I SA/WA 18/23

I SA/Wa 18/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. P. i K. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.
Uzasadnienie
M. P. i K. P. (dalej, jako: skarżące), działając przez pełnomocnika wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 listopada 2022 r. w przedmiocie reformy rolnej.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r., znak: GZ.m.625.127.2017 r., stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 27 stycznia 1958 r. (brak znaku), w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydane zostało na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, dalej, jako: rozporządzenie) i w oparciu o ten przepis, przejęto na cele reformy rolnej nieruchomość ziemską [...], położoną na terenie powiatu [...], o ogólnym obszarze 51,8474 ha (w tym gruntów ornych 42,5576 ha, pod zaroślami 0,4066 ha, porębami leśnymi 5,2016 ha, wąwozami 2,9096 ha i drogami 0,7720 ha), stanowiącą własność J. V..
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 184/19, oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 grudnia 2018 r. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydane zostało bez wniosku strony, przedwojennego właściciela spornej nieruchomości – W. K. Ponadto zdaniem Sądu, nie było podstaw do wyjaśniania i oceny w postępowaniu nieważnościowym merytorycznych przesłanek nacjonalizacji, tj. ustalenia, czy spełnione zostały normy obszarowe wymienione w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W. P. w piśmie z dnia 3 czerwca 2019 r., zwróciła się do Wojewody P. z wnioskiem o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia, decyzji stwierdzającej, że "nieruchomość ziemska [...] położona na terenie powiatu [...] stanowiąca w dniu wejścia dekretu w życie własność W. K. nie podpadała pod działanie przepisów art 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej".
Wojewoda [...] decyzją z dnia 27 lutego 2020 r., znak: [...], stwierdził, że majątek ziemski [...], należący do W. K., podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 dalej, jako: dekret). Wojewoda wyjaśnił, że obszar majątku przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej i tym samym spełnione zostały normy obszarowe, opisane w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła W. P., następnie zastąpiona przez K.P. oraz M.P.
Zaskarżoną decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w tej sprawie dotyczy zbadania legalności przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nieruchomości ziemskiej [...], położonej na terenie powiatu [...], stanowiącej w dniu wejścia w życie dekretu własność W.. Jak wynika z treści wniosku, dotyczy on tylko części majątku [...], tj. pozostałej po drugiej wojnie światowej w granicach Polski (pozostała część znajduje się w granicach [...]).
Dalej organ wskazał, że w chwili przejęcia spornego majątku na rzecz Skarbu Państwa, jego właścicielem był W. K. Potwierdza to m.in. dokument świadectwo wykazu hipotecznego z dnia 17 czerwca 1938 r., w którym Sąd Okręgowy w [...] zaświadcza, że w wykazie hipotecznym księgi wieczystej Nr Hip [...]. dawny [...] dóbr ziemskich [...], w dziale II wymienia się i ustala własność W. K. Ponadto zaświadczenie informuje, że własność majątku od dnia 8 kwietnia 1937 r. uregulowana była na rzecz Komunalnej Kasy Oszczędności, a na mocy aktu zeznanego z dnia 7 czerwca 1938 r. nieruchomość ta sprzedana została W. K. Ma to również potwierdzenie w kolejnym chronologicznie archiwalnym dokumencie, sporządzonym w dniu 13 czerwca 1939 r., tj. informacji o zmianie tytułu własności, w którym napisano, że zgodnie z wykazem hipotecznym ks. hip. Nr [...] z dnia 23 marca 1939 r., majątek [...] własność Komunalnej Kasy Oszczędności Powiatu [...] przeszedł na W.K. Ponadto w aktach sprawy znajdują się wcześniejsze dokumenty z lat 30-tych, z których wynika, w jaki sposób W. K. nabył majątek [...] oraz, że wcześniej należał on do Komunalnej Kasy Oszczędności i J. V. (dokumenty te wymieniono i omówiono w zaskarżonej decyzji Wojewody [...]z dnia 27 lutego 2020 r. oraz wydanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r.).
Odnośnie do podstawy przejęcia nieruchomości, w zaświadczeniu Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 sierpnia 1958 r. podano, że nieruchomość ziemska [...], powiatu [...], o obszarze 51,8474 ha, podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
W ocenie Ministra aby ocenić, czy określona nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu, należało ustalić jej obszar ogólny w dacie przejęcia na cele reformy rolnej oraz charakter poszczególnych gruntów wchodzących w skład nieruchomości (w celu ustalenia, czy była to nieruchomość ziemska).
W sporządzonym przez komisję szacunkową [...] Banku Ziemskiego w dniu 31 lipca 1935 r. zaświadczeniu szacunkowym dla majątku [...], podano powierzchnię ogólną 240,5283 ha (powierzchnia ta jest jednak błędną sumą wymienionych w zaświadczeniu użytków, a prawidłowa jej wielkość powinna wynosić 240,0233 ha). Jest to ostatni chronologicznie dokument potwierdzający powierzchnię spornego majątku. Wcześniejsze dokumenty to: przesłany przy piśmie z dnia 24 sierpnia 1933 r. Państwowego Biura Delegatury do spraw finansowo-rolnych w [...] do Wojewódzkiego Komitetu do spraw finansowo-rolnych załącznik stanowiący wykaz majątków ziemskich powyżej 100 ha w powiecie [...], gdzie przy majątku [...] podano 305 ha; rejestr szacunkowy majątku [...] z dnia 17 października 1930 r., zawierający informację o 332 ha powierzchni ogólnej majątku oraz formularzu zastawu nr [...], podający również taką samą powierzchnię.
Do akt sprawy załączone są oświadczenia świadków J. V. (syn byłego właściciela majątku [...]- J. de V.), H. Z. (mieszkaniec [...] i sąsiad A. K. do 1944 r.) i K. S. (rodzina J. J. osoby zarządzającej majątkiem [...]). J. V. oświadczył (akt notarialny z dnia 3 marca 2010 r.), że jego ojciec J. V. sprzedał A. K. majątek [...], o łącznej powierzchni 230 ha. H. Z. oświadczył (akt notarialny z dnia 16 lutego 2010 r.), że A. K. kupił w 1936 r. majątek ziemski [...] o powierzchni 230 ha. K. S. oświadczyła (protokół z odebrania oświadczenia w Konsulacie Generalnym RP w [...] z dnia 19 sierpnia 2014 r.), że "majątek był bardzo duży, z tego co pamiętam 230 hektarów".
Dokładna powierzchnia 231,93 ha wymieniona została w piśmie z dnia 24 lipca 1956 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].
Wreszcie w przedłożonej w postępowaniu o realizację prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wnioskodawczyni W. P., przedłożyła opinię rzeczoznawcy budowlanego z dnia 12 kwietnia 2016 r. o wielkości zabudowań na nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, w której napisano o 230 ha powierzchni ogólnej majątku. Natomiast Wojewoda M. w decyzji nr [...] z dnia 20 października 2016 r., kończącym postępowanie w tej sprawie uznał - powołując się na sporządzone przez komisję szacunkową [...] Banku Ziemskiego w dniu 31 lipca 1935 r. zaświadczenie szacunkowe dla majątku [...] - że sporny majątek zajmował pow. 240,0233 ha. Taką samą powierzchnię 240,0233 ha przyjął W. P. w zaskarżonej decyzji z dnia 27 lutego 2020 r.
Ponadto Minister dodał, że zebrane w trakcie postępowania dowody potwierdzają, że majątek [...], po drugiej wojnie światowej został podzielony w wyniku zmiany granicy państwa, w ten sposób, że po stronie ZSRR (obecnie [...]), pozostało około 180 ha majątku wraz z zabudowaniami gospodarczymi i zespołem pałacowo-parkowym, a pozostała część spornego majątku została w granicach Polski (dowodzą temu: oświadczenia J. V. i K. S.; pismo z dnia 24 lipca 1956 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]; dokumenty Wojewody M. dotyczące przyznania rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP).
Zdaniem organu odwoławczego, taki podział jednak nie ma znaczenia dla ustalenia ogólnej powierzchni majątku w chwili jego przejęcia na cele reformy rolnej. Do przejęcia majątku na cele reformy rolnej doszło z mocy prawa, w chwili wejścia w życie dekretu, co nastąpiło w dniu 13 września 1944 r. (data ta ma znaczenie w sprawie). Dodatkowo art. 2 pkt 2 dekretu wskazuje, że nieważne są wszystkie prawne i fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) tego dekretu, dokonane po dniu 1 września 1939 r. (oznacza to, że wszelkie podziały nieruchomości dokonane po tej dacie, nie mają znaczenia przy wyliczaniu jej powierzchni ogólnej).
W dniu wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.), formalnie terytorium Polski obejmowało obszar państwa według stanu z dnia 31 sierpnia 1939 r. Co prawda w dniu 27 lipca 1944 r. PKWN zawarł z rządem ZSRR porozumienie o granicy polsko-radzieckiej, które uznało za podstawę tej granicy tzw. linię [...], jednakże nie było ono w stanie jej zmienić, gdyż z punktu widzenia zasad konstytucyjnych wszelkie zmiany granic państwa wymagały zgody władzy ustawodawczej, a porozumienie to nie zostało poddane takiej procedurze (nie zostało również ogłoszone w Dzienniku Ustaw). Takiej zmiany dokonała dopiero umowa między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej a rządem ZSRR z dnia 16 sierpnia 1945 r., której ustalenia zaczęły obowiązywać wraz z wejściem w życie w dniu 29 stycznia 1946 r. ustawy z dnia 31 grudnia 1945 r. o ratyfikacji podpisanej w [...] dnia 16 sierpnia 1945 r. umowy między Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o polsko-radzieckiej granicy państwowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 2 poz. 5).
Wobec powyższego, mając na uwadze zarówno treść art. 2 pkt 2 dekretu jak i datę wejścia w życie ustawy regulującej wschodnią granicę Polski, zasadne jest zdaniem Ministra twierdzenie, że cały majątek [...], w chwili wejścia w życie dekretu, zajmował ponad 100 ha powierzchni ogólnej i tym samym spełniał normy obszarowe wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
W takiej sytuacji należało ustalić, jaki był charakter gruntów będących przedmiotem postępowania.
Jak wynika z wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie, dotyczy on jedynie części majaku [...], która po drugiej wojnie światowej znalazła się w granicach Polski. W zaświadczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 sierpnia 1958 r. napisano, że nieruchomość ziemska [...], powiatu [...] zajmowała obszar 51,8474 ha. Jest to również dokument, na który powołuje się wnioskodawczyni w piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie oraz w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]. Taką samą powierzchnię podano w wyeliminowanym z obrotu prawnego orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 27 stycznia 1958 r. Dodatkowo dodano, że w jej skład wchodziło 42,557 ha gruntów ornych; 0,4066 ha pod zaroślami; [...] to poręby leśne; 2,9096 ha wąwozów i 0,7720 ha dróg. Jak napisano w uzasadnieniu, wyliczenia te oparte były na podstawie planu i rejestru pomiarowego z 1937 r., sporządzonego przez mierniczego przysięgłego A. M. Informacje takie, dotyczące powierzchni ogólnej, jak i poszczególnych użytków powtórzone zostały w piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 marca 1956 r. nr [...] (w aktach znajduje się wprawdzie tylko jego odręczny projekt, ale widnieje na nim prezentata z datą wysłania; poza tym do akt sprawy załączona jest odpowiedź na to pismo sporządzona przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w dniu 24 lipca 1956 r.). Pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] skierowane do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 24 lipca 1956 r., zawiera takie same informacje dotyczące powierzchni ogólnej i wchodzących w jej skład użytków. W aktach sprawy znajduje się również przywołany w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] szkic gruntów majątku [...], przejętych na rzecz Skarbu Państwa z adnotacją, że wykonany on został na podstawie planu sporządzonego w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego inż. A. M. Naniesione są na niego grunty orne, zarośla, poręby leśne, wąwozy i drogi, a ich powierzchnia odpowiada tej wymienionej w wyliczonych wyżej dokumentach.
Za to już sam protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...], który sporządzony został w dniu 12 stycznia 1956 r., wśród ogólnego obszaru 50 ha wymienia tylko 8 ha gruntów ornych i 42 ha nieużytków. W załączonym do protokołu wyjaśnieniu zawarto informację, że poprzednio na tych gruntach znajdował się las, który został całkowicie wycięty.
Minister wyjaśnił, że brał pod uwagę przede wszystkim te dokumenty, które sporządzone były najbliżej daty przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej, tj. wykonany w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego inż. A. M. szkic gruntów majątku [...] oraz dokumenty, które się na niego powołują. Wynika z nich, że w skład spornej nieruchomości wchodziły użytki: 42,557 ha gruntów ornych; 0,4066 ha pod zaroślami; 5,2016 ha to poręby leśne; 2,9096 ha wąwozów i 0,7720 ha dróg.
W ocenie organu, nie ma wątpliwości odnośnie do rolniczego charakteru 42,557 ha gruntów ornych. Wynika to wprost z § 4 rozporządzenia, który jako użytki rolne wymienia właśnie grunty orne oraz łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe.
Odnośnie do 5,2016 ha poręb leśnych, czyli obszaru po wycince lasu, który nie został jeszcze urządzony, Minister podniósł, że w miejsce poręby leśnej, nie dokonano ponownego zalesienia, o czym świadczy wyjaśnienie, załączone do protokołu przejęcia majątku [...]. Obszar ten prawdopodobnie przeznaczony został do użytku rolnego, co wywnioskować można chociażby ze wspomnianego wyżej w uzasadnieniu pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 marca 1956 r., w którym poręby leśne uznano właśnie jako taki użytek.
Nie bez znaczenia jest również, że na spornym obszarze (wchodzącym w skład większego majątku, który miał charakter związany z produkcją rolną), występowały użytki o charakterze nierolnym, które były lub mogły być wykorzystywane na cele reformy rolnej. W tym kontekście takie tereny jak poręby leśne, wąwozy, zarośla i tym bardziej drogi, które chociaż nie są użytkami rolnymi sensu stricte, mieściły się również w pojęciu nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym (ma znaczenie szersze w stosunku do użytków rolnych), gdyż w takim właśnie celu mogły być wykorzystywane, np. drogi, jako ciągi komunikacyjne służące dojazdowi i poruszaniu się w obrębie użytków rolnych; zarośla zlokalizowane na środku gruntów ornych chroniły przed wiatrem i jego konsekwencjami (wysuszanie i erozja gleby, wylęganie uprawy). Z pewnością nie ma również podstaw do uznania, że grunty te nie wchodziły w skład gospodarstwa rolnego, lecz innej funkcjonalnej całości, takiej jak np. zakład przemysłowy, czy teren przeznaczony pod parcelację budowlaną. Wynika z tego, że pojęcie nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym mogło obejmować również nieużytki, rowy, drogi, itd.
W ocenie Ministra, zasadne jest zatem stwierdzenie, że objęta postępowaniem nieruchomość (stanowiąca część majątku [...]), nadawała się do przejęcia na cele reformy rolnej.
Odnosząc się z kolei do podniesionych w odwołaniu zarzutów Minister podniósł, że kwestia nieustalenia pozostałej po stronie polskiej wielkości powierzchnia majątku ziemskiego [...], w tym jaką jej część zajmowały użytki rolne, choć - zdaniem organu drugiej instancji - jest zasadna, to jednak uchybienie to ostatecznie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że cały majątek [...] spełniał przesłanki obszarowe kwalifikujące go do przejęcia na cele reformy rolnej (tj. ponad 100 ha powierzchni ogólnej), to również winien był ocenić, czy część tego majątku, która pozostała w granicach Polski, nadawała się do przejęcia na wspomniane cele. Tymczasem organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu swojej decyzji, że "na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej znalazło się minimum 50 ha majątku ziemskiego [...] bez budynków mieszkalnych, gospodarczych, parku, ogrodu i stawów lub 60 ha majątku ziemskiego [...] (opierając się ta zaświadczeniu szacunkowym z 1935 r.)". Nieprawidłowość ta została uwzględniona w trakcie postępowania druginstancyjnego.
Dalej organ wyjaśnił, że tylko część majątku znalazła się w granicach ówczesnego ZSRR (obecnie [...]), co oznacza, że możliwe było faktyczne przejęcie nieruchomości, które pozostały na terenie Polski, o ile w dacie wejścia w życie dekretu zostały spełnione wymienione w nim warunki. Dekret wszedł w życie w chwili, gdy granice Polski obowiązywały w granicach ustalonych Traktatem [...] z dnia 18 marca 1921 r., istniejących do czasu ratyfikacji w dniu 5 lutego 1946 r. umowy o polsko-radzieckiej granicy państwowej miedzy Rzeczpospolitą Polską i ZSRR, podpisanej w [...] w dniu 16 sierpnia 1945 r. Z tego punktu widzenia, bezskuteczne są jakiekolwiek porozumienia (w tym z dnia 27 lipca 1944 r. o polsko-radzieckiej granicy państwowej, o którym mowa była już wyżej w uzasadnieniu decyzji), których efektem było zrzeczenie się wykonywania efektywnej władzy państwowej na jakimkolwiek obszarze (takie stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 30 kwietnia 1996 r., sygn. akt W.18/95). Porozumienia te nie miały bowiem skutku prawnego.
Nadto dla oceny, czy spełnione zostały warunki obszarowe wymienione w dekrecie, należało brać pod uwagę powierzchnię całego majątku, a nie tylko tej jego części, która po drugiej wojnie światowej pozostała w granicach Polski.
Z tym rozstrzygnięciem skarżące nie zgodziły się i wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i wywiedzenie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, a mianowicie, że:
a. przepisy dekretu miały zastosowanie również do nieruchomości, które w dacie jego wejścia w życie były zajęte przez ZSRR, a po wojnie znalazły się poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym, że majątek [...] podpadał pod przepisy dekretu;
b. pozostały po stronie polskiej majątek [...] spełniał normy obszarowe, podczas, gdy przejęta na cele reformy rolnej nieruchomość rolna nie spełniała norm obszarowych bowiem nie miała 100 ha powierzchni łącznie, jak też 50 ha użytków i rolnych;
2. art. 77 § 4 K.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przez organ faktu powszechnie znanego, iż część majątku ziemskiego, która po wojnie pozostała poza obecnymi granicami Polski nie mogła zostać objęta działaniami dekretu, bowiem w dniu jego wejścia w życie była zajęta i następnie włączona do ZSRR, co potwierdzają działania ówczesnych władz, z których wynika, że reforma rolna obejmowała tylko tę część majątku, która po wojnie znalazła się na ziemiach polskich;
3. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji polegające przede wszystkim na nieodniesieniu się do zarzutów odwołania, w tym do kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. stanowiska skarżących, iż przepisy dekretu nie miały zastosowania do terenów włączonych po II wojnie światowej do ZSRR, a pozostała część nieruchomości nie spełnia norm obszarowych;
4. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że majątek ziemski [...] podpadał pod działanie ww. dekretu, podczas gdy majątek, który po wojnie znalazł się w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej nie miał nie tylko łącznej powierzchni 100 ha, ale nawet nie miał 50 ha użytków rolnych, a zatem nie spełniał norm obszarowych;
5. art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 14 w zw. z art. 393 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie decyzji, poprzez przesłanie do skarżących wydruku pisma niezawierającego koniecznych elementów enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 393 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z dnia 6 kwietnia 2023 r. uczestnik postępowania Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W ocenie uczestnika organ w należyty sposób wyjaśnił sprawę, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadleśnictwo podzieliło argumentację organu, uznając zarzuty skargi za niezasadne.
W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wszelkie zarzuty i twierdzenia wyrażone w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dalej zwanym rozporządzeniem. Zadaniem tego postępowania było ustalenie i rozstrzygnięcie, czy majątek ziemski [...] położony podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i tym samym podlegał przejęciu na cele reformy rolnej.
Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa [...], [...] i [...], jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Art. 2 dekretu stanowił również, że z dniem wejścia w życie tego aktu normatywnego wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Jego treść powodowała, że z dniem 13 września 1944 r. dekret wywołał skutki rzeczowe w postaci przejścia wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa.
Z kolei § 5 rozporządzenia stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Aby dana nieruchomość mogła być przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, musiała spełniać określone przesłanki. I tak, musiała to być nieruchomość:
- ziemska o charakterze rolniczym,
- stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych,
- spełniająca normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu,
- nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu.
Tak więc spełnienie nie tylko norm obszarowych decydowało o podpadaniu nieruchomości pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwalało dopiero uznać, iż nieruchomość podpadała pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Nieruchomość, która spełniała wszystkie powyższe przesłanki przechodziła na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Natomiast w sytuacji, kiedy część nieruchomości nie spełniała powyższych przesłanek, a w szczególności nie miała charakteru rolniczego i nie nadawała się na realizację celów reformy rolnej nie powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
W niniejszej sprawie nie jest sporne i kwestionowane przez strony, że w chwili przejęcia majątku [...] na rzecz Skarbu Państwa, jego właścicielem był W. K. Potwierdzają to zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, przedstawione szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Nadto z akt sprawy wynika, że majątek ziemski [...] obejmował obszar o powierzchni 230 ha, co wynika z oświadczeń świadków: J. V., H. Z. i K.S. ale przede wszystkim zgromadzonej dokumentacji na potrzeby postępowania prowadzonego na wniosek W. P. o realizację prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. We wskazanym postępowaniu to wnioskodawczyni W. P., przedłożyła opinię rzeczoznawcy budowlanego z dnia 12 kwietnia 2016 r. o wielkości zabudowań na nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, w której napisano o 230 ha powierzchni ogólnej majątku. Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z dnia 20 października 2016 r., kończącym postępowanie w tej sprawie uznał - powołując się na sporządzone przez komisję szacunkową [...] Banku Ziemskiego w dniu 31 lipca 1935 r. zaświadczenie szacunkowe dla majątku [...] - że sporny majątek zajmował pow. 240,0233 ha.
W ocenie Sądu prawidłowe są zatem ustalenia organu w zaskarżonej obecnie decyzji odnoście do ogólnej powierzchni całego majątku [...] należącego ówcześnie do W. K.
Nie budzi też wątpliwości, że zebrane w trakcie postępowania dowody potwierdzają, że majątek [...], po drugiej wojnie światowej został podzielony w wyniku zmiany granicy państwa, w ten sposób, że po stronie ZSRR (obecnie [...]), pozostało około 180 ha majątku wraz z zabudowaniami gospodarczymi i zespołem pałacowo-parkowym, a pozostała część spornego majątku została w granicach Polski. Za pozostawioną część majątku o łącznej powierzchni 180 ha W. P. uzyskała rekompensatę w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 ze zm.) – ww. decyzją Wojewody [...] z dnia 20 października 2016 r. nr [...].
Strona skarżąca nie kwestionuje także, że części majątku [...], który pozostał po stronie polskiej obejmował obszar 51,8474 ha, w skład którego wchodziło 42,557 ha gruntów ornych; 0,4066 ha pod zaroślami; [...] to poręby leśne; 2,9096 ha wąwozów i 0,7720 ha dróg.
Z powyższego jednak skarżący wywodzą, że postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia winno objąć jedynie tę część majątku, który pozostał po stronie polskiej, a analiza w zakresie powierzchni użytków rolnych majątku ustalona w oparciu o przepisy dekretu i rozporządzenia (§ 4), prowadzi do wniosku, że wynosiły one 42, 5576 ha, a co za tym idzie nieruchomość nie spełniała norm obszarowych do przejęcia na cele reformy rolnej.
Z poglądem tym nie sposób się jednak zgodzić.
Przede wszystkim podkreślić trzeba, że orzeczenie o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu dotyczy stanu nieruchomości z daty 13 września 1944 r., czyli z daty wejścia w życie dekretu, a zatem miarodajne są dowody obrazujące ówczesny stan nieruchomości lub stan jak najbardziej zbliżony do stanu ówczesnego, ze względu na trudności dowodowe wynikłe ze znacznego upływu czasu. Jak słusznie ocenił organ w dniu wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.), formalnie terytorium Polski obejmowało obszar państwa według stanu z dnia 31 sierpnia 1939 r. Zmieniło się to dopiero po podpisaniu umowy między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej, a rządem ZSRR z dnia 16 sierpnia 1945 r. Ustalenia tej umowy zaczęły obowiązywać wraz z wejściem w życie w dniu 29 stycznia 1946 r. ustawy z dnia 31 grudnia 1945 r. o ratyfikacji podpisanej w [...] dnia 16 sierpnia 1945 r. umowy między Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o polsko-radzieckiej granicy państwowej. Także nie są pozbawione podstaw twierdzenia organu dotyczące spełnienia przez majątek [...] normy obszarowej odnoszący się do jego ogólnej powierzchni. Z akt sprawy wynika, że sporny majątek zajmował pow. 240,0233 ha, a więc niewątpliwie przekraczał 100 ha.
Co więcej Sąd rozpoznający sprawę niniejszą stoi także na stanowisku, że dopuszczalne jest sumowanie gruntów z różnych ksiąg hipotecznych w celu wykazania, że doszło do przekroczenia wymaganej normy obszarowej. Ustalona w przepisie dekretu łączna powierzchnia, może dotyczyć kilku parceli należących do tego samego podmiotu. Nawet zapisanie nieruchomości do oddzielnych ksiąg wieczystych samo przez się nie stanowi przesłanki do uznania, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust 1 lit. e) dekretu. Użyty w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu zwrot "rozmiar łączny" nieruchomości ziemskiej nie odnosi się z osobna do każdej parceli mającej urządzoną odrębną księgę wieczystą. O łącznym rozmiarze nieruchomości decyduje bowiem kryterium własności i gospodarcze przeznaczenie nieruchomości (wyrok NSA z 10 października 2019 r., I OSK 96/18 i powołane tam wyroki NSA z 8 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 2724/98 oraz z 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1045/97, zob. też wyrok NSA z 25 września 2019 r., I OSK 1820/18).
Odnosząc się z kolei do kwestii spełnienia przesłanek dekretu przez część majątku [...] o pow. 51,8474 ha, pozostałej po wojnie w granicach Polski, to wyjaśnić trzeba skarżącym, że gdyby z pojęcia "nieruchomości ziemskiej" zawartego w powołanym przepisie wyłączyć grunty zabudowane, jeziora, drogi, lasy, parki i ograniczyć je wyłącznie do użytków rolnych, stanowiących w świetle § 4 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe to treść art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nie mogłaby przewidywać odrębnych norm obszarowych dla powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej (100 ha) i dla wchodzących w jej skład użytków rolnych (50 ha). Zatem już sama literalna treść ww. przepisu nie pozwala zaakceptować stanowiska skarżących. Przeciwne stanowisko sprowadzające się do możliwości wyłączenia spod działania dekretu poszczególnych, wchodzących w skład jednej nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, terenów nierolniczych (niestanowiących użytków rolnych) jest zatem wprost sprzeczne z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zatem w tym trybie na cele reformy rolnej na własność Państwa przechodziły całe nieruchomości ziemskie, czyli nie tylko te części nieruchomości ziemskich, których grunty miały charakter rolniczy i stanowiły użytki rolne (grunty orne, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe), ale również zabudowania i nieużytki, parki, stawy, jeziora i inne pod warunkiem że wchodziły w skład jednej stanowiącej całość nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. W świetle zaś § 5 rozporządzenia, dopiero wykazanie, że pewna część tej nieruchomości była niejako odrębna od nieruchomości ziemskiej (czyli nie pozostawała z nią w związkach funkcjonalnych, gospodarczych, ekonomicznych) umożliwiało jej wyłączenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez spornych nieruchomości (najczęściej chodziło o zespół pałacowo-parkowy) i odwrotnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08).
Z uwagi na powyższe, należy zaakceptować stanowisko organu, że takie tereny jak poręby leśne, wąwozy, zarośla i tym bardziej drogi, chociaż nie są użytkami rolnymi sensu stricte, mieściły się w pojęciu nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym, gdyż w takim właśnie celu mogły być wykorzystywane. Słusznie Minister wyjaśnił, że drogi mogły być wykorzystywane jako ciągi komunikacyjne służące dojazdowi i poruszaniu się w obrębie użytków rolnych, a zarośla zlokalizowane na środku gruntów ornych mogły chronić przed wiatrem i jego konsekwencjami (wysuszanie i erozja gleby, wylęganie uprawy). Podkreślić też należy, że brak w sprawie dowodów (także skarżący tego nie akcentują), że grunty te nie wchodziły w skład gospodarstwa rolnego, lecz stanowiły część jakiejś innej funkcjonalnej całości majątku. Sąd podziela opinię organu, że pojęcie nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym mogło obejmować również nieużytki, rowy czy drogi.
Z powyższych względu, w ocenie Sądu także i ta część majątku (pozostała po stronie polskiej) nadawała się do przejęcia na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Końcowo wskazać trzeba, że zgodnie z art. 393 § 1 K.p.a. w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma. Stosownie zaś do art. 393 § 2 K.p.a. wydruk pisma, o którym mowa w § 1, zawiera:
1) informację, że pismo zostało wydane w postaci elektronicznej i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną;
2) identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane.
W niniejszej sprawie ewentualne naruszenie ww. art. 393 § 1 i 2 K.p.a. pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, a wobec tego nie może stanowić samodzielnej podstawy uchylenia decyzji. Dostrzec trzeba, że skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, z treścią decyzji zapoznali się, w ustawowym terminie wnieśli skargę do sądu administracyjnego, a zatem mogli skutecznie skorzystać z przysługujących ich praw.
Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 K.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także w zgodzie z art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.