I SA/Wa 1779/22

I SA/Wa 1779/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba
Łukasz Trochym /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1013/23 - Wyrok NSA z 2024-11-28
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 maja 2022 r., nr DO-II.7610.264.2021.JL, Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister/organ") utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z 30 czerwca 2021 r., nr 1918/2021, odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody Warszawskiego z 31 maja 1994 r., nr 323/94, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W., w dzielnicy [...] , oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 84.349 m2, obręb [...] , w części dotyczącej działki obecnie oznaczonej nr [...] o pow. 13.578 m2.
Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 31 maja 1994 r., nr 323/94, Wojewoda Warszawski, działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[..." prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W., w dzielnicy [...] , oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 84.349 m2, obręb [...] .
Pismem z 23 marca 2017 r. [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "Skarżąca"), wniosła na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., o uchylenie decyzji Wojewody z 31 maja 1994 r., nr 323/94 w części odpowiadającej aktualnej działce nr [...] , obręb [...] . Skarżąca wskazała, że w wyniku modernizacji ewidencji gruntów okazało się, że do części uwłaszczonego gruntu, tj. w zakresie części aktualnej działki nr [...] w części w jakiej stanowi ona cześć dawnej działki nr [...] o pow. 0,0194 ha, Skarżąca nie dysponuje żadnym dokumentem, z którego wynikałoby wywłaszczenie tego terenu na rzecz Skarbu Państwa.
Decyzją z 30 czerwca 2021 r., nr 1918/2021, Wojewoda odmówił uchylenia własnej decyzji z 31 maja 1994 r., nr 323/94. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania wobec decyzji związanych, a taką jest decyzja, której uchylenia obecnie żąda Skarżąca. Wojewoda uznał również, że okoliczność dotycząca wykazania w chwili obecnej braku tytułu własności Skarbu Państwa do części gruntów objętych uwłaszczeniem na rzecz poprzedniczki prawnej Skarżącej, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji z 31 maja 1994 r., nr 323/94. Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca.
Decyzją z 11 maja 2022 r., nr DO-II.7610.264.2021.JL, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 30 czerwca 2021 r., nr 1918/2021. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r., aby można było wydać decyzję uwłaszczeniową, nieruchomość w dniu [...] grudnia 1990 r. musiała stanowić własność Skarbu Państwa oraz musiało istnieć prawo zarządu do tego gruntu. A zatem, decyzja o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., nie może podlegać uchyleniu na podstawie art. 154 k.p.a., lecz jeśli jest wadliwa, powinna podlegać ocenie w postępowaniu nadzorczym w trybie art. 156 § 1 k.p.a., bądź w trybie art. 145 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów Skarżącej Minister wskazał, że potwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", prawa własności Skarbu Państwa i prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka projektowana nr [...] oraz własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarżącej, oraz zatwierdzenie podziału działki nr [...] , jak też potwierdzenie na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę projektowaną nr [...] i nr [...] oraz własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarżącej - stanowią osobne sprawy administracyjne, które powinny zostać rozpatrzone przez Wojewodę w odrębnych postępowaniach.
W skardze na ww. decyzję Skarżąca zarzuciła decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z 30 czerwca 2021 r., nr 1918/2021, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy niezgodnie z literalnym brzmieniem art. 154 k.p.a. W ocenie Skarżącej, że przepis ten nie określa wprost, czy dopuszczalność wzruszenia ostatecznych decyzji przez ich uchylenie bądź zmianę, dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, czy również decyzji o charakterze związanym - przepisy k.p.a. nie różnicują bowiem decyzji administracji pod kątem zastosowania trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Skarżąca podniosła również, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie są uzasadnione interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sprawa niniejsza dotyczy uwłaszczenia, które nabyło przedsiębiorstwo państwowe [...] - poprzednik prawny Skarżącej - z mocy ustawy, a które okazało się być - w świetle dokumentów i opracowań geodezyjnych dokonanych obecnie - nieuprawnione w tak określonych granicach ewidencyjnych poszczególnych działek. W tych okolicznościach, zdaniem Skarżącej, w słusznym interesie stron postępowania uwłaszczeniowego jest uchylenie decyzji Wojewody nr 323/94 z 31 maja 1994 r. w części dotyczącej działki obecnie oznaczonej nr [...] o pow. 13.578 m2 w celu przeprowadzenia postępowań uwłaszczeniowych w oparciu o aktualne stany prawne i prawidłową podstawę prawną uwłaszczenia.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji oraz o przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję:
w ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się nietrafione.
Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z kolei w myśl jego § 2 w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.
Wbrew jednak stanowisku zaprezentowanemu przez organy obu instancji, analiza tego przepisu nie daje podstaw do ograniczenia jego zastosowania wyłącznie do decyzji uznaniowych, dlatego zarzut skargi w tym zakresie uznać należy za zasadny. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się bowiem, że decyzje uznaniowe ze swej istoty są bardziej "predestynowane" do uchylania lub zmiany na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a., ale brak jest podstaw do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1959/21 oraz wskazany w tymże wyroku komentarz do art. 154 k.p.a. (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX on-line, teza 10).
Jak zgodnie wskazuje literatura przedmiotu jak i orzecznictwo sądów administracyjnych art. 154 k.p.a. (podobnie jak art. 155 k.p.a.) normuje instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Czynnikiem różnicującym jest istnienie lub brak prawa nabytego przez stronę z decyzji podlegającej weryfikacji. Zastosowanie art. 154 jest możliwe jedynie wówczas, gdy żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa z decyzji. Nie będzie zatem możliwe zastosowanie art. 154 w sytuacji, gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach, przynajmniej jedna z nich bowiem będzie mogła wywodzić swoje prawo z decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1644/98, LEX nr 48558, oraz Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano LEX/el. 2021). Pojęcie "nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, LEX nr 794688).
Jak natomiast wynika z akt sprawy, w decyzji której uchylenia w części domaga się Skarżąca, czyli decyzji z 31 maja 1994 r., nr 323/94, Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W., w dzielnicy [...] , oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 84.349 m2, obręb [...] . Podstawę prawną jej wydania był z kolei przepis art. 2 ust. 1, 2, 3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm., dalej jako "ustawa z dnia 29 września 1990 r."), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. vNie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu [...] grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa (ust. 1). Natomiast budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych (ust. 2). Stosowanie zaś do ust. 3 tego przepisu, nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W decyzji tej określa się również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego. W decyzji ustala się także kwotę należną za nabycie własności, o której mowa w ust. 2, oraz sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 9.
Wyjaśnić należy następnie, że przewidziane w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., tzw. "uwłaszczenie", polega na przekształceniu z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r., przysługującego w tym dniu państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności położonych na gruncie budynków i innych urządzeń stwierdza deklaratoryjną decyzją właściwy wojewoda. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji potwierdzającej fakt uwłaszczenia jest uwarunkowane stwierdzeniem, że państwowej lub komunalnej osobie prawnej w dniu [...] grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości stanowiącej w dacie [...] grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa. A zatem obie przesłanki uwłaszczenia muszą być w tym przypadku spełnione łącznie. Brak chociażby jednej z nich uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Natomiast uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, co zostało wprost wskazane w tym przepisie.
Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że decyzja Wojewody Warszawskiego z 31 maja 1994 r., nr 323/94, niewątpliwie stanowi przykład decyzji administracyjnej na podstawie którego strona (w tym przypadku [...]) nabyła konkretne uprawnienie, tj. prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w W., w dzielnicy [...] , oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 84.349 m2, obręb [...] . Z treści skargi wynika, że również Skarżąca dostrzega tę okoliczność. Tak więc zarówno z punktu widzenia treści powyższego rozstrzygnięcia, jak i przepisu prawa materialnego na podstawie którego je wydano (art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r.), decyzja Wojewody Warszawskiego z 31 maja 1994 r., nr 323/94, nie jest decyzją, której zmiana lub uchylenie mogłoby nastąpić na podstawie art. 154 k.p.a. W tym zakresie zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne.
Z powyższych względów żądanie Skarżącej oparte na takiej podstawie prawnej (art. 154 k.p.a.) nie mogło więc zostać uwzględnione przez organy (organy były związane treścią żądania Skarżącej), które choć wprost tego nie wskazały w uzasadnieniach swoich decyzji, to jednak kierunkowo rozstrzygnęły niniejszą sprawę w sposób prawidłowy, poprzez odmowę uchylenia decyzji z 31 maja 1994 r. we wskazanej części.
Dodatkowo podnieść wypada, że wskazany przez Skarżącą tryb uchylenia decyzji nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie jeszcze z innego powodu. W postępowaniu w trybie przepisu art. 154 k.p.a. właściwy organ nie dokonuje bowiem kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych. (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2022, teza 6). Jeżeli zatem Skarżąca dostrzega w decyzji Wojewody Warszawskiego z 31 maja 1994 r. wady tkwiące w samej decyzji, jak chociażby podnoszona przez Skarżącą kwestia uwłaszczenia na gruncie niestanowiącym własności państwowej – co Skarżącą wywodzi na podstawie okoliczności faktycznych (dowodów) ujawnionych po wydaniu decyzji z 31 maja 1994 r., lub nieprawidłowości w postępowaniu które doprowadziło do wydania tejże decyzji, to zdaniem Sądu, Skarżąca ma do dyspozycji dedykowane dla takich naruszeń inne tryby nadzwyczajne niż tryb z art. 154 k.p.a., których zainicjowanie winna rozważyć w takiej sytuacji. Kontrola decyzji wadliwych nie jest bowiem dopuszczalna w trybie art. 154 k.p.a.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.