I SA/Wa 1796/23

I SA/Wa 1796/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr DAP-WPK.727.2.17.2023/MSte w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) decyzją z dnia 1 sierpnia 2023r. nr DAP-WPK.727.2.17.2023/MSte, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 lutego 2023 r., nr 272/R/2023. stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową nr [...].
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 17 lutego 2023 r., nr 272/R/2023, działając na podstawie art. 60 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r, - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę powiatową nr [...], oznaczonych na mapie co celów prawnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] września 2021 r. pod numerem [...], jednostka ewidencyjna [...] obszar wiejski, obręb [...], jako działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka PKP S.A. W uzasadnieniu wskazano, że PKP S.A. legitymuje się prawem użytkowania wieczystego do przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie z ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] Spółka Akcyjna "Polskie Koleje Państwowe" nabyła nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawo użytkowania wieczystego działek oznaczonych m.in. nr [...] położonych w gminie [...], w obrębie [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Minister nie znalazł podstaw do odmiennej oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego.
Oceniana przez Ministra decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 60 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma deklaratoryjny charakter i potwierdza nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 1 stycznia 1999 r. Nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia. Skutek w postaci nabycia uprawnienia w takim wypadku następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa i to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Decyzja taka w swej istocie potwierdza, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy.
Minister wskazał, że jak wynika z akt sprawy działka nr [...] z obrębu [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], a działka nr [...] z obrębu [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]- vide: wykaz zmian gruntowych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że "w dniu 1 stycznia 1999r., działki nr [...] położone w gminie [...], obręb [...], stanowiły własność Skarbu Państwa. Przedmiotowe nieruchomości posiadają urządzoną księgę wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Z treści powyższej księgi wynika, że ww. działki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 1980 r. oraz z dnia [...] lutego 1982 r. o wywłaszczeniu i decyzji znak: [...] z dnia [...] października 1982 r. o przekazaniu prawa własności nieruchomości." Ponadto organ wyjaśnił, że z "mapy do celów prawnych wraz z wykazem zmian gruntowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] września 2021 r. pod numerem [...] wynika, że część działki nr [...] oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0020 ha oraz część działki nr [...] oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0011 ha zajęte były w dniu 1 stycznia 1999 r, pod drogę powiatową nr [...], zarządzaną przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. (...) W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały podstawowe warunki uwłaszczenia jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. działki nr [...] i nr [...] (wydzielone z działek nr [...] i nr [...]) w dniu 1 stycznia 1999 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i zajęte były pod drogę powiatową nr [...]."
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Organ podkreślił ponadto, że "władanie mieniem", o jakim mowa w art. 60 ustawy, nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym.
Podkreślono, że w przypadku zastosowania art. 60 ustawy do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość była faktycznie zajęta pod drogę publiczną (pas drogowy) drogi powiatowej. Skoro zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy występuje droga (pas drogowy), formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktycznie dysponowanie mieniem - nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa) i stanowiło przesłankę do zastosowania art. 60 ww. ustawy.
Minister odnosząc się do zarzutu, że przedmiotowe nieruchomości są w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. od dnia 27 października 2000 r. podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. potwierdza nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 1 stycznia 1999 r. Skutek w postaci nabycia uprawnienia w takim wypadku następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...], zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego,
a mianowicie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów skargi. Podniosła, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP SA, wobec czego nie jest możliwe jej nabycie w trybie uregulowanym w art. 60 ust. 1 i 3 ustawy przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Podkreślono, że nabycie z mocy prawa, własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające, nie można bowiem oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej jako ustawa), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości. - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 1244/00, LEX nr 81993.
Stan prawny w przedmiotowej sprawie zdeterminowany jest jednak brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanej dalej "udp" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440). Stanowi on, że: Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a został dodany do udp na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Regulacja z art. 2a udp ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est. - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80). Przepis art. 2a udp stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a udp). Regulacja ta jest przy tym samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystoksięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w przypadku drogi krajowej powołuje art. 2a ust. 1 udp, a na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej - art. 2a ust. 2 udp (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117).
Zatem gdy w danym stanie faktycznym występuje droga publiczna (pas drogowy) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony/e przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem-nieruchomością drogową w rozumieniu udp, stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa) i stanowiło przesłankę do zastosowania art. 60 ustawy.
Zarzut skargi dotyczący braku podstaw do zastosowania art. 60 ust. 1 z uwagi na przysługujący obecnie Skarżącej tytuł prawnego do nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) nie zasługuje zatem na uwzględnienie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia w sprawie z dnia 7 października 2016 r., I SA/Wa 1114/16).
Poza tym, co istotne nabycie przez Gminę prawa do nieruchomości następuje ze skutkiem na 1 stycznia 1999 r. natomiast PKP uzyskało prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (D.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Nabycie na podstawie tej ustawy następuje z dniem 27 października 2000 r. a więc znacznie później niż nabycie przez Gminę z mocy prawa na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Deklaratoryjny charakter decyzji wydanej na tej podstawie oznacza, że Gmina z dniem 1 styczna 1999 r. stała się właścicielem z mocy prawa. Decyzja ten skutek jedynie potwierdza.
Podkreślić również należy, że zgodnie z § 9 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazania (Dz. U. Nr. 13, p[oz. 114). przekazywaniu powiatom i miastom na prawach powiatu nie podlega:
1. mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa,
2. własność nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nie służących do wykonania zadań powiatów,
3. mienie Skarbu Państwa będące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe,
4. prawa do akcji i udziałów należących do Skarbu Państwa, mienie przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim są wojewodowie lub Minister Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 64 ustawy.
W ocenie Sądu brzmienie tego przepisu także należy oceniać w odniesieniu do treści rozumianego jako lex specialis art. 2a udp. Jakkolwiek ww. mienie nie podlega przekazaniu powiatom i miastom na prawach powiatu, to jednak zasada ta nie dotyczy mienia w postaci dróg publicznych, do których zastosowanie ma regulacja szczególna.
Tymczasem, co nie budzi wątpliwości, działki objęte kontrolowanym postępowaniem stanowią pas drogowy drogi powiatowej.
Powyższe skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.