I SA/Wa 1777/18

I SA/Wa 1777/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Anna Wesołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Sobielarska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OSK 269/21 - Wyrok NSA z 2024-03-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 134 par. 2, art. 151, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 8, art. 10, art. 29, art. 30 par. 1, art. 34 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78, art. 107 par 1 i 3, art. 97 par. 1 pkt 1 i 4, art. 156 par. 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 718
art. 29 ust. 1 pkt 3a, art. 30 ust. 1 pkt 4, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
art 365 par. 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg Miasta [...], M. M. oraz [...] Spółka komandytowa w [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.
Uzasadnienie
I SA/Wa 1777/18
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich stwierdziła nieważność w całości decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...].
Decyzja Komisji została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Przedwojenna zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), hip. nr [...] lit. [...] [...], która została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. stanowiła niezabudowaną nieruchomość, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych założono księgę wieczystą nr [...].
Z treści zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] lutego 1949 r. nr [...] wynika, że tytuł własności przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 lutego 1949 r. uregulowany był jawnymi wpisami na rzecz M. S. co do [...] części, E. M. co do [...] części, N. M. co do [...] części i B. M. co do [...] części. Następnie w wyniku spadkobrania oraz dokonania dalszych czynności cywilnoprawych dotyczących przeniesienia udziałów w prawach i roszczeniach do gruntu tej nieruchomości następcami prawnymi po dawnych właścicielach nieruchomości stali się M. M., S. J. i Spółka [...] Sp. z o.o. Sp.k.
W dniu [...] lutego 1949 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek N. M. i M. S. (wskazującego adres zamieszkania jako "ul. [...]") o przyznanie prawa własności czasowej do terenu opisanej na wstępie nieruchomości.
Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...], grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy Gminy [...].
Pismem z dnia [...] marca 1997 r. M. M., działająca jako pełnomocnik E. P. z domu M., zwróciła się do Gminy [...] z prośbą o przywrócenie prawa własności do nieruchomości położonej przy. ul. [...] i [...], co do [...] części.
Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne - w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], złożonego dnia [...] lutego 1949 r. przez dawnych właścicieli - do czasu ustanowienia przez Sąd Rejonowy dla [...] kuratora do reprezentowania, w postępowaniu administracyjnym, nieznanego z miejsca pobytu M. S., jednego z dawnych współwłaścicieli nieruchomości. Przy czym pismem z dnia [...] grudnia 1997 r. Prezydent złożył do ww. Sądu wniosek o wyznaczenie kuratora do reprezentowania nieznanego z miejsca pobytu M. S. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozpatrzenia wskazanego wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. Do pisma tego załączył pismo Centralnego Biura Adresowego z dnia [...] września 1997 r., z treści którego wynika, że M. S. nie figuruje w Centralnym Biurze Adresowym oraz widnieje adnotacja, iż "S. prawdopodobnie nie żyje, szukamy osób mogących być następcami po S.".
Dla nieznanego z miejsca pobytu M. S. postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lutego 1998 r., sygn. akt [...], został ustanowiony kurator w osobie adw. J. S. (w miejsce której postanowieniem tego Sądu z dnia [...] lutego 1999 r. wyznaczono adw. A. U., a następnie postanowieniem tego Sądu z dnia [...] lutego 2012 r. wyznaczono apl. radcowskiego B. K.).
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], Burmistrz Gminy [...] podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku byłych właścicieli hipotecznych o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] przy. ul. [...].
Następnie - po dwukrotnym uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydanych w sprawie decyzji organu I instancji i przekazaniu do ponownego rozpoznania wniosku N. M. i M. S. z dnia [...] lutego 1949 r. - Prezydent decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], orzekł: 1) o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...] (dawniej [...]), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obręb [...], dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych założono księgę wieczystą nr [...], na rzecz: - S. J. w udziale [...], M. M. w udziale [...], M. S. w udziale [...]; 2) ustalił czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I w wysokości [...] PLN netto; 3) odmówił ustanowienia na rzecz ww. osób prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...], w pasie drogowym ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] m2, zapisanego w księdze wieczystej nr [...].
Umową z dnia [...] października 2012 r., zawartą w formie aktu notarialnego przed notariuszem M. W. (Rep. [...]), oddano grunt w użytkowanie wieczyste S. J., M. M. i M. S. w imieniu którego działał kurator B. K. W akcie tym wskazano imiona rodziców M. S., tj. "A. i H." oraz jego ostanie miejsce zamieszkania, tj. "[...]".
Dzień po zawarciu powyższej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Urząd [...], pismem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego [...] o przesłanie odpisu zupełnego aktu zgonu M. S., zmarłego w [...] w dniu [...] listopada 1974 r. W dniu [...] października 2012 r. zostało dokonane przekazanie i odbiór przedmiotowej nieruchomości użytkownikom wieczystym gruntu S. J., M. M. oraz B. K., działającemu w imieniu i na rzecz nieobecnego M. S.
Pismem z dnia [...] października 2012 r. do Urzędu Dzielnicy [...] został złożony przez S. J., M. M. oraz B. K. kuratora M. S. wniosek o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dz. ew. nr [...], z obrębu [...].
W dniu [...] listopada 2012 r. Urząd Stanu Cywilnego [...] przesłał do Urzędu [...] odpis zupełny aktu zgonu M. S., syna L. i S. S.
W dniu [...] stycznia 2013 r. pracownik Wydziału Nieruchomości Urzędu Dzielnicy [...], podinspektor P. N., w związku prowadzonym postępowaniem w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości, sporządził notatkę służbową z rozmowy z B. K. kuratorem M. S., w celu ustalenia na jakiej podstawie złożył oświadczenie o imionach rodziców i adresie zamieszkania M. S. stając dnia [...] października 2012 r. w jego imieniu do aktu notarialnego Rep. [...]. Z notatki tej wynika, iż B. K. nie składał oświadczenia w sprawie imion rodziców oraz miejsca zamieszkania M. S., zrobili to S. J. i M. M. Okoliczność tą na rozprawie potwierdzili świadkowie, niemniej jednak B. K. sprecyzował, iż informację o imionach rodziców i adresie zamieszkania M. S. stając do aktu notarialnego Rep. A [...] przekazał S. J. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Delegatura Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] poinformowała Burmistrza Dzielnicy [...], że w archiwalnej książce meldunkowej figuruje M. S. s. L. i S. ur. [...] stycznia 1913 r. zameldowany w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] od dnia [...] marca 1945 r. do dnia [...] sierpnia 1945 r. Burmistrz Dzielnicy [...], pismem z dnia [...] lutego 2013 r., poinformował Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami, że dnia [...] października 2012 r. do Urzędu Dzielnicy Śródmieście [...] został złożony wniosek o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dz. ew. nr [...], z obrębu [...]. Jednocześnie wskazał, że uczestnik postępowania M. S. zmarł w dniu [...] listopada 1974 r., a więc istnieją przesłanki do stwierdzenia, iż decyzja Prezydenta z dnia [...] marca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż została wydana w stosunku do osoby zmarłej. Wobec czego należy podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji oraz rozwiązanią umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zwartej aktem notarialnym z dnia [...] października 2012 r., Rep. A [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] r., PNI Zarząd Dzielnicy [...] [...] zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, iż uczestnik postępowania M. S. zmarł w dniu [...] listopada 1974 r., o czym świadczy akt zgonu wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] w dniu [...] listopada 1974 r. Urząd [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r., podając, że Burmistrz Dzielnicy [...] [...] pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował o fakcie śmierci M. S. w dniu [...] listopada 1974 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] maja 2013 r. zwróciło się do Urzędu [...] o przekazanie ww. decyzji oraz kopii odpisu skróconego aktu zgonu adw. A. U. (kuratora dla reprezentowania nieznanego z miejsca pobytu M. S.).
W dniu [...] września 2013 r. M. M. nabyła, na podstawie warunkowej umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], sporządzonego przed notariuszem G. A. w [...],[...] prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz M. S. Stawającym do aktu był M. S., syn A. i H., zamieszkały na stałe w [...] ([...]) przy ulicy [...], legitymujący się paszportem [...] numer [...] ważnym do dnia [...] listopada 2014 r. Przy czym zgodnie z § 4 niniejszej umowy M. S. sprzedał M. M. udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości utworzonej z działki nr [...] położonej przy ul. [...], za cenę [...] zł, pod warunkiem, że Miasto [...] nie skorzysta z prawa pierwokupu. Ponadto w § 8 umowy M. S. udzielił pełnomocnictwa M. M. do zastępowania go, jako sprzedającego, przy umowie przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jak opisano w § 4 omawianej umowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], pismem z dnia [...] listopada 2013 r., zawiadomiło M. M., S. J., B. K. i Prezydenta [...], że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2011 r., z powodu rażącego napuszenia przepisów prawa, o których mowa w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W dniu [...] listopada 2013 r. M. M., działając w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz M. S., na podstawie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...], sporządzonej przed notariuszem G. A. w [...], przeniosła [...] części w prawie użytkowania wiecznego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej przy ul. [...], o powierzchni [...] m2, przysługujące M. S., na swoją rzecz.
M. M. oraz S. J. pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wyjaśnili, że M. S., który jest stroną przedmiotowej decyzji żyje, a w każdym razie żył w dacie [...] września 2013 r., kiedy sprzedał na rzecz M. M. należący do niego udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy. ul. [...] (akt notarialny Rep. [...]).
Burmistrz Dzielnicy [...], pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., skierował do Prokuratury Rejonowej [...] w [...] zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na doprowadzeniu Miasta Stołecznego [...] do niekorzystnego rozporządzenia własnym mieniem poprzez poświadczenie nieprawdy oraz oszustwo. W uzasadnieniu zawiadomienia organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, iż M. S. był synem L. i S., urodził się [...] stycznia 1913 r. oraz był zameldowany przy ul. [...] w [...] a zmarł w dniu [...] listopada 1974 r. Jednocześnie organ podkreślił, że w dniu [...] września 2013 r. w Kancelarii Notarialnej w [...] została zawarta warunkowa umowa sprzedaży, na mocy której M. S., syn A. i H., sprzedał M. M. udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] za cenę [...] zł. Następnie, w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży, M. M. działając w imieniu własnym oraz w imieniu M. S. przeniosła i nabyła przedmiotowy udział na swoją rzecz. Wobec powyższego, zdaniem Burmistrza, zachodzi uzasadnione podejrzenie, że na skutek poświadczenia nieprawdy oraz oszustwa doszło do popełnienia przestępstwa na szkodę Miasta [...] w kwocie około [...] zł, tj. wartości udziału M. S. w przedmiotowej nieruchomości, wynikającej z aktu notarialnego z dnia [...] września 2013 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na okoliczność, że w dacie jej wydania nie żył adwokat A. U. będący kuratorem M. S. (przedstawiciel osoby nieobecnej wyznaczony na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 34 § I k.p.a.).
W dniu [...] lutego 2014 r. M. M. oraz S. J. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Komenda Rejonowa Policji [...] wszczęła dochodzenie w sprawie doprowadzenia w okresie od [...] września 2013 r. do [...] listopada 2013 r. w Kancelarii Notarialnej w [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem M. S. w postaci [...] części udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w [...].
Burmistrz Dzielnicy [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], odmówił podjęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu podkreślił, że M. S. zmarł w dniu [...] listopada 1974 r., co potwierdza akt zgonu nr [...], wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] z dnia [...] listopada 1974 r. Ponadto zostało wszczęte przez Prokuraturę Rejonową [...] w [...] postępowanie o sygn. [...] w sprawie dotyczącej doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem [...] w wysokości udziału M. S. w prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Urząd [...] powiadomił M. M. i S. J., że w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r, nr [...], do ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej, niezbędne jest przedstawienie postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym M. S.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...].
W dniu [...] sierpnia 2014 r. M. M. oraz S. J. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...].
W dniu [...] listopada 2014 r. M. M., aktem notarialnym Rep. [...], sporządzonym przed notariuszem M. A. R. w [...], sprzedała cały swój udział w prawie użytkowania wieczystego [...] na rzecz Spółki [...] sp. z o.o. sp.k., którą reprezentował podczas tej czynności S. J. prezes spółki pod formą [...] sp. z o.o. jedyny komplementariusz spółki [...] sp. z o.o. sp.k, za kwotę [...] zł. Przy czym S. J. aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2014 r., [...] sporządzonym przed notariuszem M. A. R. w [...], działając w imieniu własnym oraz w imieniu spółki pod firmą [...] sp. z o.o. sp.k. wniósł tytułem wkładu niepieniężnego na rzecz wyżej wskazanej spółki przysługujący mu udział [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Wartość udziału w prawie użytkowania wieczystego została określona na kotwę [...] zł.
W dniu [...] listopada 2014 r. Prokuratura Rejonowa [...] w [...] wystąpiła do biegłego sądowego, z zakresu badań dokumentów przy Sądzie Okręgowym w [...], D. C. o wydanie opinii badań identyfikacyjnych pisma ręcznego i w dniu [...] lutego 2015 r. biegły ten wydał opinię, z której wynika, że podpis M. S. (zapisany cyrylicą) z aktu notarialnego z dnia [...] września 2013 r. podpisany w Kancelarii Notarialnej w [...] "nie został nakreślony przez osobę, która wykonała podpisy (...) na dokumentach datowanych na rok 1944 i 1949". Zatem mężczyzna, który stawił się w dniu [...] września 2013 r. w Kancelarii Notarialnej w [...] celem sporządzenia warunkowej umowy sprzedaży praw w użytkowaniu wieczystym części nieruchomości przy ul. [...], nie był M. S., który złożył wniosek dekretowy w dniu [...] lutego 1949 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2841/14, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], wskazując, że nie można stwierdzić nieważności decyzji z uwagi na śmierć kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, ponieważ kurator nie jest stroną postępowania. Nadto Sąd podniósł, iż organ nie przesłał wszystkich akt postępowania, a Sąd nie może orzekać w oparciu o niepełny materiał dowodowy sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], umorzyło, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. Prokuratora Okręgowa w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformowała Komisję, że nadzoruje postępowanie pod sygn. [...] w sprawie doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem oraz wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w akcie notarialnym w zakresie sporządzenia umowy warunkowego przeniesienia prawa użytkowania wiecznego do nieruchomości przy ul. [...] w [...].Komisja reprywatyzacyjna decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], orzekła o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm., powoływanej jako "ustawa z 9 marca 2017 r."), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a."). W obszernym uzasadnieniu decyzji Komisja przedstawiła podjęte przez nią czynności, opisała zgromadzone w sprawie dokumenty i powołała dopuszczone dowody, szeroko je omawiając. Przedstawiła następstwo prawne po byłych właścicielach oraz wskazała kto ma przymiot stron niniejszego postępowania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Komisja wskazała na nieprawidłowości postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...].
W ocenie Komisji w sprawie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] marca 2011 r., gdyż wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym Komisja wyczerpująco wyjaśniła co należy rozumieć przez rażące naruszenie prawa w myśl wskazanego wyżej przepisu. Podniosła jednocześnie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej a możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych zawartej w art. 16 k.p.a. Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. uprawnienia do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej przysługują również Komisji w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. lub w przepisach szczególnych.
Komisja podniosła, iż zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie badanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Decyzja przewidziana w art. 158 § 1 k.p.a. jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, chociaż sprawy tej nie rozstrzyga. Jednocześnie dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia.
Komisja ustaliła, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul [...] (obecnie [...]) został złożony w dniu [...] lutego 1949 r. przez byłych właścicieli hipotecznych – N. M. i M. S., który we wniosku wpisał adres zamieszkania "ul. [...]" oraz podpisał się w języku polskim. Wniosek ten nie został rozpoznany i dopiero w 1997 r. sprawa ponownie została zainicjowana przez jedną z dawnych właścicielek. Prezydent [...], rozpoznając wniosek, ustalił strony postępowania w osobach M. S., E. (z d. [...]) P., N. (z d. M.) C., B. M. i wszczął postępowanie administracyjne z ich udziałem.
W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego Komisja ustaliła, że M. S. zmarł w dniu [...] listopada 1974 r., a więc przed dniem wszczęcia przez Prezydenta [...] postępowania administracyjnego i wydania decyzji z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. Zdaniem Komisji, oznacza to, że ww. decyzja skierowana do M. S., została wydana przez organ w stosunku do osoby zmarłej. Podstawową natomiast regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. Osoba fizyczna może być bowiem stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Zatem status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.
Według Komisji skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to decyzja ta jest obarczona wadą nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. i powinna być usunięta z obrotu prawnego aby nie wywoływała skutków prawnych. Przy czym okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organom administracji publicznej w dniu wydawania decyzji, nie zmienia faktu, iż rozstrzygnięcie wydane zostało w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili ich wydania nie miała już przymiotu strony.
W świetle powyższych ustaleń, w opinii Komisji, doszło także do rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż Prezydent [...] nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez ustalenie czy wszystkie strony postępowania żyją, a w sytuacji ustalenia, że któraś z nich zmarła, nie ustalił po niej spadkobierców. Przy czym Prezydent już od [...] września 1997 r. posiadał w aktach sprawy informację, że jeden z dawnych właścicieli hipotecznych M. S. prawdopodobnie nie żyje, jednak organ nie zweryfikował tej informacji przy ustalaniu stron postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. Prezydent ograniczył się jedynie do wystąpienia do Sądu o ustanowienie kuratora dla M. S. jako osoby nieznanej z miejsca pobytu. Natomiast pominął zwrócenie się do Urzędu Stanu Cywilnego o informacje, czy M. S. żyje. Czynności tej, która miała istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego, organ nie dokonał przez 14 lat i w konsekwencji decyzja Prezydenta z dnia [...] marca 2011 r. została skierowana do osoby zmarłej. Jednocześnie prowadząc postępowanie w opisany sposób organ naruszył również przepisy art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a.
Reasumując, w ocenie Komisji, Prezydent [...], wydając decyzję reprywatyzacyjną, nie tylko uchybił swoim obowiązkom jako organ, nie ustalając dokładnie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, ale również wydał decyzję reprywatyzacją w stosunku do osoby zmarłej, nieżyjącej od wielu lat. Omawianą wadliwość należy łączyć przede wszystkim z przesłanką, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niemniej jednak decyzja skierowana do osoby zmarłej, jest również niewykonalna i stan ten ma charakter trwały - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto decyzja skierowana do osoby zmarłej jest zarazem decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
W opinii Komisji decyzja Prezydenta z dnia [...] marca 2011 r. nie mogła być wydana, a jej wydanie stanowi podstawę do jej eliminacji w drodze stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.
W konsekwencji zajętego w niniejszej sprawie stanowiska Komisja reprywatyzacyjna decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], stwierdziła w całości nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2011 r., nr [...], podnosząc jednocześnie, że ww. decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja wskazała, że jako nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości [...] na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Komisja nie zakwestionowała co prawda, że w sprawie niniejszej, w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej, doszło do zbycia przez beneficjentów przysługujących ich udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntów na rzecz osób trzecich. Jednak osoby te, zdaniem Komisji, działały w złej wierze, gdyż zarówno M. M. jak i S. J., w chwili dokonywania czynności prawnych, w postaci nabywania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], wiedzieli, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana wobec osoby zmarłej, czyli została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r.
Odnosząc się do złej wiary M. M., Komisja ustaliła, że w dniu [...] lutego 2013 r. stronie zostało doręczone postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie zwieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że uczestnik postępowania M. S. zmarł w dniu [...] listopada 1974 r. o czym świadczy akt zgonu, wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] w dniu [...] listopada 1974 r. Zatem niewątpliwie M. M. od dnia [...] lutego 2013 r., tj. od dnia otrzymania ww. postanowienia miała wiedzę, że M. S., dawny właściciel nieruchomości przy ul. [...] w [...], nie żyje od 1974 r. Jednak pomimo posiadania takiej wiedzy, M. M. aktem notarialnym z dnia [...] września 2013 r., na podstawie warunkowej umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego sporządzonego przed notariuszem G. A. w [...], nabyła [...] prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz M. S. Przy czym z ustaleń Komisji wynika, iż M. S., który stawił się w dniu [...] września 2013 r. w Kancelarii Notarialnej w [...] celem sporządzenia warunkowej umowy sprzedaży praw w użytkowaniu wieczystym części opisanej nieruchomości nie był M. S., który złożył wniosek dekretowy z dnia [...] lutego 1949 r. Wobec powyższego, w ocenie Komisji, nie doszło do skutecznego nabycia przez M. M. udziału [...] prawa od M. S. ponieważ osoba która podpisała warunkową umowę sprzedaży tych udziałów zbyła prawo majątkowe, które jej w ogóle nie przysługiwało, a wnioskodawca M. S. w dacie zawarcia tej umowy nie żył. Jednocześnie nieważna czynność prawna nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jednak w dniu [...] listopada 2013 r., działając w imieniu swoim i osoby o danych M. S., M. M. nabyła udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy [...] w [...].W ocenie Komisji, nie wystąpiły również nieodwracalne skutki prawne na etapie nabycia przez spółkę [...] sp. z o.o. sp.k., reprezentowaną przez S. J., całości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Dowodzenie złej wiary po stronie podmiotu nie będącego osobą fizyczną wymaga - zgodnie z przyjętą w polskim prawie teorią organów (art. 38 k.c.) - badania stanu świadomości osób fizycznych, wchodzących w skład jego organu. Powszechnie przyjmuje się, że zła wiara jednej z osób wchodzących w skład kolektywnego organu osoby prawnej przesądza o złej wierze całego organu, a zatem i całej osoby prawnej.
Komisja podniosła, że prezesem [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu [...] listopada 2014 r. (tj. w dniu: nabycia od M. M. udziału [...] przedmiotowej nieruchomości oraz wniesienia tytułem wkładu niepieniężnego na rzecz [...] sp. z o.o. sp.k. udziału [...] przedmiotowej nieruchomości) był S. J. [...] sp. z o.o. sp. k. zgodnie z odpisem pełnym z Krajowego Rejestru Sądowego była reprezentowana przez komplementariusza [...] sp. z o.o. Ponadto S. J., jako jedyny członek organu komplementariusza [...] sp. z o.o. sp.k, reprezentował [...] sp. z o.o. sp.k. ww. transakcjach poprzez składnie oświadczeń, co do nabycia całości udziałów od M. M. oraz samego siebie.
Z ustaleń dokonanych przez Komisję wynika, że w dniu [...] lutego 2013 r. pełnomocnik S. J. odebrał wskazane uprzednio postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. Zarządu Dzielnicy [...][...] w przedmiocie zwieszenia z urzędu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Zatem, w ocenie Komisji, w lutym 2013 r. S. J. posiadał wiedzę, że M. S. nie żyje a decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. obarczona jest wadą kwalifikowaną, mogącą skutkować stwierdzeniem jej nieważności, tj. że została wydana w stosunku do osoby zmarłej. Komisja podniosła ponadto, iż w postanowieniu Burmistrza Dzielnicy [...][...]z dnia [...] maja 2014 r., o odmowie podjęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, także była wskazywana okoliczność śmierci M. S., jak również zawarto informację o prowadzonym w sprawie przez Prokuraturę Rejonową [...] w [...] postępowaniu o sygn. [...] dotyczącym doprowadzenia w 2013 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem [...]. Zatem, zdaniem Komisji, stan faktyczny sprawy obrazuje, że S. J. w dniu [...] listopada 2014 r., nabywając w imieniu Spółki cały udział w użytkowaniu wieczystym przysługujący M. M., wiedział, że M. S. od 1974 r. nie żyje - co stanowi okoliczność, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. Ponadto S. J. wiedział, że w sprawie zbycia tych udziałów toczy się postępowanie karne, co w ocenie Komisji przesądza o złej wierze w nabywaniu w imieniu spółki udziałów w użytkowaniu wieczystym do całości nieruchomości przy ul. [...] w [...]. S. J. miał bowiem świadomość wadliwości praw do nieruchomości położonej przy ul. [...], a zła wiara S. J., jako osoby wchodzącej w skład organu osoby prawnej, przesądza o złej wierze organu - zarządu spółki [...] sp. z o.o. Natomiast zła wiara zarządu [...] sp. z o.o. implikuje złą wiarę nabywcy spółki [...] sp. z o.o. sp. k.
Skargę na decyzję Komisji z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], wnieśli [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...], M. M. i Miasto [...]. Postanowieniami z dnia 9 listopada 2018 r. o sygn. akt I SA/Wa 1874/18 i sygn. akt I SA/Wa 1854/18 połączono powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia ich pod sygn. akt I SA/Wa 1777/18.
Miasto [...] w zakresie obejmującym uzasadnienie zaskarżonej decyzji zarzuciło Komisji:
1) naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt. III.1.6. (str. 24) " W ocenie Komisji doszło do rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez ustalenie czy wszystkie strony postępowania żyją, a w sytuacji ustalenia, że któraś z nich zmarła, nie ustalił po nim spadkobierców. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci dokumentów oraz zeznań świadków już od [...] września 1997 r. organ posiadał w aktach dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...], informację, że jeden z dawnych właścicieli hipotecznych M. S. prawdopodobnie nie żyje. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. w momencie ustalenia stron przedmiotowego postępowania, nie zweryfikował informacji o śmierci M. S..", "Organ ograniczył się jedynie do wystąpienia do Sądu o ustanowienie kolejnych kuratorów dla osoby nieznanej z miejsca pobytu.", "Prezydent [...] przez 14 lat nie dokonał tej czynności, która miała istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie."; w pkt. III.1.7. (str. 25) "W ocenie Komisji Prezydent [...], wydając decyzję reprywatyzacyjną, nie tylko uchybił swoim obowiązkom jako organ, nie ustalając dokładnie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy (...)"; w pkt. III.1.8. w całości (str. 25), podczas gdy Prezydent [...] prowadził postępowanie, min. w oparciu o postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] lutego 1998 r. (sygn. akt [...]) oraz z dnia [...] lutego 1999 r. (sygn. akt [...]) w przedmiocie ustanowienia kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnego M. S., które to orzeczenia, jako prawomocne wiązały organy administracji publicznej, które nie były uprawnione wkraczać w kompetencje sądów powszechnych, do których wyłącznych kompetencji należy ocena wniosku o ustanowienie kuratora, stwierdzenie zaistnienia przesłanek do ustanowienia kuratora oraz nadzór nad prawidłowością oraz zasadnością czynności podejmowanych przez kuratora, postępowanie dekretowe prowadzone przed Prezydentem [...] było dwukrotnie przedmiotem kontroli przez Organ II instancji, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które dokonywało tej kontroli, w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nie dopatrzyło się jakichkolwiek uchybień w zakresie ustalenia przez Organ I instancji stron postępowania dekretowego, jak również nie dokonało odmiennych, samodzielnych ustaleń w tym przedmiocie, w dacie orzekania w posiadaniu organów brak było urzędowych dokumentów potwierdzających śmierć M. S., jak również jednoznacznych i wiarygodnych informacji potwierdzających jego śmierć, zaś po potwierdzeniu śmierci M. S., Organ podjął działania zmierzające do usunięcia z obrotu prawnego wadliwej decyzji; wobec czego konstatacje Komisji, co do rzekomego uchybienia przez Prezydenta [...] obowiązkom dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez ustalenie stron postępowania dekretowego, uznać należy za bezpodstawne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto [...] wiosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej.
[...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa w [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) rażące naruszenie art. 7 w związku z art. 28 oraz art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., przez zaniechanie obowiązku ustalenia stron postępowania - następców prawnych M. S.;
2) rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. przez brak zawieszenia postępowania w sprawie, mimo że zachodziła obligatoryjna przesłanka do jego zawieszenia, gdy bezspornie ustalono, iż jedna ze stron postępowania – M. S. nie żyje, zaś wezwanie jego następców (spadkobierców) nie był możliwe (nie zostali ustaleni, ani w drodze postanowienia o stwierdzenia nabycia spadku, ani w drodze aktu poświadczenia dziedziczenia), a nie ustanowiono kuratora spadku po zmarły M. S. (w trybie art. 30 § 5 k.p.a.);
3) rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. przez brak zawieszenia postępowania w sprawie, mimo że zachodziła obligatoryjna przesłanka do jego zawieszenia, gdyż w toku postępowania przed Komisją ujawniono, że (i) przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...], [...] Wydział Cywilny, prowadzone jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym M. S. (sygn. akt: [...]) - zainicjowane przez użytkownika wieczystego, a następnie ujawniono, że przed Sądem Rejonowym dla [...] [...], [...] Wydział Cywilny, prowadzone jest również postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym M. S. (sygn. akt: [...]) - zainicjowane przez jednego z członków rodziny M. S. – M. C., tj. jedną z osób z grona potencjalnych następców prawnych wyżej wymienionego, a zatem w sytuacji gdy prowadzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kto jest następcą prawnym po zmarłym M. S.
Wskazując na powyższe, skarżąca spółka wniosła o zastosowanie przez Komisję trybu autokontroli, o którym mowa w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania rozpoznawczego przed Komisją (na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.), gdyż prowadzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego prawomocnego ustalenia przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] następców prawnych po zmarłym M. S., w sprawach zawisłych pod sygn. akt: [...] oraz [...]. W przypadku, niezastosowania przez Komisję trybu autokontroli, o którym mowa w art. 54 § 3 P.p.s.a. z uwagi na to, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji (na podstawie art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów znajdujących się w aktach sprawy: 1)postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r., 2) zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2018 r., 3) zarządzenia z dnia [...] maja 2018 r., 4) aktu zgonu M. S. Nr [...] z dnia [...] listopada 1974 r. (w aktach), 5) wniosku z dnia [...] lipca 2018 r., 6) postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r., wniosek z dnia [...] lipca 2018 r.,7) wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. wraz z załącznikami, 8) wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. wraz z załącznikami - na okoliczności zaniechania obowiązku ustalenia stron postępowania - następców prawnych M. S. oraz braku zawieszenia postępowania rozpoznawczego w sprawie, mimo, że zachodziła obligatoryjna przesłanka do jego zawieszenia.
Zdaniem skarżącej spółki bezspornym jest, iż osobom będącym następcami prawnymi zmarłego M. S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, lecz organ orzekający w sprawie całkowicie zaniechał obowiązku ich ustalenia, a nadto nie zawiesił postępowania rozpoznawczego, mimo że przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...], prowadzone jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym M. S. (sygn. akt: [...],[...]). Wobec tego zaskarżona decyzja, w opinii ww. spółki, została wydana rażącym naruszeniem art. 7 w związku z art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.
M. M. zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) Naruszenie przepisów postępowania stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania jako "następcy prawni M. S.", w sytuacji kiedy tak określony podmiot nie może być stroną postępowania, gdyż osoby będące następcami prawnymi M. S. powinny być określone z imienia i nazwiska, co prowadzi do kwalifikowanej wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:
a) art. 2 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1) poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] marca 2011 r.;
b) art. 3 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż do kompetencji Komisji należy także ocena prawna działań stron decyzji reprywatyzacyjnej mających miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, co doprowadziło do prowadzenia postępowania dowodowego i dokonywania ustaleń w sprawach, które nie mieściły się w zakresie kompetencji Komisji przekazanych przez ustawodawcę ww. ustawą, a w konsekwencji spowodowało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa;
c) art. 41a ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez błędną wykładnię pojęcia "Zła wiara" polegającą na przyjęciu, że pojęcie "kto z łatwością mógł się dowiedzieć o okolicznościach o których mowa w art. 30 ust. 1" ustawy z 9 marca 2017 r. oznacza nakaz aktywnego poszukiwania informacji o podstawach nieważności decyzji reprywatyzacyjnej przez uczestników postępowania co jest sprzeczne z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a i art. 8 k.p.a..;
d) art. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1007) poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że skarżąca działała w złej wierze nabywając prawo użytkowania wieczystego przez osobę podającą się za M. S. oraz że [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa nabyła udziały skarżącej w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w złej wierze,
e) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1007) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji gdy ww. przepis powinien znaleźć zastosowanie do oceny skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego w ramach postępowania administracyjnego, co doprowadziło do błędnego uznania, że nabycie przez skarżącą udziału [...] w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] było nieskuteczne, a następnie nieskuteczne było nabycie przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa od skarżącej.
3) Naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci:
a) art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, niedążenie do wykrycia prawdy obiektywnej i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, które wyrażało się w pominięciu wyjaśnień złożonych przez skarżącą, zadawaniu tendencyjnych pytań podczas rozprawy w dniu [...] czerwca 2018 r., opatrywaniu pytań komentarzami insynuującymi, że skarżąca mówi nieprawdę, co miało wpływ na dokonane ustaleń faktycznych i treść decyzji wydanej przez Komisję,
b) art. 30 § 4 k.p.a. i 30 § 5 k.p.a. w zw. z 7 k.p.a. poprzez nieustalenie następców prawnych M. S. i niewezwanie ich do udziału w postępowaniu przed organem pomimo zgłoszenia przez nich chęci udziału w postępowaniu i wykazania aktami stanu cywilnego następstwa prawnego po M. S., co doprowadziło do prowadzenia postępowania bez ich udziału i wpłynęło na treść decyzji,
c) art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p. a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniającą jedynie okoliczności niekorzystne dla skarżącej, błędną ocenę zeznań świadków, skarżącej oraz S. J. a także pominięcie inicjatywy dowodowej skarżącej poprzez nierozpoznanie (a jeżeli zostały rozpoznane nieuwzględnienie) zgłoszonych przez skarżącą w piśmie stanowiącym wypowiedzenie się skarżącej w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego wniosków dowodowych, pomimo, iż okoliczności, na które dowody te zostały powołane miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przesłuchując świadków ponad sformułowaną tezę dowodową;
d) art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącą do błędnego uznania, że dyspozycja art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 38 ust. 5 tej ustawy i 29 ust. 1 pkt 4 nie została spełniona;
e) art. 84 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego w sytuacji kiedy przedmiotowa opinia została wydana na podstawie nieprecyzyjnej tezy dowodowej, jest niespójna, a z treści opinii wynika, że jest obarczona błędami w zakresie zastosowanej metody wyceny, co doprowadziło do błędnego ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego;
f) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. wyrażających zasady prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięć zajmowanych przez organy administracyjne oraz zasadę przekonywania, poprzez brak właściwego wyjaśnienia faktów, które Komisja uznała za udowodnione oraz dowodów, na których oparła swoje ustalenia, niewskazanie przyczyn odmowy wiarygodności zeznaniom skarżącej oraz niewyjaśnienie w jakiej części Komisja uznała zeznania świadków za wiarygodne, a w jakiej za niewiarygodne co uniemożliwia poznanie motywów, którymi kierowała się Komisja wydając zaskarżoną decyzję oraz utrudnia jej kontrolę instancyjną;
g) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7b k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż w postępowaniu, w którym występuje wiele stron, wydanie decyzji administracyjnej w stosunku do osoby nieżyjącej już w chwili wszczęcia postępowania, stanowi o nieważności decyzji administracyjnej w odniesieniu do pozostałych stron tego postępowania, podczas gdy okoliczność ta świadczy jedynie o nieistnieniu decyzji administracyjnej wyłącznie w odniesieniu do osoby nieżyjącej, a nie pozostałych stron, czemu sprzeciwia się zasada proporcjonalności w działaniach organów administracyjnych;
h) art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 5 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie na ich podstawie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w całości podczas gdy w oparciu o wskazane powyżej przepisy Komisja powinna stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa i wskazać, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne względnie stwierdzić nieważność decyzji reprywatyzacyjnej w części dotyczącej udziału M. S.;
i) art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały nieodwracalne skutki prawne;
j) art. 38 ust.5 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez brak przyjęcia, iż w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, z uwagi na fakt, że prawo użytkowania wieczystego przyznane decyzją Prezydenta [...] stało się przedmiotem obrotu i zostało nabyte przez osobę trzecią działającą w dobrej wierze, tj. w zaufaniu do działającej zasady rękojmi ksiąg wieczystych.
Skarżąca M. M., na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. na okoliczność braku wiedzy Skarżącej, że M. S., z którym zawarła w dniu [...] września 2013 r., w [...] przed notariuszem G. A., warunkową umowę sprzedaży udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy [...] w [...] nie jest tą samą osobą, która złożyła wniosek dekretowy z dnia [...] lutego 1949 r.
Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca na podstawie 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.
Odpowiadając na powyższe skargi organ wniósł o ich oddalenie z uwagi na oczywistą bezzasadność, obszernie odnosząc się do zarzutów i twierdzeń w nich zawartych oraz wskazując na niezasadność wniosku o zawieszenie postępowania przed Komisją do czasu ustalenia spadkobierców M. S.
[...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa w [...] oraz M. M. pismami procesowymi odpowiednio z dnia [...] listopada 2018 r. oraz z dnia [...] grudnia 2019 r. uzupełniły zarzuty własnych skarg, wskazując, że Komisja naruszyła art. 16 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z [...] marca 2017 r., przez naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2011 r. mimo, że pozostaje w mocy ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...],o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, co skutkuje nieważnością postępowania, które toczyło się przed Komisją na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym skarżące M. M. i [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa w [...] wniosły, na podstawie art. 145 § 2 P.p.s.a w zw. za art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz, na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., o umorzenie postępowania rozpoznawczego w przedmiocie decyzji Prezydent a z dnia [...] marca 2011 r. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., ww. skarżące wniosły o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], na okoliczność wydania przez Komisję zaskarżonej decyzji, w sytuacji kiedy sprawa została uprzednio rozstrzygnięta inną deczją ostateczną, co powoduje naruszenie zasady res iudicata i daje podstawę do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. Sąd postanowił dopuścić Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Ponadto Sąd postanowił również dopuścić wnioski dowodowe. Pełnomocnicy Miasta [...] poparli skargę podkreślając, że dotyczy ona wyłącznie fragmentów uzasadnienia decyzji. Pełnomocnik skarżącej M. M. poparł skargę.
Pełnomocnik [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w [...] poparł skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie postanowienia Komisji z dnia [...] lipca 2018 r. Jednocześnie złożył załącznik do protokołu rozprawy, w treści którego zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 oraz art. 2 pkt 4 tej ustawy, przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że powołane przepisy ww. ustawy regulują stan faktyczny, w którym decyzja reprywatyzacyjna obarczona wadą nieważności wywołuje nieodwracalne skutki prawne, a w konsekwencji wadliwe ich zastosowanie skutkujące przyjęciem, że kwestię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej obarczonej wadą nieważności rozważać należy wyłącznie w kontekście definicji "nieodwracalnych skutków prawnych" sformułowanej w art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., a nie w kontekście unormowania z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej spółki Komisja naruszyła art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej mimo nabycia przez ww. spółkę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanej położonej w [...] przy ul. [...] (dawna ul. [...]), stanowiącej działkę ew. nr [...], dla której obecnie Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], a także wobec powstania z mocy prawa nowego (art. 235 k.c.) nieistniejącego przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej prawa własności budynku, który na nieruchomości wybudowała skarżąca spółka jako uprawniony użytkownik wieczysty, a który nie jest budynkiem, o którym mowa w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279). Zdaniem pełnomocnika skarżącej spółki decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, a zatem brak było możliwości stwierdzenia jej nieważności.
Pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skarg. Pełnomocnik Stowarzyszenia przyłączył się do stanowiska organu.
Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej spółki wyjaśnił, że Komisja po wydaniu decyzji złożyła wniosek do Sądu Wieczysto-Księgowego, w trybie przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. Wyjaśnił jednocześnie, że reprezentowana przez niego spółka po zawarciu umów z dnia [...] listopada 2014 r. została wpisana jako użytkownik wieczysty do Księgi Wieczystej.
Na pytanie Przewodniczącej dotyczącej przebiegu postępowania karnego Komisja okazała pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. Prokuratury Okręgowej w [...] informujące, że sprawa pod sygn. [...]jest nadal w toku i aktualnie wykonywane są czynności procesowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komisji do Spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2011 r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul [...] (dawna ulica [...], hip. nr [...]). Komisja wydała powyższą decyzję po uprzednim ustaleniu, że decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2011 została skierowana między innymi do osoby zmarłej i uznaniu, że jej zdaniem w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 ust. ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji (po nowelizacji).
Na powyższą decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wpłynęły trzy skargi: Miasta [...], M. M. oraz Spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...].
Zdaniem Sądu skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Przed omówieniem istoty sporu przedstawionego w skargach oraz stanowiskiem Komisji przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że poza sporem jest kwestia legitymacji Miasta [...] do wniesienia skargi i uznania go za stronę postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.
Wynika ona wprost z zapisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm. ).
W odniesieniu natomiast do zarzuconego przez Komisję braku interesu prawnego tego podmiotu do wniesienia skargi z uwagi na brak gravamen, Sąd zauważa, że argument ten nie zasługuje na aprobatę, ponieważ nie ma znaczenia dla dopuszczalności wniesienia skargi. Procedura sądowoadministracyjna, w przeciwieństwie do postępowania cywilnego, nie zna bowiem instytucji gravamen - pokrzywdzenia strony orzeczeniem, zatem nie uzależnia dopuszczalności środka zaskarżenia od jego istnienia co szerzej omówione zostało m. in w postanowieniu NSA z 19.07.2019 r. (sygn. akt I OSK 1/18), oraz wyroku NSA z 8.02.2018 r. (sygn. akt I OSK 938/17), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Jako niesporną Sąd uznał także samą możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, z uwagi na rolę jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Podkreśla się, że już w orzecznictwie zaistniałym pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego oraz ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, była ona powszechnie akceptowana, co ma miejsce także w obecnie funkcjonującym stanie prawnym.
Powyższe nie zmienia jednak tego faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie (zob. Turski "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty". ZNSA 1 (70)/2017).
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie zdaniem Sądu rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne.
Istotnym jest także, że wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem jako całości decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji może być oddalona jedynie w przypadku, gdy wady zakwestionowanego uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy.
Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, dlatego też Sąd nie widział potrzeby ani konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ naruszyłoby to art. 134 § 2 p.p.s.a., a uchylenie jedynie fragmentów uzasadnienia wskazanych w skardze przez Miasto [...] uznał za niedopuszczalne.
Ubocznie zauważyć należy, że w praktyce bardzo często zdarza się, że fragmenty uzasadnień kontrolowanych decyzji są wadliwe, albo w okolicznościach danej sprawy zbędne, bezprzedmiotowe.Byłoby niedopuszczalne, wręcz wadliwe, żeby w takich sytuacjach sąd administracyjny przy kontroli zaskarżonych decyzji uchylał poszczególne fragmenty z uzasadnienia, jeśli ich wadliwość nie ma wpływu na ostateczny wynik sprawy. Systemowo odpowiada to regulacji zawartej w art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu" (vide wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 920/18 wyrok WSA w Warszawie sygn. akt 2292/18, wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1041/18).
Na marginesie, dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że nie można zarzucić Prezydentowi [...], że podejmując rozstrzygnięcie (wydając decyzję w przedmiocie użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] w [...]) w sposób rażący naruszył zasadę prawdy obiektywnej nie weryfikując, czy zastępowany przez kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu M. S. nie żyje. Dopóki bowiem organ nie miał dokumentów jednoznacznie potwierdzających jego śmierć, nie mógł tej okoliczności domniemywać. Jak wynika z akt sprawy akt zgonu M. S. ujawniony został dopiero w listopadzie 2012 r.
Prezydent [...] nie mógł również podważać prawnej skuteczności ustanowienia w trybie art. 184 k.r.o. przez sąd powszechny kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, lecz był wydanym w tej materii postanowieniem związany z mocy art. 365 § 1 k.p.c.. Jak przy tym trafnie zauważyło Miasto [...], to przede wszystkim zadaniem kuratora, a nie organu przed którym toczy się postępowanie, jest poszukiwanie osoby nieobecnej. Nie można zatem czynić miastu zarzutu za ewentualne zaniechania ustanowionego przez Sąd kuratora.
Jednak w niniejszej sprawie rzeczywistym i głównym powodem stwierdzenia nieważności decyzji było skierowanie decyzji Prezydenta [...] do osoby zmarłej M. S. Jeśli zatem zaskarżone fragmenty uzasadnienia nie miały wpływu na wynik sprawy (były zbędne dla samego rozstrzygnięcia i jego poprawności ), to mając na uwadze argumenty poczynione na wstępie rozważań, co do możliwych rozstrzygnięć w przypadku skargi na uzasadnienie decyzji skargę Miasta [...] należało oddalić.
Niezasadne są także zdaniem Sądu zarzuty skarg dotyczące naruszenia przez Komisję art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 KPA w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji poprzez niezawieszenie postępowania toczącego się przed Komisją. Należy w tym miejscu przypomnieć, że M. S. zmarł w 1974 r., natomiast toczące się obecnie przed sądem powszechnym postępowanie spadkowe po wyżej wymienionym nie jest prejudykatem bez rozstrzygnięcia którego Komisja nie mogłaby rozpatrzyć przedmiotowej sprawy. Istotnym jest, że komisja wydając zaskarżoną decyzję nie orzekała co do istoty sprawy, a zatem prawo następców prawnych po M. S. do uczestnictwa w postępowaniu o zwrot nieruchomości i ustanowienie użytkowania wieczystego nie jest tą decyzją wyłączone.
Decyzja ta stwierdza bowiem wyłącznie nieważność decyzji reprywatyzacyjnej, wobec czego wniosek dekretowy musi zostać ponownie rozpatrzony przez Prezydenta [...] tym razem przy udziale prawidłowo ustalonych stron tego postępowania . W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2011 r. obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Na ocenę wad wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 KPA nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania, czy też nie wiedział, oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Istotnym jest, że następcy prawni zmarłej strony nie brali udziału w postępowaniu, a sama decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej w dacie jej wydania.
Z tych przyczyn została spełniona przesłanka z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4, a tym samym Komisja prawidłowo podała je jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę (wbrew zarzutom skargi M. M.), że przedstawionej wyżej wady decyzji nie można usunąć poprzez częściowe stwierdzenie jej nieważności w zakresie podmiotowym .
Przepisy normujące postępowanie nadzorcze nie przewidują bowiem konstrukcji prawnej, według której możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej jednej ze stron postępowania, której na dodatek status strony w tym postępowaniu administracyjnym nie przysługiwał, ponieważ w związku ze śmiercią przed jego wszczęciem nie miała zdolności prawnej. Konstrukcji takiej nie zawiera także ustawa z 29 marca 2017 r. o Komisji (....). Wada z art. 156 § 1 pkt 2 KPA ma charakter materialnoprawny i na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy jest ona konsekwencją braku możliwości zawiązania się (powstania) w sposób prawidłowy stosunku administracyjnoprawnego, że względu na brak jednego z jego elementów.
Koniecznym bowiem elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu.
Osoba fizyczna nabywa zdolność prawną, rozumianą jako zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - stosownie do treści art. 8 k.c., z chwilą urodzenia, traci ją natomiast poprzez wygaśnięcie w dacie swojej śmierci. Okoliczność ta przesądza, że osoba zmarła nie może być uczestnikiem żadnego postępowania, które powinno być po jej śmierci kontynuowane z udziałem następców prawnych. Wydanie wobec osoby nieżyjącej decyzji powoduje, że jest ona obarczona wadą nieważności.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie pisemnych rozstrzygnięć (art. 109 § 1 k.p.a). Z doręczeniem orzeczenia administracyjnego wiążą się bowiem przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne .
Co do zasady w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Jednak podkreślenia wymaga, że ostateczna ocena czy w analizowanej, konkretnej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu tego przepisu zależna jest od okoliczności faktycznych, które w niej zaistniały (np. czy następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu).
Istotnym jest, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa), co determinuje obowiązek zawężającego stosowania tej instytucji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić zatem tylko wtedy, gdy kontrolowane w trybie nadzoru rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Analiza akt sprawy w kontekście przedstawionej wyżej definicji pozwala na stwierdzenie, że Prezydent [...] wydając w dniu [...] marca 2011 r. decyzję reprywatyzacyjną uczynił jej adresatem między innymi zmarłego w dniu [...] listopada 1974 r. M. S., co oznacza, że wydał ją z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 29, art. 30 § 1 kpa w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 34 § 1 kpa.
Dlatego też zdaniem Sądu słusznie uznała Komisja, że decyzja reprywatyzacyjna wywoła skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Jak wynika z akt sprawy stanowisko powyższe podziela także skarżące Miasto [...], które po uzyskaniu niezbitego dowodu, że M. S. zmarł w 1974 r. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z prośbą o podjęcie z urzędu postępowania mającego wyeliminować z obrotu prawnego decyzję reprywatyzacyjną z dnia [...] marca 2011 r. ((bez pozytywnego skutku).
Przechodząc do omówienia istoty sporu powstałego pomiędzy skarżącymi M. M. i Spółką [...], a Komisją zauważyć należy, że sprowadza się on do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy prawidłowym było uznanie przez Komisję, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Zarówno z autonomicznej definicji nieodwracalnych skutków prawnych zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy o Komisji (...) , jak i z art. 156 § 2 KPA odnoszącego się do nieodwracalnych skutków prawnych (który nie zawiera definicji, ale do jego treści poprzez wykładnię odnosi się szeroko jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne) wynika, że nieodwracalne skutki prawne nie zachodzą, jeżeli w obrocie cywilnoprawnym powodującym ich powstanie występowała "zła wiara". Z definicji "złej wiary" zawartej w art. 41 a ust. 3 ustawy o Komisji (...) po jej nowelizacji, która to ustawa stanowi podstawę prawną do orzekania przez Komisję wynika, że w złej wierze jest ten, kto wiedział lub z łatwością mógł się dowiedzieć w chwili dokonywania czynności prawnej o okolicznościach o których mowa w art. 30 ust. 1 w/w ustawy.
Odnosząc się do zrzutu naruszenia przez Komisję art. 3 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Komisja mogła badać działania stron decyzji po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnych sąd wskazuje, że podstawą rozstrzygnięcia Komisji były okoliczności faktyczne zaistniałe przed datą wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt zgonu M. S. przed datą wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Oznacza to, że decyzja reprywatyzacyjna ukształtowała prawa i obowiązki osoby nieżyjącej, a zatem niemającej zdolności prawnej co uznać należy za rażące naruszenie prawa. Po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej zaistniał natomiast obrót prawem użytkowania wieczystego, który oceniany był w kontekście spełnienia przesłanki dobrej lub złej wiary. Zatem zarzut naruszenia 3 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. uznać należało za niezasadny.
Zdaniem Sądu obszerny materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy pozwala na przyjęcie występowania złej wiary pomiędzy stronami umów cywilnoprawnych zawieranych już po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej Sąd zwraca uwagę, że wszystkie czynności prawne (w tym zawieranie notarialnych umów cywilnoprawnych) dokonywane były w tym samym kręgu osób fizycznych związanych z decyzją reprywatyzacyjną. Natomiast przy zawieraniu aktu notarialnego pomiędzy skarżącą M. M., a Spółką [...], spółkę reprezentował jedyny członek zarządu i jedyny jej komplementariusz S. J. (nabywca udziałów w spornej nieruchomości).
Jak wynika z akt sprawy uczestnicy postępowania reprywatyzacyjnego przy minimum staranności mogli dowiedzieć się już w 1997 r., że prawdopodobnie jeden ze współwłaścicieli nieruchomości nie żyje. Pewność tą przynajmniej skarżące Miasto [...] miało już [...] listopada 2012 r. (kiedy otrzymało odpis aktu zgonu M. S.), a pozostali skarżący od [...] lutego 2013 r., kiedy odebrali postanowienie Burmistrza Dzielnicy [...][...] z [...] lutego 2013 r. zawieszające postępowanie przed tym organem w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spornej nieruchomości. Pomimo tej wiedzy M. M. przystąpiła do aktu notarialnego w dniu [...] września 2013 r. ,(który zawarty został w Kancelarii Notarialnej w [...]) na podstawie którego nabyła udział [...] w prawie użytkowania wieczystego w spornej nieruchomości od stawającego do tego aktu "M. S.". Osoba ta nie wzbudziła u skarżącej żadnych wątpliwości, chociaż legitymowała się paszportem [...] oraz innymi danymi rodziców niż wynikało to z aktu zgonu M. S.. Następnie kolejnym aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2014 r. skarżąca M. M. sprzedała cały swój udział w nieruchomości przy ul. [...] Spółce [...], którą reprezentował S. J. (obie strony tej umowy w dacie jej zawierania były świadome, że M. S. nie żyje od 1974 r.). Dlatego Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy dawał Komisji podstawy do uznania, że przy zawieraniu umów cywilnoprawnych wystąpiła "zła wiara" u stron do nich przystępujących, a zatem, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiłyby stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej.
Wydanie przez Komisję zaskarżonej decyzji umożliwi ukształtowanie na nowo stanu prawnego spornej nieruchomości uwzględniając interes wszystkich stron postępowania reprywatyzacyjnego. Przy czym należy zwrócić uwagę, że ewentualne rozliczenia finansowe wiążące się z tak ukształtowaną sytuacją prawną są poza oceną Komisji jak i Sądu. Z powyższych powodów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarg, że Komisja naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
Sąd nie podzielił także zarzutu dotyczącego wystąpienia w przedmiotowej sprawie " res indicata" z powodu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] marca 2016 r. decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] marca 2011 r. , ponieważ z decyzją umarzającą postępowanie nie wiążą się skutki "res indicata". Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia przez Komisję art. 2 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzony w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r., poprzez ich niezastosowanie.
Sąd ponownie przypomina że przyczyną dla której Komisja stwierdziła nieważność decyzji był fakt skierowania jej do osoby zmarłej. Podstawą dla uznania, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych był zaś fakt dokonywania obrotu pomiędzy tymi samymi osobami, które co najmniej od listopada 2013 roku wiedziały że Pan M. S. nie żyje już od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku. W tej sytuacji nie można uznać, by doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wartości.
Także zarzut dotyczący pominięcia innych stron w postepowaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zgodzić się z Komisją, że zarzut ten może podnieść jedynie podmiot, który uzna, że został w nim niezaradnie pominięty. Nawet Sąd działający z urzędu nie może uchylić decyzji administracyjnej bez wniosku osoby pominiętej w postępowaniu nawet wtedy kiedy jej udział w postępowaniu był obowiązkiem.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nie dopuszczenie dowodu z ksiąg wieczystych czego domagali się skarżący wynika z tego, że treści ksiąg wieczystych są jawne, a wpisy tam zawarte nie wymagają dowodzenia. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] jej wyłącznym właścicielem jest [...].
Jednocześnie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu Komisja prawidłowo zastosowała obowiązujące w ustawie z dnia 9 marca 2017 r. przepisy. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego ( art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a.), ocena dowodów przeprowadzona zgodnie z art. 80 k.p.a., a decyzja spełnia wszelkie wymagania określone w art. 107 § 1 KPA.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.