I SA/Wa 1797/23

I SA/Wa 1797/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 lipca 2023 r. nr DO-II.7610.90.2023.PB w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 lipca 2023 r., nr DO-II.7610.90.2023.PB, Minister Rozwoju i Technologii, po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 13 kwietnia 2023 r., nr NWIV.752.40.2022, o odmowie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 13 kwietnia 2023 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie [...], obręb [...] - [...], k. m. [...], jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 3240 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] wraz z prawem własności budynków znajdujących się w granicy działki.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka zarzucając organowi naruszenie art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu.
Decyzją z 7 lipca 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 13 kwietnia 2023 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podniósł, że Spółka jest następcą prawnym Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w [...], a zatem posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu.
Minister przywołał następnie ustalenie organu pierwszej instancji poczynione, między innymi, na podstawie treści księgi wieczystej [...], że grunt oznaczony jako działka nr [...] został wpisany do księgi jako własność Skarbu Państwa dopiero w 2008 r. na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w [...], Wydział I Cywilny z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt [...] o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wcześniej w [...] oraz operacie ewidencji gruntów i budynków jako właściciele działki nr [...] (poprzednio oznaczonej nr [...]) figurowały kolejno osoby fizyczne tj. C. K., a następnie B. K. Organ odwoławczy zaznaczył, że ponieważ w aktach brak jest dowodów, na podstawie których można byłoby wywieść inaczej, Wojewoda przyjął, że w dacie 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Przyjęcie takiego założenia musi prowadzić do wniosku, że nie została spełniona pierwsza z przesłanek z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a obie przesłanki powinny zostać spełnione łącznie.
Minister w tym miejscu zauważył, że Spółka w ogóle nie odniosła się do tego argumentu. Skoncentrowała się zaś wyłącznie na zagadnieniu ewentualnego posiadania przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w [...] (swojego poprzednika prawnego) prawa zarządu sporną nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r. Zdaniem Spółki, przedmiotowy zarząd nastąpił ex lege na podstawie art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na skutek przekształcenia posiadanego uprzednio przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w [...] prawa użytkowania gruntu w prawo zarządu.
Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu w żadnym przypadku nie można domniemywać.
Minister podniósł, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
W niniejszej sprawie nabycie prawa zarządu działki nr [...] {poprzednio oznaczonej nr [...]) Spółka wywodzi przede wszystkim z załączonych do wniosku z 25 listopada 2022 r. dokumentów, a zwłaszcza protokołu zdawczo-odbiorczego z 30 grudnia 1965 r. dotyczącego przejęcia przez [...] Zjednoczenie Przemysłu Węglowego Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w [...].
Zdaniem Ministra, analiza powyższych dokumentów nie potwierdza istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Dokumenty te nie mieszczą się bowiem w zamkniętym katalogu dowodów wymienionych w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r.
Organ wskazał następnie, że w toku postępowania Spółka nie nadesłała żadnych dodatkowych dokumentów świadczących o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu spornym gruntem. Minister podniósł, że zgodnie z art. 7 k.p.a. co do zasady na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą. Nie oznacza to jednak, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna zrezygnować z aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacjach, w których ocena materiału dowodowego nie jest w pełni jednoznaczna. Wprawdzie art. 7 k.p.a. nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jednak nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w sytuacji gdy strona, nawet pomimo wezwań organu, nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzucając tej decyzji:
1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu, że dokumenty przedłożone organowi, w szczególności protokół zdawczo odbiorczy z 30 grudnia 1965 r. dotyczący przejęcia przez [...] Zjednoczenie Przemysłu Węglowego w [...] Kopalni [...] przedmiotowego gruntu, nie uzasadniają stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w [...],
2) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz ocenie przez organy administracji publicznej materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy oraz wbrew regułom wynikającym z tych przepisów,
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do gruntu i wydania na rzecz skarżącej decyzji uwłaszczeniowej,
b) art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z 14 lipca 1961 r. i art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. poprzez niewłaściwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w użytkowanie, a następnie w zarząd tych jednostek w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tych przepisów prowadziłoby do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r."
Powołany przepis ustanawia szczególne zasady stosowane w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.
Z powyższego wynika, że stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu w omawianym trybie uwarunkowane zostało spełnieniem dwóch przesłanek. Po pierwsze, grunt powinien w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowić własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego). Po drugie, powinien we wskazanej dacie pozostawać w zarządzie, między innymi, państwowych osób prawnych (tu: w zarządzie poprzedniczki prawnej skarżącej, to jest Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w [...]).
Zdaniem organów, zebrany materiał dowodowy nie potwierdził aby w niniejszej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione. Nie można bowiem uznać aby sporny grunt pozostawał w zarządzie poprzedniczki prawnej skarżącej w dniu 5 grudnia 1990 r. Ponadto, jak wynika z zebranych dowodów, wyrokiem z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt I [...] Sąd Rejonowy w [...] nakazał, w celu uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wpisanie w księdze wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości prawa własności Skarbu Państwa w miejsce osoby fizycznej. Dokonanie powyższego wpisu nastąpiło dopiero w 2008 r. Zdaniem organów obu instancji, treść wskazanego wyroku nie pozwala przyjąć aby w dacie 5 grudnia 1990 r. Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do spornej nieruchomości.
Stanowiska organów o niespełnieniu w niniejszej sprawie przesłanki własności państwowej w dacie 5 grudnia 1990 r. skarżąca nie kwestionuje. Całość zarzutów podniesionych w odwołaniu, a następnie w skardze, koncentruje się natomiast na wadliwym przyjęciu przez organy, że w sprawie nie została spełniona przesłanka posiadania przez poprzedniczkę prawną skarżącej prawa zarządu do spornego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r.
W tej sytuacji Sąd wyjaśnia, że zarząd (obecnie trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam więc fakt korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, tego prawa nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem w tym aspekcie dwa zagadnienia: dzień wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r., tj. 5 grudnia 1990 r., oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tej dacie określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464, dalej jako "ustawa z 29 kwietnia 1985 r.") przewidywała powstanie prawa zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. W myśl art. 38 ust. 2 ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi oraz 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Powyższe oznacza, na co trafnie zwrócono uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, że istnienia prawa zarządu nie można domniemywać.
W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu podstawowe znaczenie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". W § 4 rozporządzenia ustawodawca wymienił dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu, którymi mogą być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Ponadto, zgodnie z § 5 rozporządzenia, w przypadku niezachowania się powyższych dokumentów stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.
Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że przedstawione przez skarżącą na potwierdzenie praw do gruntu dokumenty, w tym protokół zdawczo-odbiorczy z 30 grudnia 1965 r. dotyczący przejęcia przez [...] Zjednoczenie Przemysłu Węglowego Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w [...], nie mogą świadczyć o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do spornego gruntu. Z treści przedłożonych dokumentów nie wynika bowiem aby poprzedniczka prawna skarżącej (tj. Kopalnia Węgla Kamiennego "[...]" w [...]) władała spornym gruntem w formie prawem przewidzianej. Jak zaś już wskazano wyżej, sam fakt korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, prawa zarządu kreować nie mógł.
Wynik przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego nie potwierdził zatem, wbrew stanowisku skarżącej, istnienia dokumentów przekazujących Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w [...] przedmiotowy grunt w użytkowanie w trybie art. 8 ust. 1 lub przepisów szczególnych wymienionych w art. 43 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), lub dokumentów, o których mowa w art. 38 ust. 2 lub w art. 87 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. W sprawie nie wykazano również, aby znalazł w niej zastosowanie art. 37 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Czyni to niezasadnym podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. oraz art. 38 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sąd nie podzielił również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt administracyjnych potwierdza bowiem, że stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób prawidłowy, a dowody na podstawie których dokonano tych ustaleń organy oceniły w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 k.p.a. Poza polemiką ze stanowiskiem organu skarżąca nie wskazała żadnych innych dowodów, których ewentualne przeprowadzenie prowadziłoby lub mogło prowadzić do odmiennych wniosków niż poczynione przez organy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w realiach rozpoznawanej sprawy ciężar dowodu w zakresie wykazania istnienia przesłanek wynikających z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami spoczywał również na wnioskodawczyni postępowania uwłaszczeniowego. To bowiem skarżąca, jako następczyni prawna Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w [...], powinna mieć najszerszą wiedzę o nieruchomościach będących w zarządzie tego podmiotu według stanu na datę 5 grudnia 1990 r. Tym samym powinna posiadać realną możliwość wykazania, że przedmiotowy grunt pozostawał we wspomnianej dacie w zarządzie jej poprzedniczki prawnej. Jakkolwiek, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, to nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2943/19, Lex nr 3038013).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w sentencji.