wszelkich "możliwości terenu dla jego wszechstronnego rozwoju gospodarczego i kulturalnego, dla coraz lepszego zaspokajania potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia i usług oraz dla rozbudowy instytucji i urządzeń komunalnych, oświatowych, kulturalnych, sanitarnych i sportowych". Można więc wyprowadzić z dyspozycji tego przepisu wniosek, że organa administracji zostały zobowiązane przepisem rangi konstytucyjnej do nie podejmowania działań, które byłyby sprzeczne z już istniejącym, lub zaplanowanym przeznaczeniem gruntów na cele ogólnospołeczne. Nie ulega zaś wątpliwości Sądu, że pojęcie "cel ogólnospołeczny" jest w omawianym zakresie tożsame z pojęciem "cel użyteczności publicznej"; nie tylko w płaszczyźnie semantycznej, ale przede wszystkim przy uwzględnieniu prawnego wymogu, że mienie takie ma służyć ogółowi obywateli, bez ograniczeń, jakie wynikać by mogły z prawa podmiotowego ad rem.
W sprawie niniejszej ponadto, zdaniem Sądu, organ orzekający o wniosku dekretowym, działając na podstawie ówcześnie obowiązującego prawa był zobowiązany uwzględnić nie tylko fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1931 r. przeznaczał przedmiotową nieruchomość na cele użyteczności publicznej (park ogólnodostępny), ale również i to, że w dacie orzekania grunt ten był mieniem ogólnonarodowym. Niewątpliwie więc można w sprawie niniejszej zasadnie twierdzić, że przedmiotowy grunt był przeznaczony pod cele użyteczności publicznej i to użyteczności, wynikającej z przepisu rangi konstytucyjnej.
W związku z powyższym, rozważeniu Sądu podlega kolejna kwestia, czy wykonywanie przez osobę fizyczną, byłego właściciela lub jego następców, władztwa nad rzeczą w postaci prawa własności czasowej (dzierżawy wieczystej, użytkowania wieczystego) było w sytuacji opisanej powyżej możliwe prawnie i faktycznie.
Rozstrzygając ten problem należy wyraźnie podkreślić, że pozytywne dla byłego właściciela lub jego następców rozstrzygnięcie wniosku dekretowego prowadzi do powstania po jego stronie nie tylko uprawnienia do "korzystania z gruntu", jak wydawać by się mogło z pobieżnej wykładni, prowadzonej wyłącznie na gruncie dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Orzeczenie merytoryczne w przedmiocie pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego oznaczało bowiem – w ówczesnym stanie prawnym – przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa rzeczowego w postaci własności czasowej, dzierżawy wieczystej, a więc prawa, zbliżonego do prawa własności - ze wszelkimi atrybutami tego prawa, a więc uprawnieniem (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, a ponadto – co zasługuje na podkreślenie – rozporządzania rzeczą (zgodnie z art. 28 obowiązującego wówczas dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, Dz.U. Nr 57, poz. 319 z późn. zm.). Należy w tym miejscu wspomnieć, że prawo wieczystej dzierżawy (emfiteuza) było zbywalnym prawem rzeczowym, które podobnie jak prawo własności polegało na uprawnieniu do korzystania z gruntu, pobieraniu pożytków i korzystało z ochrony podobnej do własności. Zasada ta przyjęta następnie została w obowiązującym od dnia 1 stycznia 1965 r. Kodeksie cywilnym, w którym ustawodawca określił uprawnienia, wynikające z prawa użytkowania wieczystego. Istotą własności ogólnonarodowej dotyczącej mienia nieruchomego – przynajmniej teoretycznie – było zapewnienie obywatelom pełnej swobody dostępu. W takim wypadku przyznanie byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa własności czasowej do nieruchomości, mającej stanowić ogólnodostępny park nie dałoby się pogodzić z realizacją celu publicznego, wynikającego z charakteru własności ogólnonarodowej.
Biorąc pod uwagę przepisy prawa, obowiązujące w dacie orzekania o wniosku dekretowym, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że orzeczenie o przyznaniu prawa własności czasowej do spornego gruntu mogłoby w jakikolwiek sposób wyżej wymienione uprawnienia wyłączyć, gdyż stanowiły one element konieczny tego prawa rzeczowego. Brak zaś możliwości prawnej pozbawienia użytkownika wieczystego uprawnienia do korzystanie z gruntu z wyłączeniem innych osób powodował, że przyznanie takiego prawa – zwłaszcza w wypadku takiej nieruchomości, jak ogólnodostępny co do zasady park – nie byłoby zgodne z istotą własności ogólnonarodowej, a jednocześnie z ww. przyczyn wykluczałoby zapewnienie realizacji celu użyteczności publicznej, prowadząc w efekcie do możliwości faktycznego ograniczenia przez użytkownika wieczystego ogólnej dostępności do gruntu, co stanowiłoby naruszenie nie tylko art. 8, ale i art. 40 Konstytucji z 1952 r. Pozbawienie zaś wieczystego użytkownika praw, przyznanych mu ustawą i stanowiących istotę tego konkretnego rzeczowego prawa byłoby natomiast czynnością sprzeczną z obowiązującym prawem.
Jak zasadnie podniosło Kolegium, oddanie nieruchomości przy ul. [...] podmiotom trzecim nie oznacza, iż wobec przedmiotowej nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego z 1931 r. nie był realizowany. Organy dekretowe miały bowiem za zadanie ustalić, czy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego można pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, a zatem bez znaczenia dla oceny prawnej kwestionowanych rozstrzygnięć dekretowych jest okoliczność oddania tej nieruchomości podmiotom trzecim.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi są chybione.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.