I SA/Wa 1776/23

I SA/Wa 1776/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GZ 482/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-18
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 lipca 2023 r. nr DNP-VII.491.4.2023 w przedmiocie ustanowienia tymczasowego zarządu przymusowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 6b ust. 2 w zw. z art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U. z 2023 r. poz. 129 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", ustanowił wobec [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca"), na okres 6 miesięcy, tymczasowy zarząd przymusowy w celu przejęcia własności posiadanych przez ten podmiot akcji [...] S.A. w [...] (dalej jako "zarząd przymusowy"), które stanowią zakres środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem i wyznaczył osobę tymczasowego zarządcy przymusowego. W decyzji wskazano, że podlega ona natychmiastowemu wykonaniu.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "MSWiA") decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], postanowił wpisać skarżącą na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy i zastosować wobec niej: a) zamrożenie środków finansowych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6 ze zm.), będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą skarżącej, w zakresie: papierów wartościowych i papierów dłużnych w obrocie publicznym lub niepublicznym, w tym akcji (udziałów), certyfikatów papierów wartościowych, obligacji, weksli, warrantów, skryptów dłużnych, kontraktów na instrumenty pochodne oraz odsetek, dywidend z tytułu akcji (udziałów), innych przychodów z aktywów oraz wartości narosłych z aktywów lub wygenerowanych przez te aktywa; b) zakaz świadomego lub umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a.
Minister decyzją z [...] lipca 2023 r., działając na podstawie art. 6b ust. 2 w zw. z art. 6b ust. 1 ustawy, ustanowił wobec skarżącej, na okres 6 miesięcy, tymczasowy zarząd przymusowy w celu przejęcia własności posiadanych przez ten podmiot akcji [...] S.A., które stanowią zakres środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem i wyznaczył na osobę tymczasowego zarządcy przymusowego R. K.. W decyzji wskazał, że podlega ona natychmiastowemu wykonaniu. W uzasadnieniu decyzji zauważył, że zgodnie z art. 6b ust. 1 ustawy w przypadku zastosowania środka, o którym mowa w art. 1 pkt 1 albo 2, może zostać ustanowiony zarząd w celu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub podmiotu innego niż Skarb Państwa własności środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014 należących do osoby albo podmiotu wpisanych na listę, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony ważnego interesu publicznego, ochrony interesu ekonomicznego państwa lub ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, stosowanym odpowiednio w myśl art. 6b ust. 2, decyzja o ustanowieniu zarządu w celu przejęcia własności może być podjęta z urzędu. Jak wskazał organ, [...] S.A. jest spółką o strategicznym znaczeniu dla gospodarki państwa i została wpisana do wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1782). Rolę Spółki dla gospodarki narodowej potwierdza również wprowadzony na podstawie art. 13 ust 1 pkt 7 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 973) zakaz zbywania akcji lub praw z akcji należących w tej Spółce do Skarbu Państwa. Utrzymanie statusu [...] S.A., jednego z liderów europejskiego rynku nawozów, podmiotu o istotnym znaczeniu dla gospodarki narodowej szczególnie w obszarze wielkiej syntezy chemicznej, jest obowiązkiem państwa. W ocenie Ministra, ustanowienie zarządu wobec skarżącej, w zakresie posiadanych przez ten podmiot akcji [...] S.A. jest niezbędne dla ochrony ważnego interesu publicznego, ochrony interesu ekonomicznego państwa oraz ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa państwa. Organ zauważył na koniec, że zgodnie z art. 3 ust. 9 ustawy, stosowanym odpowiednio na podstawie art. 6b ust. 2 ustawy, minister właściwy do spraw gospodarki może ograniczyć zakres uzasadnienia ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Uznano, że okoliczności takie występują w tej sprawie. Z tego powodu uzasadnienie decyzji zostało ograniczone do tego, co w niej napisano.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca:
1. zarzuciła Ministrowi naruszenie:
a) przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja", a mianowicie art. 2, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 175 Konstytucji przez bezpodstawne uznanie, że zastosowanie w praktyce art. 6b ust. 1-3 ustawy nie narusza ww. przepisów Konstytucji, a w szczególności, że nie narusza to zasady ochrony prawa własności, ochrony zasady zaufania obywateli do władzy, ochrony zasady trójpodziału władzy, ochrony zasady proporcjonalności;
b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 6b ust. 1 w zw. z art. 6b ust. 2 ustawy przez ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, mimo niespełnienia przesłanek, względnie przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji jest niezbędne dla ochrony ważnego interesu publicznego, ochrony interesu ekonomicznego państwa lub ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa państwa, podczas gdy przesłanki te nie zostały spełnione;
c) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7b i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że przejęcie własności akcji [...] S.A. należących do skarżącej jest niezbędne ze względu na przesłanki wymienione w art. 6b ust. 1 ustawy, a także przez przyjęcie, że w okolicznościach tej sprawy przejęcie własności akcji [...] S.A. jest konieczne ze względu na interes publiczny, interes ekonomiczny, czy też bezpieczeństwo państwa;
d) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 9 w zw. z art. 6b ust. 2 ustawy oraz art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji może nastąpić z ograniczeniem zakresu jej uzasadnienia i niewskazaniem faktów i dowodów, na których oparł się organ wydając decyzję, względnie
e) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik, tj. art. 3 ust. 9 w zw. z art. 6b ust. 2 ustawy poprzez całkowite zaniechanie uzasadnienia decyzji w sytuacji, w której przepisy ustawy przewidują jedynie możliwość ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji.
2. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z:
a) komunikatu rzeczniczki prasowej [...] S.A.,
b) informacji prasowej z [...] kwietnia 2022 r.,
c) informacji z [...] czerwca 2023 r. ze strony internetowej [...] S.A.,
d) str. 41 do str. 47 sprawozdania Zarządu [...] S.A. za rok 2022 r.,
- celem wykazania braku wpływu skarżącej na działalność [...] S.A., braku zagrożenia interesu publicznego, ekonomicznego lub bezpieczeństwa państwa poprzez fakt posiadania przez skarżącą akcji w ww. spółce
e) wydruku z informacji zamieszczonej na profilu Twitter Ministra Rozwoju i Technologii,
f) artykułu z [...] września 2022 r.,
g) artykułu z [...] kwietnia 2022 r.,
h) komunikatu z [...] czerwca 2023 r.,
- celem wykazania politycznego celu przejęcia własności akcji skarżącej w [...] S.A., braku zagrożenia interesu publicznego, ekonomicznego lub bezpieczeństwa państwa poprzez fakt posiadania przez skarżącą akcji w ww. spółce,
3. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego,
Wystąpiła także:
4. na podstawie art. 19 ust. 3 lit b) Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu wniosku z następującym pytaniem prejudycjalnym: "Czy zgodnie z art. 219 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 215 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej dopuszczalne jest zastosowanie sankcji w postaci ustanowienia zarządu w celu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub podmiotu innego niż Skarb Państwa własności środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014 nalężących do osoby albo podmiotu wpisanych na listę sankcyjną w Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony ważnego interesu publicznego, ochrony interesu ekonomicznego państwa lub ze względu na zabezpieczenie bezpieczeństwa państwa";
5. na podstawie art. 19 ust. 3 lit. b) Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu wniosku z następującym pytaniem prejudycjalnym "Czy zgodnie z art. 219 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 2 Traktatu O Unii Europejskiej oraz art. 215 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej dopuszczalne jest powierzenie przymusowego zarządu tymczasowego i przekazanie zarządcy (w miejsce organów spółki) wszelkich uprawnień w zakresie określonych składników majątkowych podmiotu gospodarczego, bez prawomocnego wyroku sądowego";
6. na podstawie art. 193 Konstytucji o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z następującym pytaniem: "Czy art. 6b ust. 1 ustawy (...) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej";
7. na podstawie art. 193 Konstytucji o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego RP wniosku z następującym pytaniem: "Czy art. 6b ust. 3 w związku z art. 6a ust. 11 pkt 2 ustawy (...) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej";
8. na podstawie art. 193 Konstytucji o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z następującym pytaniem: "Czy art. 6b ust. 2 ustawy (...) jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 10 i art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Wyjaśniono, że poza Polską, w żadnym innym kraju Unii Europejskiej (także w Szwajcarii, USA i Kanadzie) nie istnieją jakiekolwiek normy umożliwiające organom państwa przejęcie "zamrożonych" w ramach przyjętych sankcji majątków osób lub podmiotów wpisanych na listy sankcyjne. Nieliczne przypadki konfiskaty mienia, jakie miały miejsce w tym zakresie zostały dokonane w drodze sądowej w związku z podejrzeniem przestępczego charakteru pochodzenia tych środków. W ocenie Unii Europejskiej, sankcje w ogóle, a zamrożenie aktywów w szczególności, nie pociągają za sobą wywłaszczenia i mają charakter tymczasowy. W konsekwencji zarówno polska ustawa, jak i zaskarżona decyzja są sprzeczne z przepisami unijnymi, przewidują bowiem konfiskatę mienia wyłącznie na podstawie kryterium niesprecyzowanego i nieujawnionego interesu państwa. Odnosząc się do wyznaczenia zarządcy tymczasowego skarżąca zauważyła, że zgodnie z art. 6b ust. 3 ustawy zarządca wykonuje czynności określone w art. 6a ust. 11 pkt 1 ustawy do czasu przejęcia własności. Na zarządcę przechodzi zatem prawo podejmowania uchwał i decyzji we wszystkich sprawach zastrzeżonych do właściwości władz i organów podmiotu gospodarczego. Zarządcą jest osoba fizyczna, która wprawdzie ma podejmować decyzje za wszystkie "władze i organy", ale - ze swej istoty - nie może wydawać uchwał (zastrzeżonych dla organów kolegialnych). Ponadto zarządca nie może z istoty rzeczy działać samodzielnie w sprawach przekraczających zwykły zarząd i zastrzeżonych dla innych organów. Wątpliwości budzi także sam fakt przejęcia zarządu przez zarządcę w podmiocie zagranicznym, tj. niewpisanym do rejestru przedsiębiorców KRS na terenie Polski, ale będącego jedynie podmiotem posiadającym akcje w podmiocie krajowym. Skarżąca zauważyła dalej, że art. 6b ust. 1 ustawy wskazuje, że ustanowienie zarządu przymusowego w celu przejęcia możliwe jest, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony ważnego interesu publicznego, ochrony interesu ekonomicznego państwa lub ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa państwa. Minister w zaskarżonej decyzji uznał, że wszystkie te przesłanki zostały spełnione, jednak nie wskazał, na czym miałaby polegać i w jaki sposób realizowana byłaby ochrona ważnego interesu publicznego, ważnego interesu ekonomicznego, czy też zapewnione byłoby bezpieczeństwo państwa poprzez przejęcie własności akcji [...] S.A. należącej do skarżącej. Samo powołanie w treści uzasadnienia, że ww. spółka została wpisana do wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, jak również okoliczność wprowadzenia zakazu zbywania akcji lub praw z akcji należących w spółce [...] S.A. do Skarbu Państwa nie uzasadnia w żadnym razie automatycznego przyjęcia, że występuje chociaż jedna z ww. przesłanek, pozwalająca na przejęcie własności akcji należących do skarżącej w [...] S.A. Nie sposób też przyjąć, że interes publiczny materializuje się w obowiązku państwa w utrzymaniu statusu [...] S.A., będącej jednym z liderów europejskiego rynku nawozów, podmiotu o istotnym znaczeniu dla gospodarki narodowej szczególnie w obszarze wielkiej syntezy chemicznej. Skarżąca wskazała, że już decyzją z [...] kwietnia 2022 r. wpisującej ją na listę sankcyjną, zastosowano wobec niej zamrożenie środków finansowych pozostających w jej posiadaniu i faktycznym władaniu lub pod jej kontrolą. Zamrożenie posiadanych przez nią akcji [...] S.A. oraz wynikające z tego faktu konsekwencje powodują, że nie zachodzi konieczność wprowadzenia zarządu przymusowego, a w konsekwencji przejęcia własności tych akcji przez Skarb Państwa lub inny podmiot a pozostawanie przez skarżącą właścicielem akcji nie powoduje zagrożenia ważnego interesu publicznego, interesu ekonomicznego lub bezpieczeństwa państwa. Niezależnie od powyższego, skarżąca posiada 9,51% ogółu akcji w kapitale zakładowym [...] S.A. Jeżeli uwzględnić również inne akcje należące do dwóch pozostałych podmiotów z grupy [...] (tj. [...] i [...]), łączna liczba akcji skarącej i dwóch pozostałych podmiotów z [...] stanowi 19,82% ogółu akcji w kapitale zakładowym [...] S.A. Nawet zatem gdy akcje skarżącej w kapitale zakładowym [...] S.A. nie są zamrożone, nie jest ona w stanie (samodzielnie bądź w porozumieniu z innymi akcjonariuszami (tj. [...] i [...]) wpływać w sposób istotny na funkcjonowanie i działalność [...] S.A., ani realizować uprawnień wynikających z Kodeksu spółek handlowych. Również z uwagi na liczbę posiadanych udziałów nie można mówić o ryzyku ekonomicznym związanym z ewentualną realizacją przez skarżącą uprawnień majątkowych. Brak możliwości oddziaływania skarżącej na działalność [...] S.A. oraz brak związku pomiędzy umieszczeniem jej na liście sankcyjnej oraz działalnością [...] S.A. znajduje swoje potwierdzenie także w wypowiedziach przedstawicieli oraz dokumentach źródłowych [...] S.A., o dopuszczenie których jako dowody w sprawie wniosła skarżąca. Biorąc pod uwagę powyższe, posiadanie przez skarżącą akcji [...] S.A. w żaden sposób nie narusza ważnego interesu publicznego, interesu ekonomicznego państwa lub bezpieczeństwa państwa, zaś przejęcie własności tych akcji przez Skarb Państwa lub inny podmiot w żaden sposób nie będzie realizować powyższych celów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zauważył również, że nadesłane akta nie zawierają opinii prawnej, na którą powołuje się Zespół do spraw wykonywania zadań wynikających z przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego w Uchwale nr 18 z 17 maja 2023 r. - z uwagi na skorzystanie przez organ z uprawnienia do ograniczenia uzasadnienia decyzji. Organ wskazał, że ma świadomość, że odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne, jednak postanowił skorzystać z możliwości ograniczenia uzasadnienia decyzji na podstawie art. 3 ust 9 ustawy. Co więcej, zgodnie z art. 4 ustawy, do decyzji o ustanowieniu zarządu tymczasowego w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się jedynie niektóre wymienione w tym artykule przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (wśród nich brak m.in. art. 107 § 3 K.p.a.). Organ wskazał dalej, że kwestia konstytucyjności art. 6b ustawy była badana w toku jej tworzenia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu do projektu ustawy. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że decyzja nie zawiera uzasadnienia, bowiem jego zakres zostać ograniczony zgodnie z art. 3 ust. 9 ustawy. Ustawodawca uznał bowiem, że charakter tego rodzaju spraw, z uwagi na wartości jakie przyświecały wprowadzeniu środka w postaci przymusowego zarządu tymczasowego (zapewnienie ciągłości działania przedsiębiorstwa, w tym zapewnienie bezpieczeństwa miejsc pracy, ciągłości świadczenia usług lub innych zadań o charakterze publicznym, względy bezpieczeństwa państwa) wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji. Organ nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 7b i art. 8 § 1 K.p.a i wskazał, że dołożył wszelkich starań, by mimo trudności, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Wbrew zarzutom skarżącej, przeprowadził wszelkie niezbędne czynności, które doprowadziły do uznania, że ustanowienie zarządu w zakresie posiadanych przez nią akcji [...] S.A. jest niezbędne dla ochrony ważnego interesu publicznego, ochrony interesu ekonomicznego państwa oraz ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa państwa. Zakres uzasadnienia decyzji został ograniczony zgodnie z art. 3 ust. 9 ustawy. W opinii organu, akta sprawy zawierają zaś informacje umożliwiające Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. Sąd postanowił dopuścić dowody zgłoszone w pkt 2 a, c, d, h skargi i oddalił pozostałe wnioski dowodowe. Sąd oddalił również wnioski zgłoszone w pkt 4-8 skargi. W toku posiedzenia skarżąca wskazała, że do dnia dzisiejszego nie została wobec niej wydana decyzja o przejęciu należących do niej akcji [...] S.A. Przez okres 6 miesięcy od wydania zaskarżonej decyzji nie było też wykonywanych żadnych czynności zarządczych przez zarządcę tymczasowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 6b ustawy, zgodnie z którym w przypadku zastosowania środka, o którym mowa w art. 1 pkt 1 albo 2, może zostać ustanowiony zarząd w celu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub podmiotu innego niż Skarb Państwa własności środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014 należących do osoby albo podmiotu wpisanych na listę, zwanego dalej "przejęciem własności", jeżeli jest to niezbędne dla ochrony ważnego interesu publicznego, ochrony interesu ekonomicznego państwa lub ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa państwa (ust. 1). Ustanowienie zarządu następuje w drodze decyzji ministra właściwego do spraw gospodarki. Do ustanowienia zarządu i działalności zarządcy stosuje się art. 6a ust. 2-10, 12-14 oraz ust. 27 pkt 1 (ust. 2). Zarządca wykonuje czynności określone w art. 6a ust. 11 pkt 1-4 do czasu przejęcia własności na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 5 (ust. 3).
Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie ustanowienia tymczasowego zarządu przymusowego w celu przejęcia własności środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych należących do osoby albo podmiotu wpisanych na listę sankcyjną nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, bowiem zgodnie z art. 4 ustawy (stosowanym zgodnie z art. 6b ust. 2 w zw. z art. 6a ust. 2 ustawy), do tego rodzaju postępowań stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród nich nie znalazł się m.in. art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Powyższa konstatacja koresponduje również z art. 3 ust. 9 ustawy (stosowanym zgodnie z art. 6b ust. 2 ustawy), który stanowi, że Minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Ustawodawca uznał zatem, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności wykazanie przesłanek ustanowienia tymczasowego zarządu przymusowego w celu przejęcia własności, wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych np. w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji. W konsekwencji za niezasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 ust. 9 w zw. z art. 6b ust. 2 ustawy oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Niemniej jednak należy mieć również na względzie, że jak wynika z cytowanych wyżej przepisów, ustanowienie zarządu w celu przejęcia własności środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych należących do osoby albo podmiotu wpisanych na listę sankcyjną przybiega formę władczą decyzji administracyjnej, która oparta jest na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Minister "może" (a więc nie musi) wydać taką decyzję wobec podmiotu wpisanego na listę sankcyjną w przypadku spełnienia co najmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 6b ust. 1 ustawy, tj. gdy jest to niezbędne dla ochrony ważnego interesu publicznego, ochrony interesu ekonomicznego państwa lub ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa państwa. Na gruncie niniejszej sprawy organ uznał, że w sprawie wystąpiły łącznie wszystkie ww. przesłanki.
Wymienione wyżej przesłanki mają charakter oceny i stanowią tzw. klauzule generalne. Jak natomiast wskazuje się w doktrynie, klauzula generalna to zwrot niedookreślony o charakterze wartościującym, świadomie dający swobodę decyzyjną i odsyłający do norm pozaprawnych, zawarty w akcie normatywnym, umożliwiający zastosowanie pewnego stopnia dowolności w wykładni prawa (por. A. Korybski, L. Leszczyński, A. Pieniążek, Wstęp do prawoznawstwa. Lublin, Wydawnictwo UMCS, 2005, s. 138; S. Adamczyk-Kaczmara, Nadużycie prawa a zasada neutralności VAT; WKP 2022). Należy mieć jednocześnie na względzie, że zastosowanie w tekście ustawy pojęcia "ważnego interesu publicznego", "ochrony interesu ekonomicznego państwa" lub "bezpieczeństwa państwa", jest celowym zabiegiem ustawodawcy dającym, organom stosującym prawo możliwość indywidualnego potraktowania każdej sprawy, co nie oznacza, że mogą być to rozstrzygnięcia dowolne. W razie zaistnienia sytuacji spornych co do działań organów administracji na etapie stosowania prawa, każdy może zainicjować postępowanie, w którym właściwy sąd oceni prawidłowość wykładni i zastosowania przepisów zawierających klauzule generalne.
Kluczową kwestią jest zatem w takiej takich przypadkach uzasadnienie decyzji, które pozwoli ustalić tok rozumowania organów i zasadność podjętego rozstrzygnięcia, a które to w niniejszej sprawie, na mocy przywołanego wcześniej art. 3 ust. 9 ustawy, zostało ograniczone ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny.
W tej sytuacji zwrócić należy szczególnie uwagę, że na mocy art. 4 ustawy, w sprawie znajdowały zastosowanie m.in. art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. W konsekwencji Minister nie był zwolniony od: 1) dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywatela (strony postępowania); 2) współdziałania w toku postępowania z innymi organami administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy; 3) prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 4) zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Także zasada ekonomiki postępowania zawarta w art. 12 K.p.a. nie wykluczała opisanych wyżej reguł prowadzenia postępowania administracyjnego.
To zatem, że decyzja Ministra wydawana na podstawie art. 6b ust. 1 ustawy nie wymaga uzasadnienia nie oznacza, że organ załatwiający sprawę jest zwolniony od prowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia w toku tego postępowania, tzw. prawdy obiektywnej, dokonania subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod konkretną normę prawną. Ma to kardynalne znaczenie zwłaszcza w sprawach administracyjnych, w których organ orzeka w granicach uznania administracyjnego w oparciu o przesłanki o charakterze ocennym, tak jak w niniejszej sprawie.
Tymczasem analiza nadesłanych Sądowi akt postępowania administracyjnego wskazuje, że Minister działając z urzędu, choć niewątpliwie przeprowadził postępowanie i podjął próby ustalenia stanu faktycznego, to jednak wyniki tego postępowania nie pozwalają Sądowi na ustalenie, na podstawie jakich dokumentów, danych, okoliczności faktycznych, czy też informacji organ przyjął, że w sprawie spełniona została którakolwiek z przesłanek z art. 6b ust. 1 ustawy. Z akt wynika bowiem, że w dniu [...] stycznia 2023 r. organ wystąpił do Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Ministerstwa Aktywów Państwowych (jako podmiotu uprawnionego do działań z 33% akcji [...] S.A. posiadanych przez Skarb Państwa), do wyrażenia opinii, czy w świetle informacji będących w posiadaniu tych organów pozostawanie akcji [...] S.A. w posiadaniu trzech spółek z [...] (w tym skarżącej) stanowi zagrożenie dla "ważnego interesu publicznego", "interesu ekonomicznego państwa" lub "bezpieczeństwa państwa".
W odpowiedzi z [...] lutego 2023 r. Centralne Biuro Antykorupcyjne wskazało, że aktualna struktura korporacyjna akcjonariatu [...] "może potencjalnie narażać ją w przyszłości na ryzyko odpływu kontrahentów. Podejmowanie współpracy z podmiotem powiązanym z akcjonariuszem wpisanym na listę sankcyjną może wiązać się z obawą nieotrzymania zapłaty za usługę czy towar, karami finansowymi, czy odpowiedzialnością karną lub administracyjną. Stąd też pozostawanie w relacjach gospodarczych z podmiotami o złożonej strukturze właścicielskiej, w obecnej sytuacji polityczno-gospodarczej, może nieść za sobą ryzyko, któremu uczestnicy rynku będą starać się zapobiegać".
Ministerstwo Aktywów Państwowych w piśmie z [...] marca 2023 r. wskazało z kolei, że W. K. wpisany na listę sankcyjną Wielkiej Brytanii, Unii Europejskiej i Polski w kwietniu 2022 r. wraz z podmiotami zależnymi, którymi są trzy spółki (w tym skarżąca), kontroluje za ich pośrednictwem pakiet 19,82% akcji [...] S.A. W efekcie nałożonych sankcji nastąpiło zamrożenie środków finansowych (w tym akcji) wskazanych podmiotów, co oznacza zapobieganie wszelkim ruchom tych środków finansowych, ich przekazywaniu, zmianom, wykorzystywaniu, udostępnianiu lub dokonywaniu nimi transakcji w jakikolwiek sposób, który powodowałby jakąkolwiek zmianę ich wielkości, wartości, lokalizacji, własności, posiadania, charakteru, przeznaczenia lub inna zmianę (...). W piśmie tym podano też, że W. K. poprzez skarżące spółki jest akcjonariuszem mniejszościowym, który nie posiada wpływu na działalność operacyjną [...] S.A., ani nie ma prawa do nominowania członków organów statutowych tej grupy. W sytuacji odmrożenia środków finansowych skarżących spółek, niezależnie od liczby akcji reprezentowanych podczas Walnego Zgromadzenia [...] S.A., nie jest możliwe osiągnięcie przez akcjonariuszy – podmioty kontrolowane przez W. K. (łącznie lub z osobna) większości kwalifikowanej niezbędnej do podjęcia uchwał przez Walne Zgromadzenie.
Z kolei Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie udzieliła odpowiedzi na powyższe zapytanie.
Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego, w którym nie sposób doszukać się odniesienia do konkretnych okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność ochrony interesu publicznego, interesu ekonomicznego, czy zapewnienia bezpieczeństwa państwa, Zespół do spraw wykonywania zadań wynikających z przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego podjął w dniu 17 maja 2023 r. uchwałę nr 18 rekomendującą Ministrowi ustanowienie zarządu w celu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub innego podmiotu własności środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych należących do skarżących spółek wpisanych na listę sankcyjną w zakresie posiadanych przez te spółki akcji [...] S.A.
Po podjęciu uchwały, w dniu 22 maja 2023 r. wystąpił też do Ministra Aktywów Państwowych o dokonanie ponownej analizy zasadności ustanowienia omawianego zarządu na rzecz trzech spółek z [...] (w tym skarżącej). W odpowiedzi z [...] czerwca 2023 r. wskazano, że Minister Aktywów Państwowych popiera i pozytywnie odnosi się do podjęcia działań w celu ustanowienia przymusowego zarządu tymczasowego. Stanowiska tego w żaden sposób już jednak nie uzasadnił.
Z kolei przywoływana przez organ w toku postępowania i w odpowiedzi na skargę opinia prawna z [...] kwietnia 2023 r., zawiera jedynie analizę przepisów ustawy, bez przywołania konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 6b ust. 1 ustawy i wyjaśniały, jakie zdarzenia (faktyczne, czy prawne) powodują ziszczenie się przesłanek w nim wymienionych. Co więcej, w opinii tej wskazano, że o spełnieniu przesłanek z ww. przepisu można mówić, gdy łącznie wystąpi sytuacja: działalność spółki ma znaczenie dla ważnego interesu publicznego, interesu ekonomicznego państwa lub dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa; posiadanie akcji spółki przez podmioty objęte sankcjami powoduje zagrożenie dla powyższych interesów lub bezpieczeństwa państwa; bez wprowadzenia zarządu w celu przejęcia nie jest możliwa ochrona tych interesów lub zapewnienia bezpieczeństwa państwa (pkt 6.6 opinii). W doktrynie powszechnie wskazuje się, że powoływanie się na klauzule generalne pozwalające na ograniczenie wolności gospodarczej nie może mieć charakteru abstrakcyjnego. Konieczne jest zatem wykazanie, jaki rodzaj ważnego interesu publicznego i ekonomicznego państwa wymaga zastosowania zarządu w celu przejęcia lub jaki aspekt bezpieczeństwa państwa jest zagrożony (pkt 6.12 opinii). Choć przy tym w opinii tej dostrzeżono, że pojęcia "ważnego interesu publicznego" i "zapewnienia bezpieczeństwa państwa" mają charakter niedookreślony i szeroki, jak też są trudne do zdefiniowania, to już przesłanka "interesu ekonomicznego państwa" odwołuje się do zagrożenia na poziomie państwowym, mającego ekonomiczny charakter. Interes ekonomiczny państwa może być rozumiany jako takie kształtowanie działalności państwa, aby poprzez prowadzenie stałej interakcji z otoczeniem ekonomicznym oraz rozwiązaniami organizacyjno-prawnymi wpływać na sytuacje ekonomiczną kraju. (...) Jak zauważono, w przedmiotowym stanie faktycznym, dla realizacji tejże przesłanki należy wykazać, że działalność [...] S.A. ma znaczenie dla interesu ekonomicznego państwa oraz zastosowanie zarządu w celu przejęcia w stosunku do akcji [...] S.A. jest niezbędne dla ochrony tego interesu (pkt 6.9 w zw. z pkt 5.16 opinii).
Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, na podstawie jakich dokumentów i w związku z jakimi okolicznościami faktycznymi organ uznał, że w sprawie wystąpiły wszystkie trzy przesłanki z art. 6b ust. 1 ustawy, tj. "ważny interes publiczny", "interes ekonomiczny państwa" lub "bezpieczeństwo państwa". Choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę, że [...] S.A. jest spółką o strategicznym znaczeniu dla gospodarki państwa i została wpisana do wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, jak też obowiązuje zakaz zbywania akcji lub praw z akcji należących w tej spółce do Skarbu Państwa, to już ani z tej decyzji, ani akt sprawy nie wynika, czy zastosowanie zarządu w celu przejęcia akcji [...] S.A. jest niezbędne dla ochrony ww. wartości. Jak już natomiast wskazano powyżej: pismo Centralnego Biura Adresowego odnosi się do zdarzeń przyszłych i niepewnych, obaw o potencjalny odpływ kontrahentów podmiotu, którego akcjonariusz wpisany jest na listę sankcyjną; pierwsze pismo Ministerstwa Aktywów Państwowych wskazuje, że już samo wpisanie na listę sankcyjną skarżących spółek spowodowało zamrożenie ich środków finansowych (w tym akcji), co oznacza zapobieganie wszelkim ruchom tych środków finansowych, a ponadto, że spółki te są akcjonariuszami mniejszościowym, które nie posiadają wpływu na działalność operacyjną [...] S.A.; drugie zaś pismo tego Ministerstwa, choć popiera już ustanowienie zarządu tymczasowego w trybie art. 6b ust. 1 ustawy, to jednocześnie nie wskazuje, jakie okoliczności, czy też dokumenty stoją za zmianą tego stanowiska.
Jednocześnie zaś załączone do skargi dokumenty, dopuszczone jako dowód w sprawie, a stanowiące oświadczenia władz [...] S.A. wskazują, że wpisanie W. K. i skarżących spółek na listę sankcyjną nie miało żadnego wpływu na działalność [...] S.A. Nie spowodowało to bowiem objęcia sankcjami samej [...] S.A. (dowód 2a). Spółka ta nadal prowadziła działalność, zwiększała produkcję nawozów i chemikaliów (dowód 2c), jak też podpisała z [...] umowę o współpracy zachowaniu poufności (dowód 2h). Również ze sprawozdania Zarządu [...] S.A. za rok 2022 r. (dowód 2h), w którym odniesiono się do wpływu wojny na Ukrainie na działalność ww. spółki, nie przywołano okoliczności wpisu jej akcjonariuszy na listę sankcyjną, czy też kwestii posiadania przez skarżącą akcji tej spółki i negatywnego wpływu powyższych zdarzeń na działalność [...] S.A.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, z akt przedłożonych przez organ nie wynika, jakie okoliczności faktyczne, czy też dowody (np. w postaci informacji niejawnych), stały się podstawą uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 6b ust. 1 ustawy z uwagi na "ważny interes publiczny", "ochronę interesu ekonomicznego państwa" i "bezpieczeństwa państwa", na które powołano się w zaskarżonej decyzji. Tymczasem samo wpisanie skarżącej na listę sankcyjną, czy też działania W. K. zmierzające do nabycia większej liczby akcji [...] S.A. mające miejsce przed wieloma laty (w 2012 r.) (a która to m.in. okoliczność spowodowała wpis skarżącej na listę sankcyjną), nie może stanowić uzasadnienia dla stwierdzenia zaistnienia ww. przesłanek w chwili obecnej. Z kolei uznanie zaistnienia ww. niedookreślonych przesłanek, wymaga wykazania, że ustanowienie zarządu przymusowego jest w aktualnej sytuacji konieczne ze względu na ważny interes publiczny, czy też bezpieczeństwo państwa, ewentualnie dlaczego zastosowanie takiego zarządu wobec skarżącej jest istotne z uwagi na ochronę interesu ekonomicznego państwa.
Zdaniem Sądu, na tym etapie postępowania, jak też na podstawie przedłożonych akt sprawy, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, Sąd nie był w stanie dokonać kontroli, czy organ prawidłowo ustalił zaistnienie ww. przesłanek. Dokumenty przedłożone przez organ nie zawierają konkretnej, aktualnej argumentacji i nie odwołują się do konkretnych okoliczności, czy dowodów potwierdzających zasinienie tych przesłanek (lub którejkolwiek z nich). W konsekwencji zaskarżona decyzja nie poddaje się weryfikacji przez Sąd, z uwagi na brak materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości ustaleń organu, że ustanowienie zarządu w celu przejęcia własności środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych należących do skarżącej (szczególnie w sytuacji ich zamrożenia z uwagi na wpisanie skarżącej na listę sankcyjną) jest niezbędne dla ochrony ważnego interesu publicznego, ochrony interesu ekonomicznego państwa lub ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa państwa.
Zdaniem Sądu, takie postępowanie Ministra, szczególnie w sytuacji możliwości ograniczenia uzasadnienia decyzji, świadczy o tym, że organ ten wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ ponownie rozpatrzy sprawę i zgromadzi materiał dowodowy, który wykaże, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 6b ust. 1 ustawy, mając na uwadze wskazane przez Sąd reguły ogólnego postępowania administracyjnego. Jeżeli organ uzna, że w dacie wydawania decyzji nie występują przesłanki z ww. przepisu, wówczas rozważy zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a.
Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skarżącej dotyczącej sprzeczności rozwiązania prawnego w postaci przymusowego zarządu tymczasowego z normami i zasadami wynikającymi z Konstytucji. Jak słusznie wyjaśniono w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej m.in. art. 6b (dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1713) zmieniającej tę ustawę z dniem 18 sierpnia 2022 r.), środki określone w projekcie polegające na ustanowieniu zarządu, który zapewnia ciągłość działania przedsiębiorstwa do momentu jego zbycia mieszczą się w ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy zwykłego, wyznaczanego przez konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji). Wskazać należy, że jest ona ustanowiona ze względu na konstytucyjnie legitymowane cele, określone w dodawanym art. 6a ust. 1 i 6b ust. 1, a więc wyłącznie gdy wobec podmiotu zastosowano środki, o którym mowa w art. 1 pkt 1 albo 2 ustawy sankcyjnej i tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia ciągłość działania przedsiębiorstwa, w tym zapewnienia bezpieczeństwa miejsc pracy, ciągłości świadczenia usług lub innych zadań o charakterze publicznym albo ze względów bezpieczeństwa państwa. Każdy z tych celów mieści się w wartościach ze względu na które można ograniczać prawa i wolności jednostki, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji (porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne oraz prawa i wolności innych osób). Zapewniono adekwatność i proporcjonalność sensu stricto omawianego środka przez kilka elementów, w szczególności: ograniczenia podmiotowe (wobec kogo może być zastosowany), ograniczenia przedmiotowe (wobec jakich aktywów może być stosowany i w jakich sytuacjach), wymóg proporcjonalności i niezbędności (konieczność limitowania stosowania środka, tylko do mienia zamrożonego i jedynie w sytuacjach, gdy środek może służyć celom określonym w dodawanym art. 6a ust. 1 i 6b ust. 1 projektu), ograniczenie czasowe co do trwania zarządu, możliwość zaskarżenia decyzji o ustanowieniu zarządu, zbycie środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem, przez zarządcę działającego w imieniu i na rzecz osoby lub podmiotu, wobec których zarząd został ustanowiony, na podstawie udzielonego przez nie pełnomocnictwa, a przypadku gdy zbycie nie nastąpi w okresie, na który zarząd został ustanowiony zarządzenie niezależnego sądu o sprzedaży. W związku z tym wszelkie wymogi związane z zasadą proporcjonalności są spełnione.
Niezasadny okazał się również podniesiony w skardze zarzut, że omawiana regulacja stanowi niedozwoloną ingerencję w istotę prawa własności. Oczywiste jest, na co również słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej ustawę z 13 kwietnia 2022 r., że prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Nie może być więc traktowane jako ius infinitum (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r. sygn. akt K 13/98). Granica oceny, czy dana ingerencja narusza istotę prawa własności musi być kontekstowa. Oznacza to, że przy określaniu prerogatyw właściciela, jak też ocenie wykonywania służącego właścicielowi prawa, trzeba brać pod uwagę cel gospodarczy prawa oraz kontekst sytuacyjny, w jakim prawo to funkcjonuje (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 2004 r. sygn. akt K 25/03). W odniesieniu do prawa własności Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że nawet odjęcie prawa własności nie musi oznaczać naruszenia jego istoty. Nie każde zatem pozbawienie prawa własności stanowi ingerencję w istotę prawa własności i świadczy o przekroczeniu maksymalnych granic zakreślonych przez art. 31 ust. 3, zdanie drugie oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Wniosek o wkroczeniu w istotę prawa własności można wyprowadzić dopiero po dokonaniu oceny wagi i sposobu pozbawienia tego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 lipca 2013 r. sygn. akt SK 12/12). W tym kontekście trafnie podniesiono w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy z 13 kwietnia 2002 r., że na gruncie nakazu zbycia określonej rzeczy istnieje stała linia orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego, w której wskazuje się, że jest on konstytucyjnie dopuszczalny. Jak stwierdził Trybunał, sens prawa własności polega niewątpliwie na przyznaniu określonej osobie (lub, w przypadku współwłasności, osobom) najszerszych uprawnień względem rzeczy. Zdaniem Trybunału, sam nakaz zbycia określonej rzeczy nie przekracza jeszcze granicy istoty prawa własności i może być w pewnych szczególnych okolicznościach konstytucyjnie dopuszczalny (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 30 października 2001 r. sygn. akt K 33/00, 14 grudnia 2004 r. sygn. akt K 25/03, 21 czerwca 2005 r. sygn. akt P 25/02, 14 lutego 2012 r. sygn. akt P 17/10, 8 października 2015 r. sygn. akt SK 11/13, 20 czerwca 2018 r. sygn. akt SK 3/13 oraz 9 lutego 2021 r. sygn. akt P 15/17). Trybunał wskazywał również jakie warunki muszą być spełnione aby zapewnić, że tego rodzaju, interwencja ustawodawcy jest dopuszczalna konstytucyjnie. W szczególności podnosił, że właściciel, na którego ustawodawca nakłada bezwzględny obowiązek zbycia własności na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego nie może być jednocześnie całkowicie pozbawiony możliwości wyboru osoby nabywcy i wpływu na wysokość uzyskanego w zamian świadczenia. Wskazywał również na merytoryczne uzasadnienie danego nakazu normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi, odpowiednią konstrukcję przepisów wystawiających sam nakaz, w szczególności zgodność z zasadami wynikającymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, takimi jak zasada poprawnej legislacji oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także na to, że obowiązek sprzedaży powinien być ustanawiany wobec określonych podmiotów przez niearbitralne kryteria, w tym powinien mieć ściśle określone ramy czasowe (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 30 października 2001 r. sygn. akt K 33/00, 14 lutego 2012 r. sygn. akt P 17/10, 10 lipca 2012 r. sygn. akt P 15/12 oraz 20 czerwca 2018 r. sygn. akt SK 3/13) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2844/22; https://cbois.nsa.gov.pl).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł, jak sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na powyższe koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.