I OSK 921/20

II SA/Łd 464/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 93, art. 94, art. 95, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 15 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 8 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2024 roku sprawy ze skarg A. G., Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2024 roku znak: SKO.4160.46.2024, SKO.4160.48-49.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargi. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z 2 kwietnia 2024 r., znak: SKO.4160.46.2024, SKO.4160.48-49.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania Z. K., A. G. i U. K. od decyzji Wójta Gminy Zgierz (dalej także: organ I instancji) z 9 stycznia 2024 r., znak: ZG.6831.42.2023, o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,9151 ha w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Z otrzymanego przez Referat Geodezji i Nieruchomości Urzędu Gminy Zgierz pisma z dnia 20 lutego 2023 r. dotyczącego działki nr ew. [...] w obrębie [...], gmina Z., wynikało, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgierz w części dotyczącej terenu wsi Łagiewniki Nowe - Wschód, zatwierdzonym Uchwałą Nr XVII/235/16 Rady Gminy Zgierz z 28 stycznia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 10 marca 2016 r., poz. 1165), działka ta położona jest w jednostkach planistycznych: 9.MN3, 10.MN2, 13.MN2, 16.MN3 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; 2.KD-D - Droga dojazdowa; 3.KD-L - Droga lokalna; 4.KD-Y, 5.KD-Y, 6.KD-Y - ciąg pieszo-jezdny.
Jednocześnie powyższym pismem poinformowano, że Rada Gminy Zgierz nie podjęła uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o rewitalizacji z 9 października 2015 roku (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 485), a także nie przystąpiła do przyjęcia w drodze uchwały gminnego programu rewitalizacji na podstawie art. 14 ust. 1 tej ustawy.
W dniu 12 kwietnia 2023 r. Wójt Gminy Zgierz zawiadomił właścicieli nieruchomości położonej w obrębie [...] - oznaczonej nr ewid. [...]
o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału działki w celu wydzielenia i odpłatnego nabycia przez gminę fragmentów drogi 3.KD-I oraz fragmentów ciągów pieszo jezdnych 4.KD-Y, 5.KD-Y, 6.KD-Y.
Wójt Gminy Zgierz w dniu 4 maja 2023 r. wydał decyzję, znak: ZG.6831.42.2023, zatwierdzającą z urzędu projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, jednak z powodu tego, że decyzja została obarczona wadą nieważności z powodu śmierci strony (K. K.), o czym organ powziął wiadomość dopiero po wydaniu decyzji, decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 31 lipca 2023 r., znak: SKO.4160.76.2023, i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, po ustaleniu aktualnej sytuacji prawnej nieruchomości i nowego kręgu właścicieli organ I instancji, postanowieniem z 15 listopada 2023 r., podjął zawieszone, na czas tych ustaleń, postępowanie administracyjne.
Zawiadomieniem z 1 grudnia 2023 r. organ I instancji poinformował strony postępowania, iż zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji w sprawie podziału z urzędu nieruchomości oznaczonej nr [...] w obrębie [...], w celu wydzielenia i odpłatnego nabycia przez gminę fragmentów dróg: 3.KD-L (działka nr [...]), 2.KD-D (działka nr [...]), 4.KD-Y (działka nr [...]), 5.KD-Y (działka nr [...]), 6.KD-Y (działka nr [...]), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ pouczył także strony o ich uprawnieniu
z art. 10 k.p.a.
W odpowiedzi, pismem z 7 grudnia 2023 r., strony wyraziły swoje niezadowolenie z prowadzonego postępowania, popierając swój brak zgody w przedmiocie przedstawionego przez organ podziału nieruchomości.
Decyzją z 9 stycznia 2024 r., znak: ZG.6831.42.2023, Wójt Gminy Zgierz zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej działką numer [...] o pow. 0,9151 ha położonej w miejscowości Ł., obrębie [...], gmina Z., dla której w Sądzie Rejonowym w Zgierzu, V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest KW [...], stanowiącej współwłasność: Z. K. udz. 5/8, D. K. udz. 1/8, A. G. udz. 1/8, U. K. udz. 1/8.
W wyniku podziału powstały działki o numerach: nr [...] o pow. 0,0114 ha,
nr [...] o pow. 0,1976 ha, nr [...] o pow.0,0118 ha, nr [...] o pow.0,1952 ha,
nr [...] o pow. 0,0117 ha, nr [...] o pow. 0,1693 ha, nr [...] o pow. 0,0106 ha,
nr [...] o pow. 0,1109 ha, nr [...] o pow. 0,1966 ha.
Organ I instancji wskazał, iż mapa z projektem podziału nieruchomości [...] wykonana przez U., [...] Z., ul. [...], geodeta uprawniony Z. Z. nr upr. [...] - stanowi integralny załącznik do decyzji.
W odpowiedzi na wniesione od tej decyzji odwołanie stron, organ I instancji, przekazując 15 lutego 2024 r. akta organowi odwoławczemu wskazał, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr XVII/235/16 Rady Gminy Zgierz z 28 stycznia 2026 roku [uwaga Sądu - błąd literowy, prawidłowo powinno być: 2016]. Zgodnie z wymienionym planem zagospodarowania przestrzennego część przedmiotowej działki przeznaczona jest pod drogę. Odnosząc się do zarzutów strony organ I instancji zauważył należy, iż postępowanie podziałowe nie ma na celu analizy poprawności zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dokonanie podziału nieruchomości zgodnie z jego zapisami. Organ uznał zatem przedmiotowy podział za zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znalazł podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji własnej.
Wskazaną na wstępie decyzją z 2 kwietnia 2024 r., po uprzednim uznaniu skuteczności odwołania złożonego przez 3 z 4 stron postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przypominając że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, jednak musi być on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Przy czym organ podkreślił, że na etapie wydzielenia działek pod realizację przewidzianego w planie miejscowym celu publicznego nie ma już miejsca na dywagacje co do zasadności przepisów tego planu, bo pozostają one przepisami powszechnie obowiązującego prawa miejscowego.
Jak ustaliło Kolegium, na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy, nieruchomość będąca przedmiotem podziału, stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], jest położona w całości na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Zgierz w części dotyczącej terenu wsi Łagiewniki Nowe - Wschód, przyjętego uchwałą Nr XVII/235/16 Rady Gminy Zgierz z 28 stycznia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 1165; dalej m.p.z.p.). Grunt ten ma niejednolite przeznaczenie w planie miejscowym, co wynika z ustalonego przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych sposobach zagospodarowania, uwidocznionego na rysunku planu, który stanowi załącznik nr 1 do powołanej uchwały (§ 1 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p.). Częściowo jest on usytuowany w obrębie linii rozgraniczających tereny o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, oznaczone na rysunku planu symbolami: 9.MN2 (w części odpowiadającej wydzielanej działce nr [...]), 10.MN2 (w części odpowiadającej wydzielanej działce nr [...]), 13.MN2 (w części odpowiadającej wydzielanej działce nr [...]) i 16.MN3 (w części odpowiadającej wydzielanej działce nr [...]), a częściowo w obrębie linii rozgraniczających tereny o przeznaczeniu podstawowym pod komunikację, oznaczone na rysunku planu symbolami: 3.KD-L (w części odpowiadającej wydzielanej działce nr [...]), 2.KD-D (w części odpowiadającej wydzielanej działce nr [...]), 4.KD-Y (w części odpowiadającej wydzielanej działce nr [...]), 5.KD-Y (w części odpowiadającej wydzielanej działce nr [...]) i 6.KD-Y (w części odpowiadającej wydzielanej działce nr [...]). Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 4 ust. 3 m.p.z.p., obowiązującymi ustaleniami planu są m.in. następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu: linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 2), oznaczenie terenów (pkt 3), podstawowe przeznaczenie terenów (pkt 4) oraz klasyfikacja dróg publicznych i ciągów (pkt 7). Wszystkie wymienione tereny komunikacji, a mianowicie: droga lokalna 3.KD-L — tzw. "Księża Droga" - o ustalonej szerokości w liniach rozgraniczających 15,0 m (§ 26 ust. 3 pkt 2 lit. c m.p.z.p.), droga dojazdowa 2.KD-D o ustalonej szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 m (§ 26 ust. 3 pkt 3 lit. a m.p.z.p.) oraz ciągi pieszo-jezdne: 4.KD-Y, 5.KD-Y i 6.KD-Y o ustalonej szerokości w liniach rozgraniczających 6,0 m
(§ 26 ust. 3 pkt 4 lit. a m.p.z.p.) stanowią inwestycje celów publicznych, o których mowa w art. 6 pkt 1 i 9c u.g.n. Taki ich status wynika bowiem wprost z konkretnych przepisów planu miejscowego. W tym zakresie należy przede wszystkim przytoczyć § 8 pkt 2 m.p.z.p., w myśl którego na obszarze objętym planem w zakresie kształtowania przestrzeni publicznych oraz rozmieszczenia inwestycji celu publicznego ustala się, że tereny przeznaczone pod inwestycje celu publicznego stanowią tereny komunikacji oznaczone symbolem KD - drogi publiczne i ciągi,
i wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Dodatkowo § 26 ust. 1 m.p.z.p. stanowi, że wyznacza się tereny publicznych dróg z ustaleniem ich tras oraz ciągów, oznaczone symbolami: 1) KD-G - droga główna, 2) KD-L - drogi lokalne,
3) KD-D – drogi dojazdowe, 4) KD-Y - ciągi pieszo-jezdne, 5) KD-X - ciągi piesze (zob. też § 12 pkt 3 m.p.z.p.). W ocenie organu odwoławczego ustalenia planu miejscowego odnoszące się do wskazanych publicznych dróg i ciągów są spójne, jednoznaczne i nie pozostawiają wątpliwości co do tego, w jakim zakresie przestrzennym grunt będący przedmiotem postępowania jest przeznaczony w tym planie na cele publiczne należące do ustalonego w art. 6 u.g.n. katalogu celów publicznych. A zatem, w sytuacji gdy samo wytyczenie na rysunku planu dróg publicznych i - analogicznie - publicznie dostępnych samorządowych ciągów pieszych prowadzi do przyjęcia, że odpowiadające im części nieruchomości są niezbędne do realizacji celów publicznych określonych w art. 6 pkt 1 i 9c u.g.n., to w ocenie organu II instancji, ustalony w tej sprawie i opisany powyżej stan faktyczny bezsprzecznie świadczy o spełnieniu w niej przesłanki dopuszczalności podziału nieruchomości z urzędu, o której mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Równocześnie przesądza on o spełnieniu przesłanki z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., tj. o zgodności analizowanego podziału działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] z ustaleniami planu miejscowego.
Organ II instancji wyjaśnił, że w razie konieczności wydzielenia działek gruntu na cele publiczne (w tym przypadku działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...]) - co, w takim przypadku, stanowi wyłączny cel dokonania podziału nieruchomości, inne działki powstałe w wyniku tego podziału, położone na terenach o innych funkcjach planistycznych (w tym przypadku działki nr: [...], [...], [...] i [...]), stanowią jedynie "pozostałą część nieruchomości", a tym samym nie muszą odpowiadać wymogom określonym w ustaleniach szczegółowych przewidzianych w planie miejscowym dla danego terenu (np. co do minimalnej powierzchni działki budowlanej). Oparcie się na odmiennej wykładni przepisów prawa uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach wydzielanie gruntów pod drogi publiczne czy publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze i w konsekwencji stało w sprzeczności z celem tych regulacji. Natomiast pozostały obszar dzielonej w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. nieruchomości nie podlega ocenie w kontekście jego zgodności z planem miejscowym lub z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ nie jest on celem podziału, nawet w przypadku, gdyby obszar ten nie nadawał się do dalszego samodzielnego zagospodarowania.
Ewentualna niemożliwość zagospodarowania obszaru nieruchomości pozostałego poza działką gruntu wydzieloną na cel publiczny nie wynika bowiem z podziału nieruchomości, lecz z dokumentu planistycznego, określającego przeznaczenie lub warunki zabudowy i zagospodarowania danego terenu.
Ustosunkowując się do treści odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że podniesione w nim zarzuty i wnioski oraz przytoczona na ich poparcie argumentacja są niezasadne.
W świetle uwag przedstawionych wyżej, organ II instancji stwierdził, że stanowisko organu I instancji o zgodności analizowanego podziału nieruchomości
z ustaleniami planu miejscowego, przy uwzględnieniu szczególnego charakteru podziału dokonywanego w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., jest prawidłowe, a tym samym nie naruszył on przepisów prawa materialnego w postaci art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. ani przepisów postępowania w postaci art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest rzeczywiście lakoniczne i nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., ale zaakcentowano w nim kluczowe ustalenia wynikające z planu miejscowego, rzutujące na treść wydanego rozstrzygnięcia, która w ich świetle nie mogła być inna, a braki te zostały uzupełnione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji.
Na zakończenie swojego wywodu organ odwoławczy dostrzegł potrzebę wyjaśnienia stronom, że bezpośrednim skutkiem ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, która została wydana w ramach postępowania wszczętego
z urzędu, również gdy w wyniku tego podziału wydzielono działki gruntu niezbędne do realizacji celów publicznych, jest jedynie zwiększenie liczby działek geodezyjnych wchodzących w skład podzielonej nieruchomości i wytyczenie granic pomiędzy tymi działkami. Decyzja ta nie wywołuje natomiast żadnych skutków w zakresie stanu prawnego nieruchomości, gdyż nadal pozostaje ona w całości własnością osób, którym prawo to przysługiwało przed podziałem. Podział geodezyjny nieruchomości stwarza tylko możliwość nabycia w przyszłości działek wydzielonych na cele publiczne przez odpowiedni podmiot publiczny - w pierwszej kolejności w drodze umowy zawartej ze współwłaścicielami nieruchomości (na uzgodnionych z nimi warunkach), ewentualnie w drodze wywłaszczenia (za odpowiednim odszkodowaniem). W odniesieniu do drugiego z tych trybów wskazano, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część, zaś jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie (co nie wyklucza możliwości nabycia własności całej nieruchomości przez podmiot publiczny już na etapie rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego).
Tożsamą treściowo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję organu II instancji złożyli A. G. oraz Z. K. (dalej także: skarżący), zarzucając temu rozstrzygnięciu:
1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:
- błędną wykładnię art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż dokonany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas taka sytuacja nie ma miejsca, zaś nowopowstałe działki nie będą mogły być zagospodarowane przez współwłaścicieli zgodnie z ich przeznaczeniem;
- błędną wykładnię art. 97 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewskazanie na jaki dokładnie cel publiczny ma być dokonany podział nieruchomości, a także niewykazanie niezbędności tego podziału, podczas gdy organ winien dokładnie wskazać cel publiczny, a także dlaczego podział ten jest niezbędny do realizacji niniejszego celu, gdyż są to przesłanki dokonania podziału nieruchomości z urzędu;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 6, 7, 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie przez organ odpowiednich czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, które mogłoby potwierdzić, iż podział nieruchomości znacznie zmniejszy wartość nieruchomości współwłaścicieli, w szczególności uniemożliwi posadowienie na niniejszych nieruchomościach zabudowań, z uwagi na zbyt wąską szerokość nowopowstałych działek;
- art. 6, 7, 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie przez organ odpowiednich czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, które wykazałyby, iż podział nieruchomości jest zdecydowanie krzywdzący w stosunku do współwłaścicieli działek [...] - [...], w porównaniu do podziałów dokonanych na działkach sąsiednich - [...] - [...] oraz [...] - [...].
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie decyzji Wójta Gminy Zgierz z 9 stycznia 2024 r., znak ZG.6831.42.2023 w całości;
- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ nie uchylił decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.
W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie decyzji Wójta Gminy Zgierz z 9 stycznia 2024 r. - w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. Sąd postanowił połączyć sprawę o sygnaturze akt II SA/Łd 464/24 ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Łd 465/24, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić dalej sprawę pod sygnaturą akt II SA/Łd 464/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skargi okazały się niezasadne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 kwietnia 2024 r., znak: SKO.4160.46.2024, SKO.4160.48-49.2024, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz z 9 stycznia 2024 r., znak: ZG.6831.42.2023, o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,9151 ha w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr [...], Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) (dalej: u.g.n.), zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.), albo - we wskazanych w przepisie przypadkach - z urzędu (art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. - jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, przy czym za cel publiczny przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. przyjmuje w szczególności wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji).
W myśl art. 93 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1 zd. pierwsze). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Stosownie natomiast do treści ust. 3 tego przepisu podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W razie braku tego planu miejscowego stosuje się uregulowania zawarte w art. 94 u.g.n. (ust. 1 zd. drugie).
W tym miejscu należy wspomnieć, że plan miejscowy określa między innymi przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.).
Podział nieruchomości jest konsekwencją treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dopuszczalny jest tylko taki podział, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie. Dlatego też, zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką jego dopuszczalności, co wynika z art. 93 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. (wyjątek stanowi podział dokonany na podstawie art. 95 u.g.n.).
Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że procedura związana z zatwierdzeniem podziału nieruchomości na wniosek i z urzędu istotnie się różnią.
W kontrolowanej sprawie do wydzielenia działek z działki nr [...] o powierzchni 0,9151 ha w obrębie [...] doszło z urzędu, na skutek objęcia ich terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XVII/235/16 Rady Gminy Zgierz z 28 stycznia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 1165) (dalej: m.p.z.p.). Działka nr [...] położona była w jednostkach planistycznych: 9.MN3, 10.MN2, 13.MN2, 16.MN3 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; 2.KD-D - droga dojazdowa; 3.KD-L - droga lokalna; 4.KD-Y, 5.KD-Y, 6.KD-Y - ciąg pieszo-jezdny.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie przede wszystkim przyjął, że postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią m.p.z.p. jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony, dlatego nie ma uzasadnionej potrzeby by odrębnie wypowiadał się on o zgodności tego podziału z ustaleniami m.p.z.p. (por. wyrok NSA z 21 lipca 2023 r.,
I OSK 921/20, LEX nr 3621488, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Postanowienia zarówno w części tekstowej jak i graficznej obowiązującego m.p.z.p. w sposób jednoznaczny wskazują przebieg drogi dojazdowej, lokalnej i ciągów pieszo-jezdnych, dlatego sam podział, służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tych inwestycji, jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego i musi uwzględniać określony ich przebieg, a w konsekwencji odpowiednie wydzielenie gruntów pod te inwestycje. I jak trafnie przywołał organ II instancji, na tym etapie, tj. w momencie wydzielenia działek pod realizację przewidzianego w m.p.z.p. celu publicznego, nie rozważa się już zasadności jego zapisów, stanowiących prawo miejscowe, wiążące organy gminy oraz jej mieszkańców (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., I OSK 1434/18, LEX nr 3092026, CBOSA).
Sąd podziela także argumentację organu II instancji, iż nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym tak jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu powyżej wskazanych dróg i ciągów publicznych. Wobec tego, Sąd wyjaśnia skarżącym, że w przedmiotowej sprawie nie mogło dojść do naruszenia przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Sąd zaznacza, że wszelkie uwagi dotyczące podziału nieruchomości zmierzającego do realizacji celu publicznego należało zgłaszać na etapie procedury planistycznej. Organ administracji nie ma zaś prawa ingerencji w przepisy wiążącego na danym terenie m.p.z.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2019 r., I SA/Wa 2185/19, LEX nr 3021789, CBOSA). Dla porządku należy jedynie przypomnieć, iż możliwość zgłaszania zastrzeżeń pod adresem obowiązującego planu miejscowego, ustawodawca przewidział w art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), a nie na etapie zatwierdzenia podziału działek – jak chcą skarżący.
W wyniku dokonania przedmiotowego podziału, nieruchomość oznaczona w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,9151 ha w obrębie [...], objęta księgą wieczystą nr [...], należąca między innymi do skarżących, została podzielona na mniejsze nieruchomości. W wyniku tego podziału powstały działki nr: [...] o powierzchni 0,0114 ha, [...] o powierzchni 0,1976 ha, [...] o powierzchni 0,0118 ha, [...] o powierzchni 0,1952 ha, [...] o powierzchni 0,0117 ha, [...] o powierzchni 0,1693 ha, [...] o powierzchni 0,0106 ha, [...] o powierzchni 0,1109 ha i [...] o powierzchni 0,1966 ha.
Działka nr [...] (i działki powstałe w wyniku jej podziału) ma niejednolite przeznaczenie w planie miejscowym, co potwierdza rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 uchwały w sprawie m.p.z.p. (§ 1 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p.). Częściowo działka usytuowana jest w obrębie linii rozgraniczających tereny o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (oznaczone symbolami: 9.MN2 – obecna działka nr [...]; 10.MN2 – obecna działka nr [...]; 13.MN2 - obecna działka nr [...]; 16.MN3 - obecna działka nr [...]), a częściowo w obrębie linii rozgraniczających tereny o przeznaczeniu pod komunikację (oznaczone symbolami: 3.KD-L obecna działka nr [...]; 2.KD-D - obecna działka nr [...]; 4.KD-Y – obecna działka nr [...]; 5.KD-Y – obecna działka nr [...]; 6.KD-Y - obecna działka nr [...]).
Zgodnie zaś z § 4 ust. 3 m.p.z.p. obowiązującymi ustaleniami planu są m.in. następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu: linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 2), oznaczenie terenów (pkt 3), podstawowe przeznaczenie terenów (pkt 4) oraz klasyfikacja dróg publicznych i ciągów (pkt 7). Jak trafnie wskazał organ II instancji, wszystkie wymienione powyżej tereny komunikacji: droga lokalna 3.KD-L - o ustalonej szerokości w liniach rozgraniczających 15,0 m (§ 26 ust. 3 pkt 2 lit. c m.p.z.p.); droga dojazdowa 2.KD-D -o ustalonej szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 m (§ 26 ust. 3 pkt 3 lit. a m.p.z.p.) oraz ciągi pieszo-jezdne: 4.KD-Y, 5.KD-Y i 6.KD-Y o ustalonej szerokości w liniach rozgraniczających 6,0 m (§ 26 ust. 3 pkt 4 lit. a m.p.z.p.) stanowią inwestycje celu publicznego, o których mowa w art. 6 pkt 1 i 9c u.g.n., z uwagi na objęcie ich przepisami planu miejscowego. Trafnie również organ II instancji dostrzegł, iż w myśl § 8 pkt 2 m.p.z.p., na obszarze objętym planem w zakresie kształtowania przestrzeni publicznych oraz rozmieszczenia inwestycji celu publicznego ustala się, że tereny przeznaczone pod inwestycje celu publicznego stanowią tereny komunikacji oznaczone symbolem KD - drogi publiczne i ciągi, i wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Dodatkowo § 26 ust. 1 m.p.z.p. stanowi, że wyznacza się tereny publicznych dróg z ustaleniem ich tras oraz ciągów, oznaczone symbolami: 1) KD-G - droga główna, 2) KD-L - drogi lokalne, 3) KD-D – drogi dojazdowe, 4) KD-Y - ciągi pieszo-jezdne, 5) KD-X - ciągi piesze.
W tych warunkach należało uznać, wbrew stanowisku skarżących, iż w uzasadnieniu wydanej z urzędu decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w postępowaniu wszczętym z urzędu, organ I instancji wskazał precyzyjnie cel publiczny i przesłankę niezbędności, którymi kierował się przy podziale, tj. "wydzielenie i odpłatne nabycie przez gminę fragmentów dróg: 3.KD-L (działka nr [...]), 2.KD-D (działka nr [...]), 4.KD-Y (działka nr [...]), 5.KD-Y (działka nr [...]), 6.KD-Y (działka nr [...])", wobec ustaleń m.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., IV SA/Po 725/16, LEX nr 2161626, CBOSA). Ponieważ, jak już wskazywano, nieruchomość stała się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie m.p.z.p., którym została objęta - a gdzie to dokonano ustaleń co do przebiegu inwestycji drogowych i ciągów pieszo-jezdnych (por. wyroki NSA: z 28 sierpnia 2009 r., I OSK 10/09, LEX nr 554807, CBOSA i z 3 lutego 2012 r., I OSK 274/11, LEX nr 1218865, CBOSA). Zarówno część tekstowa jak i graficzna m.p.z.p., a nadto treść decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazują, że przewidywane inwestycje mają przyjąć status publicznych – odpowiednio drogi lokalnej, dojazdowej oraz ciągów pieszo-jezdnych.
Powyższe, w ocenie Sądu, przesądza o realizacji celu publicznego, związanego z dokonywanym podziałem, w rozumieniu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Określenie przeznaczenia planowanych dróg i ciągów pieszo-jezdnych, wynikającego z postanowień m.p.z.p., nie pozostawia wątpliwości co do ich zakwalifikowania jako publicznych. Spełnione zostały tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących, przesłanki niezbędności przedmiotowego podziału.
W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przywołanych w skargach przez skarżących. Nie zaniechano bowiem obowiązków wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Doprecyzowania, których dokonał organ II instancji w zakresie pochodzenia oznaczeń działek w m.p.z.p., sanując niejako rozstrzygnięcie organu I instancji, choć pożądane dla lepszego zrozumienia sprawy przez strony, nie miały istotnego wpływu na wydane przez organy rozstrzygnięcia. Oznaczenia te pochodziły bowiem z treści, powołanego przez oba organy, dostępnego powszechnie m.p.z.p., do którego skarżący mieli i mają swobodny dostęp. Okoliczność pochodzenia tych oznaczeń pozostawała bez wpływu na niezbędność celu publicznego wskazanych w decyzjach części nieruchomości oraz idącą za tym poprawnie przeprowadzoną procedurę zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Wbrew bowiem sugestiom skarg, każda z powstałych w wyniku podziału działek ewidencyjnych będzie obecnie (po podziale) faktycznie spełniać warunki określone w planie miejscowym. Inaczej mówiąc podział umożliwił wykorzystywanie poszczególnych części podzielonej działki zgodnie z ustalonym w m.p.z.p. przeznaczeniem. Oznacza to, że nawet gdyby nie doszło do podziału z urzędu, w obecnym stanie prawnym, nieruchomość nie mogłaby by być w całości wykorzystywana jedynie do celów zabudowy mieszkaniowej – jak chcą tego skarżący. Natomiast kwestie ewentualnych roszczeń właścicieli nieruchomości poddanej podziałowi, pozostają poza przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie.
Reasumując stwierdzić należy, że, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego ani procesowego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł
o oddaleniu skarg.
ał