I SA/Wa 1786/20

I SA/Wa 1786/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 346/22 - Wyrok NSA z 2023-03-24
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania L. T., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju złożył L. T. .
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] marca 1977 r., nr [...], Naczelnik Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, między innymi, nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...] i [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność A. T. (pkt [...] decyzji).
Wnioskiem z [...] lipca 2013 r. L. T. i A. T. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] marca 1977 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność A. T. (pkt 7 decyzji).
Decyzją nr [...] z [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta [...] w części orzekającej o wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność A. T. (pkt 7 decyzji).
Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił powyższą decyzję z [...] marca 2016 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność A. T. (pkt 7 decyzji).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. T. podnosząc, że Wojewoda wadliwie ustalił przeznaczenie wywłaszczonego gruntu, a także pominął okoliczność, ze decyzja z [...] marca 1977 r. nie zawiera niezbędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z 12 marca 1958 r.
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie ma charakter nadzwyczajny. Oznacza to, że inaczej niż w postępowaniu zwykłym organ nadzoru nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty, jak może uczynić to w postępowaniu odwoławczym.
Minister podniósł, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dopełnił należytej staranności przy zebraniu materiału dowodowego. Wojewoda przeprowadził poszukiwania akt archiwalnych związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji występując o przedmiotowe akta do Starostwa Powiatowego w W., Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w W., Archiwum Państwowego w W., Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego w W. Samodzielne Stanowisko ds. Działalności Archiwalnej, Archiwum Państwowego w W. Oddziału w O. oraz Archiwum Państwowego w W. Oddziału w G..
W wyniku tych poszukiwań Wojewoda pozyskał jedynie kopię decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] marca 1977 r. oraz zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z [...] czerwca 1976 r. w sprawie wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczane grunty w miastach na terenie województwa [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister wskazał, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo że wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.
Minister podniósł, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zatem, obowiązkiem organu nadzoru jest ocena kwestionowanej decyzji w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania.
Organ wskazał, że zachowana w aktach decyzja z [...] marca 1977 r. jednoznacznie potwierdza, że celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe. Z uwagi na to, że ustawa z 12 marca 1958 r. nie precyzowała pojęcia "cele użyteczności publicznej" przy ocenie legalności decyzji wywłaszczeniowej konieczne będzie odwołania się do ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Zgodnie z art. 1 ust. 4 ww. ustawy pracownicze ogrody działkowe stanowiły urządzenia użyteczności publicznej. Zatem, w ocenie organu, cel użyteczności publicznej został spełniony i wynikał on wprost z ustawy. Ponadto, pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% - ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4 ustawy). Z powyższego wynika, że w sytuacji, w której zaistniały okoliczności określone w art. 4 ww. ustawy, na gminach ciążył obowiązek podejmowania działań mających na celu zakładanie takich ogrodów.
Odnosząc się do użytych w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. pojęć "niezbędność" oraz "odpowiedniość" organ przywołał pogląd orzecznictwa, że w świetle powołanego przepisu sytuacja "niezbędności" z pewnością zachodziła wówczas, gdy nieruchomość przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod miejski ogród działkowy zgodnie z ustawą z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Minister podniósł, że jak wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel potwierdzała decyzja Naczelnika Miasta W. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego [...] października 1976 r. Pomimo poszukiwań, nie udało się jednak odnaleźć egzemplarza ww. decyzji.
Minister wskazał, że decyzje (o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji) wydawano w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego, z którymi musiały być one zgodne. Wynikało to z obowiązujących wówczas przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. Ponadto, zainteresowanym, w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Organ podniósł również, że do chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony.
Z powyższego wynika, że niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej, a mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniającego jej dotychczasowy charakter. Wobec powyższego, w ocenie organu nadzoru, dysponując decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] października 1976 r. wydaną przez właściwy organ planowania przestrzennego, tj. Naczelnika Miasta W., organ wywłaszczeniowy miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.
Ponadto, za niezasadny uznał organ odwoławczy zarzut niezgodności decyzji z [...] października 1976 r. z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, że dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego lub jej wygaśnięcie, dopóty zarzut naruszenia tych przepisów nie może być skutecznie podnoszony.
Minister nie podzielił również zarzutu, że wywłaszczenie przedmiotowej działki, stanowiącej grunt rolny, jest sprzeczne z art. 15 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. W ocenie organu, w świetle aktualnie obowiązującej linii orzeczniczej, kwestia kolizji wywłaszczenia z ochroną indywidualnych gospodarstw rolnych nie może świadczyć o uznaniu decyzji wywłaszczeniowych za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie Konstytucja z 1952 r. chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym zapewniała prawo do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano - jak wynika z art. 1 ust. 2 ustawy z 1949 r. - m.in. poprzez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych (wyrok WSA w Warszawie z 8 lipca 2011 r.). Tym samym, zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi.
Wobec powyższego, w ocenie organu, przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia z art. 3 ust 1 ustawy wywłaszczeniowej zostały w sprawie spełnione.
Oceniając wymóg przeprowadzenia rokowań z art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Minister podniósł, że Wojewodzie nie udało się odnaleźć oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Jednakże z treści kwestionowanej decyzji wynika, że postępowanie ofertowe nie dało pozytywnych rezultatów. W tej sytuacji organ uznał, że wymóg przeprowadzenia rokowań został spełniony, lecz nie doprowadził do zawarcia umowy. Tym samym uzasadniony był wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto, Minister uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r. Choć bowiem z uwagi na upływ czasu nie udało się odszukać egzemplarza wniosku z [...] lutego 1977 r. w archiwach, to organ wywłaszczeniowy zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych tego wniosku. Zatem, w ocenie organu nadzoru, skoro wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe, to przyjąć trzeba że organ wywłaszczeniowy dokonał takiej oceny, uznając że spełniono ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie, aktualnie brak jest podstaw do kwestionowania, że wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych.
Organ wskazał również, że w aktach sprawy nie zachowało się wskazane w art. 17 ustawy z 12 marca 1958 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, w ocenie Ministra, nawet gdyby organ wywłaszczeniowy nie zawiadomił stron o toczącym się postępowaniu, to, jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie, podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.). Przepisy te dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto, w niniejszej sprawie nie doszło do pozbawienia stron czynnego udziału w postępowaniu. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji z [...] marca 1977 r., zapadła ona po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a strony zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu.
Oceniając zachowanie wymogów z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. Minister podniósł, że w aktach sprawy wywłaszczeniowej nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jednakże z uzasadnienia decyzji z [...] marca 1976 r. wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się. Ponadto, w związku z niezachowaniem się w aktach sprawy ww. protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie można również stwierdzić, czy obecni na niej byli biegli. Niemniej jednak art. 22 ww. ustawy przewiduje obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W tej sytuacji, zdaniem organu, ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., jednak nie może podlegać ocenie w kategorii przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Na poparcie powyższego organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych.
W aktach sprawy nie zachowały się również opinie biegłych. Jak jednak wskazano w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 1977 r. odszkodowanie oparto na opinii sporządzonej przez biegłego z listy wojewódzkiej rzeczoznawców na podstawie art. 8 ust. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. zgodnie ze stawkami ustawowymi dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, które również mogły być powiększone do ich pięciokrotnej wysokości oraz na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1976 r. w sprawie wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty w miastach na terenie województwa [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Z treści ww. zarządzenia wynika, że stawka za wywłaszczone grunty w miastach na terenie województwa [...] została ustalona na poziomie [...] zł za 1 m2. Zatem, ustalenie odszkodowania polegało na przemnożeniu powierzchni działki wywłaszczanej przez ww. stawkę w następujący sposób: [...] m2 x [...] zł = [...] zł. Minister wskazał, że właśnie taką kwotę przyznał organ wywłaszczeniowy w kwestionowanej decyzji z [...] marca 1977 r.
Ponadto, w ocenie organu, kwestionowana decyzja spełnia wymogi określone w art. 23 ustawy z 12 marca 1958 r. Ustala ona bowiem przedmiot wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek wywłaszczenie nastąpiło, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a także - jak wykazano powyżej – wskazuje dlaczego objęte nią nieruchomości są niezbędne dla realizacji wskazanego celu wywłaszczenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju złożył L. T. wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].
Skarżący zarzucił, że w zaskarżonych rozstrzygnięciach organy nie odniosły się do podniesionego przez niego w odwołaniu zarzutu niezawarcia w decyzji z [...] marca 1977 r. szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego wywłaszczenia gruntów rolnych pod ogródki działkowe. Odebranie poprzedniczce prawnej skarżącego własności gospodarstwa rolnego organ wywłaszczeniowy uzasadnił tylko jednym zdaniem. W ocenie skarżącego, opisanego działania Naczelnika Miasta [...] nie można uznać za szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne wywłaszczenia, tak jak wymaga tego art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Skarżący podniósł, że o konieczności zamieszczenia w decyzji wywłaszczeniowej takiego szczegółowego uzasadnienia wypowiedział się w przeszłości Sąd Najwyższy w wyroku z [...] sierpnia 1999 r., sygn. akt [...]. Przedmiotowy wyrok zapadł w analogicznej sprawie tj. dotyczył wywłaszczenia gruntu rolnego pod ogródki działkowe na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. Skarżący przywołał fragment uzasadnienia powołanego wyroku, a także potwierdzający to stanowisko fragment publikacji "[...]" autorstwa [...].
Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nadzoru wadliwie ustalił przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda określił bowiem, że teren wywłaszczony był przeznaczony pod "[...] " (na mapie oznaczony kolorem żółtym, str. [...] decyzji, co i tak nie jest tożsame z ogródkami działkowymi). Natomiast grunt ten był przeznaczony pod łąki (na mapie oznaczony kolorem jasno-zielonym), i faktycznie były to tereny łąk. Skarżący podniósł, że wobec powyższego uchybienia Wojewody wystąpił w odwołaniu o powołanie biegłego geodety lub urbanisty celem określenia przeznaczenia terenu na podstawie istniejących dokumentów. Organ odwoławczy jednak powyższego wniosku nie rozpatrzył.
Minister nie ustosunkował się również do podniesionego w odwołaniu zarzutu pominięcia przez Wojewodę istotnych ustaleń, że ogródki działkowe zostały zlokalizowane poza osiedlem. Wówczas nie było jeszcze bowiem, nawet w pobliżu, osiedla, które dopiero miało być budowane. Brak było więc uzasadnienia dla lokalizowania w tym miejscu kompleksu ogródków działkowych. Nie mógł być również spełniony warunek określony w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, który stanowił, że ogródki działkowe tworzy się "w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów".
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. skarżący poparł skargę i zawartą w niej argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Ministra Rozwoju, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] marca 1977 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność A. T. (pkt 7 decyzji).
Powodem odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji było uznanie przez organy, że przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a. Z powyższym stanowiskiem organów nie zgodził się skarżący podnosząc pominięcie w zaskarżonych rozstrzygnięciach podniesionych przez niego zarzutów dotyczących niespełnienia określonych w ówcześnie obowiązujących przepisach przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do tego czy prawidłowo oceniły organy, że przy wydaniu decyzji z [...] marca 1977 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w szczególności nie doszło do rażącego naruszenia materialnoprawnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 12 marca 1958 r.".
Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji podnieść trzeba, że została ona wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i stanowi formę nadzoru. Prowadzone jest ono na podstawie art. 156 - 158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe - z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę. Natomiast w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej enumeratywnie określa art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Powyższe oznacza, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.
Materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. określał art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
W niniejszej sprawie w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 1977 r. wskazano, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości było jej przeznaczenie pod pracownicze ogrody działkowe. Rację ma organ odwoławczy, że wobec tak ustalonego celu wywłaszczenia przy ocenie spełnienia przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji celu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., konieczne jest odwołanie się do regulacji zawartych w innych ówcześnie obowiązujących przepisach, w tym przepisach ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r., Nr 18, poz. 117). Art. 1 ust. 4 ww. ustawy stanowił, że pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. Przy tym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Z ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych wynikało również, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4) oraz, że gminie służy prawo nabycia na ten cel "odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3).
Z powyższego wynika, że w sytuacji, w której zaistniały przesłanki określone w art. 4 ustawy z 9 marca 1949 r., na gminach ciążył obowiązek podejmowania działań mających na celu zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podnosi się również, że zarówno art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., jak i art. 7 ust. 3 ustawy z 9 marca 1949 r., które wskazywały na "niezbędność" oraz "odpowiedniość", posługiwały się pojęciami nieostrymi, tzn. takimi, które można interpretować w różny sposób. Przepisy te nie dawały organowi wywłaszczeniowemu żadnych wskazówek, jak te pojęcia należy rozumieć. Natomiast ustawy zawierające te przepisy nie normowały przesłanek, które powinny zaistnieć, aby uznać grunty za "niezbędne" czy też "odpowiednie" pod wywłaszczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 759/11, LEX nr 1085303). Trafnie również przyjmuje się w orzecznictwie, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. "niezbędność" z pewnością zachodziła wówczas, gdy teren przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod miejski ogród działkowy zgodnie z ustawą z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 515/08, LEX nr 554995).
W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z [...] marca 1958 r. wskazano, że zgodnie z planem realizacyjnym - zatwierdzonym decyzją Naczelnika Miasta W. z [...] października 1976 r. – sporna nieruchomość jest niezbędna na wskazany w decyzji z [...] marca 1977 r. cel wywłaszczenia. Z akt sprawy wynika, że pomimo poszukiwań organowi nadzoru nie udało się odnaleźć decyzji z [...] października 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Podnieść jednak trzeba, że w obowiązującym wówczas stanie prawnym podstawę do opracowania planu realizacyjnego stanowiły ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (ogólnej), wydana na podstawie odrębnych przepisów (art. 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, Dz. U. z 1973 r. Nr 4 poz. 29). Z kolei decyzje (o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji) wydawane były w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego, z którymi musiały być zgodne. Zainteresowanym, w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony. Zatem, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi regulacjami niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości na cel wywłaszczenia podlegała ustaleniu nie w momencie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji o wywłaszczeniu, lecz w momencie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który ustalał dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniał jej dotychczasowy charakter.
Wobec powyższego za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego o niedopuszczalności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości z powodu niespełnienia przesłanki do jej wywłaszczenia pod pracownicze ogrody działkowe. Wbrew twierdzeniu skarżącego, cel wywłaszczenia, jego niezbędność oraz dopuszczalność zostały przez organ wywłaszczeniowy wykazane w sposób wystarczający w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji z [...] marca 1977 r. W przedmiotowym uzasadnieniu organ wywłaszczeniowy powołał się na decyzję Naczelnika Miasta W. z [...] października 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Z treści tego uzasadnienia wynika, że zgodnie z przedmiotowym planem realizacyjnym wymieniona w decyzji z [...] marca 1977 r. nieruchomość niezbędna jest pod pracownicze ogrody działkowe. W tej sytuacji Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że dysponując decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, wydaną przez właściwy organ planowania przestrzennego, tj. Naczelnika Miasta W., organ wywłaszczeniowy miał podstawy do uznania niezbędności spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Tym samym niezasadny okazał się zarzut wydania decyzji z [...] marca 1977 r. bez oceny całokształtu okoliczności sprawy, w tym oceny tego czy rzeczywiście musiało dojść do wywłaszczenia gruntu rolnego stanowiącego część gospodarstwa rolnego A. T., skoro własność tych gruntów korzystała ze szczególnej ochrony konstytucyjnej. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut niezawarcia w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnego z wymogami ustawy z 12 marca 1958 r.
Do uznania decyzji z [...] marca 1977 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa nie może również prowadzić zarzut sprzeczności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości z art. 15 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. Rację ma co do zasady skarżący, że w poprzednio obowiązującym ustroju polityczno - gospodarczym indywidualne gospodarstwa rolne pozostawały pod szczególną ochroną państwa (art. 15 pkt 3 i art. 17 Konstytucji z 1952 r.). Jak jednak słusznie przyjmuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązujące wówczas przepisy, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie Konstytucja z 1952 r. chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym stwarzała warunki do poprawy dobrobytu, ochrony zdrowia (art. 5 pkt 6 i 8), zmierzała do polepszenia warunków bytowych (art. 11 ust. 3), zapewniała prawo do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3). Powyższe realizowano, jak wynika z art. 1 ust. 2 ustawy z 9 marca 1949 r., m. in. przez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała zatem z innymi prawami obywatelskimi. Nie można pominąć również tego, że ochrona terenów użytkowanych rolniczo dotyczyła w tym samym stopniu gruntów rolnych, jak i ogrodów działkowych, co potwierdza art. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, Dz. U. Nr 27, poz. 249 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2616/14, LEX nr 1816849).
Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł również podważyć zarzut wadliwego ustalenia przez organ nadzoru przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. Rację ma organ odwoławczy, że zarzut dotyczący niezgodności decyzji z [...] października 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta K. i W. nie może być skutecznie podnoszony dopóki w odrębnym postępowaniu nie dojdzie do wyeliminowania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z obrotu prawnego. Z akt sprawy nie wynika aby taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W konsekwencji, niezasadny okazał się również zarzut pominięcia przez organ nadzoru wniosków dowodowych złożonych na okoliczność określenia przeznaczenia spornego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego.
Sąd podzielił również w całości ustalenia i ocenę organu nadzoru, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji z [...] marca 1977 r. spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 6 ustawy (wymóg przeprowadzenia rokowań), art. 16 ustawy (wymogi formalne wniosku), art. 17 ustawy (wymóg zawiadomienia o wszczęciu postępowania), art. 22 ustawy (wymogi związane z ustaleniem kwoty odszkodowania) oraz art. 23 ustawy (wymogi dotyczące treści orzeczenia o wywłaszczeniu). Przy tym ocenę spełnienia przesłanek określonych w ustawie z 12 marca 1958 r. prawidłowo poczynił organ nadzoru na podstawie tych dokumentów archiwalnych, które po przeprowadzeniu poszukiwań udało się w sprawie odnaleźć (tj. kopię decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] marca 1977 r. oraz zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 1976 r.). Jak bowiem słusznie przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić, dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo że wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to nie można przyjmować założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01).
Podsumowując, skoro przy wydaniu decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] marca 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby kwestionowana decyzja obarczona była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to uznać trzeba, że organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nieważności w kwestionowanej części. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).