I OSK 1770/19

I OSK 1770/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2991/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-11-06
Skarżony organ
Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2 i 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 2, art. 22, art. 23, art. 24, art. 29
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J., K. J., H. B., M. J., M. N., J. S., E. R., R. R., K. B, J. M., H. M., A. M., N. B., P. B., E. R., P. S., I. A., P. S., S. P., A. C., M. R., P. M., M. B. oraz J. H. i H.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2991/17 w sprawie ze skarg M. J., K. J., H. B., M. J., M. N., J. S., E. R., R. R., K. B, J. M., H. M., A. M., N. B., P. B., E. R., P. S., I. A., P. S., S. P., A. C., M. R., P. M., M. B. oraz J. H. i H.O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 06 listopada 2018r. sygn. IV SA/Wa 2991/17 oddalił skargi M. J., K. G. J., H. B., M. J., M. N., J. S., E. R., R. R., K. B., J. M., H. M., A. M., N. C. B., P. S. B., E. R., P. S., I. A., P. S., S. P., A. C., M. R., P. M., M. C. B. oraz J. W. H. i H. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z [...] czerwca 1976 r. (dalej jako: "Decyzja z 1976 r.") Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , stanowiącej współwłasność zmarłej Z. K., zmarłej M. K., zmarłego K. B., I. M., zmarłego E. B., D. S. G., A. L. M. i zmarłej L. B. i odroczył ustalenie odszkodowania na czas trzech miesięcy od dnia wydania decyzji.
Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 1977 r. (zwaną dalej: "Decyzja z 1977 r.") przyznał odszkodowanie za wywłaszczenie wskazanej powyżej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] . Odszkodowanie zostało przyznane na rzecz: I. M. (2/16 części), D. G. (2/16 części), A. L. M. (3/16 części), M. S. (1/16 części) oraz domniemanych spadkobierców Z. K. (2/16 części), M. K. (2/16 części), K. B. (2/16 części) oraz E. B. (2/16 części). Odszkodowanie ustalono w kwocie [...] zł. Do wypłacenia odszkodowania wskazanym osobom i domniemanym spadkobiercom - w częściach i wysokości - wymienionych w pkt. I Decyzji z 1977 r. zobowiązano Dyrekcję Rozbudowy Miasta [...] .
Na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności ww. Decyzji z 1977 r. Wojewoda decyzją z [...] marca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. a następnie Minister decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r."). Zgodnie z treścią art. 22 ustawy z 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Natomiast zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r. organ wywłaszczeniowy mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Wskazano, że Prezydent zawiadomił strony o terminie rozprawy odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] listopada 1976 r. Wbrew twierdzeniom stron, osobna rozprawa odszkodowawcza odbyła się [...] listopada 1976r. Z protokołu rozprawy wynika, że stawiła się na niej D. Ł., jako przedstawiciel wnioskodawcy wywłaszczenia oraz część współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. D. G., A. L. M., M. S. W toku rozprawy odszkodowawczej ustalono, że wypłata odszkodowania nastąpi w formie pieniężnej. Ponadto właściciele nieruchomości obecni na rozprawie zrezygnowali z działki zamiennej. Przewodniczący rozprawy poinformował właścicieli, że nastąpi przekazanie odszkodowania do depozytu sądowego zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z 1958 r. Następnie współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości oświadczyli, że nie posiadają w tym samym układzie własności innej nieruchomości na terenie miasta [...] . Przedstawiciel inwestora oświadczył, iż operaty szacunkowe są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Ponadto z protokołu nie wynika, aby obecni współwłaściciele nieruchomości kwestionowali wysokość odszkodowania. W rozprawie odszkodowawczej nie wziął udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skarżących, organ podkreślił, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej stanowi naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., jednakże takie naruszenie należało rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu stron skierowania Decyzji z 1977 r. do osób zmarłych, tj. Z. K., M. K., K. B., E. B. oraz L. B. organ wskazał, że bezsporne jest, że współwłaściciele ujawnieni w księdze wieczystej nie żyli w dacie wydawania decyzji z 1977 r. Niemniej jednak ich następcy prawni nie ujawnili się w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, a organ wskazując w zaskarżonej decyzji domniemanych spadkobierców zmarłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, podał ich jako element opisujący, identyfikujący nieruchomość, bowiem w dniu wywłaszczenia figurowali oni nadal w księdze wieczystej jako współwłaściciele nieruchomości. Wskazano, że w wypadku, gdy osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej nie żyje, odszkodowanie przyznaje się na rzecz konkretnych spadkobierców ustalonych w postępowaniu spadkowym, a jeśli postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone - na rzecz nie ustalonych imiennie spadkobierców. Jak wskazano powyżej organ wywłaszczeniowy ustalił, że Z. K., M. K., K. B. oraz E. B. zmarli, zaś postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie zostały mu przedłożone w toku postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego. Nie można więc uznać, że zaskarżoną decyzję skierowano do osób zmarłych, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby organ traktował te osoby jako osoby żyjące. Wynika to z faktu, że organ nie kierował do nich żadnej korespondencji, w tym zaskarżonej decyzji odszkodowawczej, co potwierdza treść rozdzielnika Decyzji z 1977 r., skierowanej do żyjących właścicieli nieruchomości oraz domniemanych spadkobierców wskazanych zmarłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Samo wskazanie ich imion i nazwisk w osnowie decyzji, stanowi jedynie odzwierciedlenie zapisu w księdze wieczystej. Tym samym za bezzasadny uznano zarzut skarżących, bowiem zaskarżona decyzja odszkodowawcza została skierowana nie - do osób zmarłych, lecz do domniemanych spadkobierców, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Dalej zauważono, że art. 28 ust. 1 ustawy z 1958 r. dopuszczał możliwość doręczenia decyzji właścicielowi, którego miejsce pobytu było nieznane poprzez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu. Zgodnie z art. 45 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawiało się w aktach sprawy, o czym wywieszało się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważało się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Podkreślono, że w rozdzielniku decyzji odszkodowawczej, w punkcie pierwszym, organ wywłaszczeniowy wskazał Urząd Miejski w [...] , w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni przedmiotowej decyzji, co oznacza, że przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w trybie art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako: "k.p.a." (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) nastąpiło doręczenie decyzji spadkobiercom zmarłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Tym samym odszkodowanie w wysokości [...] zł zostało przyznane w prawidłowej kwocie I. M. w 2/16 części, D. G. w 2/16 części, A. L. M. w 3/16 części, M. S. w 1/16 części oraz domniemanym spadkobiercom zmarłych: Z. K. w 2/16 części, M. K. w 2/16 części, K. B. w 2/16 części i E. B. w 2/16 części. Zatem wbrew twierdzeniom odwołujących się organ wywłaszczeniowy ustalił udziały w sposób prawidłowy, na podstawie dostępnych informacji, zachowując przy tym należytą staranność, bowiem ustalenia udziałów organ wywłaszczeniowy dokonał w oparciu o wypis z KW [...] tom 4 k.77 z [...] października 1975 r. oraz przedłożone w toku postępowania postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia1976 r., sygn. akt. IV NS 418/76/1. Odnosząc się do zarzutu skarżących o nieuwzględnieniu aktu poświadczenia dziedziczenia po S. B. oraz postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po E. B. i M. K., niezbędnych do ustalenia aktualnego stanu prawnego zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził, iż organ wywłaszczeniowy nie powziął w toku postępowania wywłaszczeniowego informacji o istnieniu tych dokumentów po zmarłych współwłaścicielach. Z postanowienia Sądu Powiatowego dla m. [...] z 8 marca 1963 r. (sygn. akt II.Ns.ll.53/63) wynika, że spadek po E. B. nabyła Z. B., K. B., Z. K., I. M., M. K., A. M. oraz D. G. Biorące udział w postępowaniu wywłaszczeniowym współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, tj. I. M., A. M. oraz D. G. w żadnym stadium postępowania wywłaszczeniowego nie poinformowały organu wywłaszczeniowego o przeprowadzonym postępowaniu spadkowym po zmarłym E. B. Analogicznie w przypadku zmarłego S. B., biorąca udział w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym I. M. oraz D. S. G. nie poinformowały organu wywłaszczeniowego o akcie poświadczenia dziedziczenia z [...] grudnia 1932 r. i zawartej [...] listopada 1934 r. umowie o podziale spadku po S. B. Pomimo zawarcia tej umowy oraz istnienia w obiegu prawnym prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, jak i aktu dziedziczenia po zmarłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości, nie ujawniono tych zmian w aktach księgi wieczystej właściwej dla przedmiotowej nieruchomości, co stanowiło naruszenie dekretu z dnia 11 listopad 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawniania swojego prawa. Tym samym ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. Zatem organ wywłaszczeniowy dochował należytej staranności, opierając swoje ustalenia w zakresie ustalenia współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości na wypisie KW [...] tom 4 k.77 z [...] października 1975 r. oraz postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia1976 r. (sygn. akt. IV NS 418/76/1) i informacjach uzyskiwanych w toku postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego.
Co do zarzutu pominięcia M. S. w postępowaniu odszkodowawczym organ zauważył, że organ wywłaszczeniowy po uzyskaniu postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia1976 r. (sygn. akt. IV NS 418/76/1) umożliwił M. S. udział w postępowaniu. Za chybiony uznano zarzut o braku możliwości kwestionowania opinii rzeczoznawców majątkowych przez M. S., bowiem jak wskazano z protokołu osobnej rozprawy odszkodowawczej przeprowadzonej [...] listopada 1976 r. wynika, że M. S. stawiła się na niej, a w toku rozprawy nie kwestionowała kwoty przyznanego odszkodowania, ustalonego opinią biegłego z [...] lutego 1976 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 06 listopada 2017r. sygn. IV SA/Wa 2991/17 oddalił skargi wniesione na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli skarżący w osobach: M. J., K. G. J., H. B., M. J., M. N., J. S., E. R., R. R., K. B., J. M., H. M., A. M., N. B., P. B., E. R., P. S., I. A., P. S., S. P., A. C., M. R., P. M., M. B. oraz J. W. H. i H. O., zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: "p.p.s.a." naruszenie:
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 -13 ustawy 1958 r. w zw. z art. 195 i 196 i art. 8 kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż prowadzenie postępowania i wydanie decyzji wobec osób nieżyjących nie mających zdolności do czynności prawnych nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a nadto pozbawienie własności i przyznanie odszkodowania w błędnej wysokości nie odpowiadającej rzeczywistemu udziałowi we współwłasności danej osoby,
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 2, art. 24, art. 29 ustawy z 1958 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w sposób prawidłowy, a pozbawienie możliwości udziału stron w postępowaniu, prowadzenie postępowania i wydanie decyzji bez wskazania w niej i bez udziału 14 współwłaścicieli, bez udziału w rozprawie odszkodowawczej M. S., w sytuacji braku prawidłowo sporządzonej opinii biegłego, bez właściwej drugiej rozprawy tylko w kwestii odszkodowania, bez zawiadomienia o rozprawie, bez udziału na niej biegłego, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa,
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 6,7, art. 17 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 1,2 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 195 i 196 kodeksu cywilnego oraz art. 4, 5 , 7, 8 ust. 1, art. 25, art. 26, art. 27 ust. 1, art. 37 ust. 1,4,5,7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż niezparoponowanie dobrowolnie kwoty odszkodowania, nie zawiadomienie właścicieli o rozprawie i nie przyznanie odszkodowania rzeczywistym właścicielom w wysokości odpowiadającej ich udziałom w nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie podlega weryfikacji,
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w z wz. z art. 19 ust. 2, art. 2, art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z 1958 r. "w zw. z art.(obowiązującego w dacie kontrolowanej decyzji" poprzez błędną wykładnię i pominięcie faktycznych właścicieli w toku postępowania i nie wskazanie ich jako osoby uprawnione do odszkodowania,
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 4, 5 , 7, 8 ust. 1, art. 25, art. 26, art. 27 ust. 1, art. 37 ust. 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej opinii poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż organ nie naruszył przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji bez udziału faktycznych współwłaścicieli nieruchomości, w tym części, co do tych którzy posiadali już postanowienia o nabyciu praw spadkowych,
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2. "obecnego k.p.a." w zw. z art. 97 ust. 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż brak było konieczności wydawania decyzji co do wysokości odszkodowania przysługującego poszczególnym domniemanym spadkobiercom M. K., K. B., E. B., Z. K.
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 99 § 1, 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i pominięcie faktycznych właścicieli nieruchomości w toku postępowania i nie wskazanie ich w decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania jako strony postępowania oraz nie wskazanie prawidłowej podstawy prawnej.
W dalszej części skargi kasacyjnej zawarto literalne powtórzenie wyliczenia wskazanych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 141 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze do Sądu I instancji, a w szczególności brak odniesienia się do zarzutu błędnego ustalenia odszkodowania na rzecz poszczególnych współwłaścicieli nie wskazanie w jakiej jednostkowej kwocie każdy ze współwłaścicieli winien otrzymać odszkodowanie oraz według którego wariantu opisanego w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
1. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy, w tym wypowiedział się odnośnie zarzutów i argumentów dotyczących zasadności złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej.
Niezasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17).
Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca. Zaakcentować też trzeba, że uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17).
Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w badanej sprawie w istocie stanowi konsekwencję i kontynuację polemiki skarżących z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Nie mogło zatem przynieść oczekiwanego rezultatu.
2. Bezzasadnie również Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
3. Porządkując zarzuty skargi kasacyjnej należy wskazać, że zarzucono naruszenie:
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 2, art. 24, art. 29 ustawy z 1958 r.
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 6,7, 17 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 1,2 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 195 i 196 kodeksu cywilnego oraz art. 4, 5 , 7, 8 ust. 1, art. 25, art. 26, art. 27 ust. 1, art. 37 ust. 1,4,5,7 k.p.a.
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w z wz. z art. 19 ust. 2, art. 2, art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z 1958 r. "w zw. z art.(obowiązującego w dacie kontrolowanej decyzji",
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 4, 5 , 7, 8 ust. 1, art. 25, art. 26, art. 27 ust. 1, art. 37 ust. 1 k.p.a.
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2. "obecnego k.p.a." w zw. z art. 97 ust. 2 k.p.a.
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 99 § 1, 2 k.p.a.
3.1. Odnosząc się do przytoczonych zarzutów trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że zostały one błędnie sformułowane, jako dotyczące naruszenia przepisu prawa materialnego. Sądowi I instancji zarzucono, bowiem naruszenie przepisu postępowania (art. 151 p.p.s.a.) a dalsza treść każdego z przytoczonych zarzutów, dotycząca prawa materialnego, w każdym przypadku stanowi w jedynie powiązanie, które ma podkreślać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., czyli przepisu procesowego.
Należy też wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały zredagowane w sposób niestaranny. Dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia: art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 196 kodeksu cywilnego. Przepis art. 196 k.c. składa się z dwóch paragrafów. Współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych, albo współwłasnością łączną (§ 1). Współwłasność łączną regulują przepisy dotyczące stosunków, z których ona wynika. Do współwłasności w częściach ułamkowych stosuje się przepisy niniejszego działu (§ 2). W skardze kasacyjnej nie doprecyzowano, z którym z nich autor skargi kasacyjnej wiąże naruszenie prawa. Podobnie przepis art. 29 ustawy z 1958 r. składał się z 4 ustępów. Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z "art. 29" ustawy z 1958 r. nie wskazano jaka jednostka redakcyjna tekstu prawnego zawarta w treści tego przepisu została w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszona. Dalej należy wskazać na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 16 ust. 2 "pkt 6,7,17 ust. 1 i 2" oraz zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 37 "ust. 1 4,5,7 k.p.a.", a także zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. "w zw. z art.(obowiązującego w dacie kontrolowanej decyzji". Dla porządku wskazać trzeba, że zarzuty te zostały sformułowane nieprawidłowo. Nie wskazano bowiem w nich jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych tekstów prawnych miały zostać naruszone. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać.
Zważywszy zatem na wskazane powyżej wady skargi kasacyjnej oraz wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej, Sąd rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną, w takim zakresie w jakim pozwoliła na to treść zarzutów skargi, mając na uwadze aby prawo skarżących do sądu nie doznało uszczerbku.
Zasadniczy spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kilku ściśle powiązanych ze sobą zagadnień. Po pierwsze, jest to kwestia wydania decyzji wobec osób nieżyjących, po drugie - przyznanie odszkodowania w nieprawidłowej wysokości.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy poczynić uwagę natury wprowadzającej, a mianowicie że nie wszystkie standardy, jakie powinna spełniać decyzja wywłaszczeniowa, dotyczą również decyzji rozstrzygającej o samym odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 1824/18 oraz z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13).
Z uwzględnieniem tego zastrzeżenia Sąd ocenił zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, mając na uwadze opisane powyżej wady skargi kasacyjnej oraz fakt, że postępowanie w sprawie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.
3.1.1. Bezzasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w z wz. z art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 -13 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 195 i art. 196 oraz art. 8 kodeksu cywilnego.
Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 1958r stanowił, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Przepis art. 8 k.c. stanowił, że każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Natomiast na podstawie art. 195 k.c. własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność).
Autor skargi kasacyjnej w naruszeniu wskazanych przepisów upatruje rażącego naruszenia prawa, poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osób nieżyjących.
Ocena zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). Dlatego należy wskazać, że w ustawie z 1958 r. zasadą była jednoczesność orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu (art. 22 ust. 1). Jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należało w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości (art. 24). Osobą taką był przede wszystkim właściciel nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej (art. 15 ust. 3 pkt 3). Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy z 1958 r. we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli było znane lub posiadacza, jeżeli nie była nim osoba ujawniona w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów a osoby właściciela nie można ustalić. Zgodnie z art. 16 ust. 3 do wniosku należało ponadto dołączyć poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo jeżeli nieruchomość nie ma księgi wieczystej lub księga ta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów stwierdzającego prawo własności. W świetle powyższego, w sytuacji gdy nieruchomość posiadała urządzoną księgę wieczystą, jako właściciela nieruchomości należało wskazać osobę ujawnioną w księdze wieczystej, albowiem ustawa określała jako właściciela osobę która była wpisana w księdze wieczystej, choćby nim w rzeczywistości nie była.
Poza sporem pozostaje fakt, że przedmiotowa nieruchomość posiadała księgę wieczystą, w której na dzień wydania decyzji odszkodowawczej wpisani byli m.in.: Z. K., M. K., K. B., E. B. i to oni zostali wskazani jako osoby uprawnione do odszkodowania, z jasną adnotacją że zmarli. Ich następcy prawni nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej.
Przepis art. 20 ustawy z 1958 r. przewidywał wówczas, że jeżeli w toku postępowania zgłosi się i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nieujawniona w księdze wieczystej, naczelnik powiatu dopuści ją do udziału w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, przedłożone zostało postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia1976 r. sygn. IV.Ns.718/76/1 stwierdzające nabycie spadku po L. B. (wymienionej w księdze wieczystej) przez jej córki: A. Lidię M. oraz M. S. (po połowie). Dlatego też, w Decyzji z 1977 r. w miejsce wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej L. B., jako osoby uprawnione do odszkodowania, wymieniono A. L. M. oraz M. S.
Jak wynika z akt archiwalnych, zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu rozprawy oraz Decyzja z 1977 r. wraz z informacją o złożeniu odszkodowania do depozytu sądowego zostały ogłoszone w formie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń, zgodnie z przepisami ustawy, pomimo tego spadkobiercy zmarłej właścicielki nie przystąpili do postępowania (art. 17 ust. 2 ustawy z 1958 r.). Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej należy wskazać, że z mocy prawa dane z ksiąg wieczystych miały podstawowe znaczenie dla organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe i odszkodowawcze. Poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości (art.16 ust. 3 pkt 3 ustawy z 1958 r.) należało dołączyć do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Na podstawie obowiązującego ówcześnie art. 18 ust. 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319) domniemywano, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Należy wskazać, że jakkolwiek w dacie wydawania Decyzji z 1977 r. zakończone było już postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po M. K. i E. B., to ich następcy prawni nie ujawnili swojego prawa własności, i to pomimo, że zgodnie z dekretem z dnia 11 listopada 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320), przepis art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa. Ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. W świetle tych regulacji, organ wywłaszczeniowy nie był uprawniony do samodzielnego ustalenia stanu prawnego nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta.
Z kolei w odniesieniu do następców prawnych K. B. i Z. K. należy wskazać, że na podstawie art. 1027 k.c. względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku.
To oznacza, że osoby uznające się za następców prawnych K. B. i Z. K. mogły udowodnić następstwo prawne wyłącznie prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy ustalenie wszystkich spadkobierców właścicieli tabularnych nastąpiło dopiero w 2017 r.
Należy wskazać, że na gruncie prawa administracyjnego zastosowanie znajdują zasady prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień) oraz ex iniuria ius non oritur (nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia). Skoro zatem następcy prawni dotychczasowych właścicieli nieruchomości nie ujawnili swych praw w księdze wieczystej ani nie przeprowadzili postępowania spadkowego, to wydanie decyzji wobec właścicieli tabularnych nie może być kwalifikowane jako wydanie decyzji w warunkach nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.).
3.1.2.Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych. Również przepisy art. 8 ust. 2 - 7 ustawy z 1958 r. dotyczą odszkodowań za wywłaszczenie gruntów rolnych, zasiewy, uprawy i plony, plantację kultur wieloletnich, za grunt leśny, za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych. Tymczasem, jak wynika z Decyzji z 1976 r. wywłaszczona nieruchomość, tj. dz. nr [...] położona w [...] przy ul. [...] znajdowała się w obrębie terenów przewidzianych pod budowę przychodni zdrowia. Ustalenia te nie były nigdy kwestionowane. Nie przedstawiono też żadnych dowodów, które wskazywałyby, iż jakiekolwiek nasadzenia istniały w dacie wywłaszczenia. Co więcej, we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (z dnia [...] kwietnia1976 r. , znak: [...]) wskazano, że "wnioskiem objęta zostaje cała działka przy ul. [...] oznaczona nr geod. [...] o pow. [...]"wolna od składników budowlanych i upraw".
3.1.3. Z kolei w kwestii zarzutu naruszenia art. 8 ust. 8-13 ustawy z 1958 r. należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym konkretnie polega błędna wykładnia tych przepisów. Skarga kasacyjna w istocie nie zawiera merytorycznego uzasadnienia zarzutów dotyczących naruszenia wymienionych przepisów art. 8 ust. 1 – 13 ustawy z 1958 r. Jedyny omówiony zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do przepisu art. 8 ustawy z 1958 r. dotyczy braku wskazania, który z podpunktów art. 8 stanowił podstawę ustalenia odszkodowania. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, że aktualne wciąż pozostaje ugruntowane w judykaturze i doktrynie stanowisko, że nie może być uznana za decyzję wydaną "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo niewłaściwie powołano podstawę prawną (m.in. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., II SA 1904/82, OSPiKA 1983, nr 12, poz. 271). W okolicznościach badanej sprawy niewątpliwie, w dacie wydawania decyzji istniała podstawa prawna do jej wydania. Jej istnienie nie jest nawet przedmiotem sporu. Natomiast decyzja, która określa w sposób ogólny czy błędny podstawę prawną, jakkolwiek narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. to nie jest wydana bez podstawy prawnej.
3.2. W kwestii naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w z zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 2, art. 24, art. 29 ustawy z 1958 r. należy wskazać, że w dacie wydawania Decyzji z 1977 r. przepis art. 22 ustawy z 1958 r. brzmiał: "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". Przepis ten nie dzielił się na ustępy oraz punkty. Przepis ten wówczas (w 1977 r.) nie dzielił się na jednostki redakcyjne, tak więc zarzut dotyczący naruszenia art. 22 "ust. 1 pkt 4" nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, ponieważ taki przepis w dacie wydawania decyzji odszkodowawczej nie obowiązywał.
Mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej można wskazać natomiast, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa jeżeli powyższe uchybienie nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09; z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 228/10; z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12; z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12; z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2380/14; z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3447/15; z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 202/16; z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2168/16, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela. Zauważyć także należy, że z uwagi na treść powyższego przepisu, ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie opinii na rozprawie. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazali, że brak biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.
3.2.1. Na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r. naczelnik powiatu mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Naruszenie tego przepisu zostało powiązane w skardze kasacyjnej z zarzutem braku przeprowadzenia odrębnej rozprawy odszkodowawczej. Odnosząc się do tej argumentacji należy zauważyć, że przepis art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r. jest przepisem o charakterze procesowym, zatem w sprawie powinno zostać wykazane, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie została wykazana.
Jak natomiast wynika z akt organ wywłaszczeniowy przeprowadził rozprawę odszkodowawczo - wywłaszczeniową w dniu [...] listopada 1976 r. Na rozprawie omówiono kwestie związane z samym wywłaszczeniem, jak i odszkodowaniem. Obecne na rozprawie A. M., D. G. i M. S. wyraziły zgodę na wypłatę odszkodowania w formie pieniężnej i zrezygnowały z działki zamiennej. Zatem nieprzeprowadzenie osobnej rozprawy przed wydaniem orzeczenia o odszkodowaniu należy oceniać jako naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r., niemniej naruszenie to w przedmiotowej sprawie nie ma charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1257/18, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 118/12).
3.2.2. Na podstawie art. 24 ustawy z 1958 r. jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należało w decyzji wskazać właściciela nieruchomości (...). Przepis art. 29 ustawy z 1958 r. składał się z 4 ustępów, przy czym, zważywszy na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wskazać, że art. 29 ust. 1 stanowił, że decyzję doręcza się na piśmie wnioskodawcy, właścicielowi (posiadaczowi) nieruchomości i osobom zainteresowanym. Przepis art. 17 ust. 2 miał wówczas odpowiednie zastosowanie do właścicieli nieruchomości i osób zainteresowanych, których miejsce pobytu było nieznane.
W niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy z 1958 r. bowiem przepis ten dopuszczał możliwość doręczenia decyzji właścicielowi, którego miejsce pobytu było nieznane poprzez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r. sygn. I OSK 92/19). Jak wynika z adnotacji na Decyzji z 1977 r., egzemplarz decyzji został przekazany celem wywieszenia na tablicy urzędowej Urzędu Miejskiego w [...] Ekspozytura-[...], co oznacza, że poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w trybie art. 45 ówcześnie obwiązującego k.p.a., nastąpiło doręczenie tej decyzji spadkobiercom.
4. Bezzasadnie też Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w z zw. z art. 6 pkt 1, art. 7 ust. 1, "art. 16 ust. 2 pkt 6,7, 17 ust. 1 i 2", art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 1,2 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 195 i 196 kodeksu cywilnego oraz art. 4, 5 , 7, 8 ust. 1, art. 25, art. 26, art. 27 ust. 1, art. 37 ust. 1, 4,5,7 k.p.a.
4.1. Na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe wymagana była zgoda naczelnika powiatu, na terenie którego położona jest nieruchomość.
Należy zaakcentować, że przepis art. 6 ustawy z 1958 r. dotyczył etapu poprzedzającego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W badanej sprawie wynik postępowania wywłaszczeniowego (Decyzja z 1976 r. o wywłaszczeniu nieruchomości) nie jest kwestionowany. Żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy Decyzji z 1977 r. przyznającej odszkodowanie. Skoro nie jest kwestionowana decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, to nie jest zrozumiałe podnoszenie zarzutów rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 z 1958 r. w odniesieniu do samej tylko decyzji przyznającej odszkodowanie.
4.2.Ustalenie wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie spełnia podstawowe wymogi procedury wywłaszczeniowej wynikające z art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 i art. 18-22 ustawy z 1958 r.
Odnosząc się do wywodów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony organowi do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. W niniejszej sprawie wniosek taki pochodzi z [...] kwietnia 1976 r. (k.1 akt adm.). O wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszany był na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). W niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej sporządzono [...] maja 1976 r. (nr [...] ) (k.23 i 24 akt adm.). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiane były za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Adnotacja o obwieszczeniu poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń widnieje na zawiadomieniu sporządzonym w niniejszej sprawie nr [...] ) (k.23 i 24 akt adm.). Po przeprowadzeniu rozprawy organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Orzeczenie to zapadało na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządzał odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania (art. 20 ust. 1 i 2). Odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z 1958 r. o miejscu i terminie rozprawy zawiadamiało się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których naczelnik powiatu powziął wiadomość z akt sprawy. Przepis art. 17 ust. 2 miał odpowiednie zastosowanie.
W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 24 października 1976 r. nr [...] (k.97 akt adm.) informujące o rozprawie odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] listopada, o g. [...], w pok. nr 244 Urzędu Miejskiego w [...] – Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. Znajdują się również dowody doręczeń tych zawiadomień oraz pismo Ireny Maciejewskiej, w którym informuje ona, że z uwagi na swój stan zdrowia nie będzie w stanie uczestniczyć w rozprawie odszkodowawczej.
Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie (art. 21).Operat szacunkowy sporządzony został dnia [...] lutego 1976 r. przez rzeczoznawcę mgr. inż. A. M. Mimo prawidłowego pouczenia (s. 3 Decyzji z 1977r.), żyjący współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości, ani ich następcy prawni nie odwołali się od orzeczenia o ustaleniu odszkodowania (pomimo, że zostało ono doręczone w trybie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 1958 r.) i w konsekwencji stało się ono ostateczne. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie po ustaleniu odszkodowania nie zgłaszano do jego wysokości żadnych uwag.
Należy wskazać, że sama nieobecność biegłego na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii tego biegłego, może być co do zasady oceniana jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania wywłaszczeniowego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Dalej należy zaakcentować, że niniejsza sprawa administracyjna toczyła się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, odrębnej od wywłaszczeniowej. O ile natomiast przyjęto, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych stanowiło istotną wadę postępowania wywłaszczeniowego i rażące naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., o tyle stosowanie tego przepisu było co najmniej kontrowersyjne w przypadku decyzji orzekającej tylko o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 1824/18, wyrok z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13). Przesłanką rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest oczywistość naruszenia, dająca się stwierdzić bez potrzeby przeprowadzenia złożonej wykładni lub takiej, z której mogłyby wynikać też wnioski odmienne, niejednoznaczne czy budzące wątpliwości interpretacyjne. W konsekwencji, podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące braku udziału biegłych podczas rozprawy nie mogły odnieść pożądanego skutku w odniesieniu do decyzji odszkodowawczej. Decyzja z 1977 r. nie była decyzją wywłaszczeniową wydaną po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Jej treść ograniczała się wyłącznie do orzeczenia o odszkodowaniu za nieruchomość, która została wywłaszczona wcześniej w drodze odrębnego orzeczenia (Decyzja z 1976 r.).
Zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z 1958 r. dotyczy wskazania w decyzji jako osób na rzecz których ustalono odszkodowanie nieżyjących: Z. K., M. K., K. B. oraz E. B. i niewymienieniu imion i nazwisk osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Podzielić należy stanowisko, że nie wszystkie te standardy jakie powinna spełniać decyzja wywłaszczeniowa, dotyczą również decyzji rozstrzygającej o samym odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Jest tak niezależnie od tego, czy chodzi o standardy wyznaczone przez obecnie obwiązujące ustawodawstwo, zwłaszcza przez art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, ze zm.), czy też te, niewątpliwie obniżone, jakie przyjmowano w realiach prawnych i politycznych, w jakich wydano Decyzję z 1977 r. (por. wyrok NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 1824/18). Obydwa przepisy, tj. zarówno art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z 1958 r. znajdują się rozdziale 3 ustawy z 1958 r. "Postępowanie wywłaszczeniowe". Art. 23 ust. 1 pkt 4 dotyczył wprost decyzji o wywłaszczeniu, nie zaś orzekającej tylko o odszkodowaniu, która, jak była o tym już mowa, nie musiała odpowiadać wszystkim wymogom przewidzianym dla decyzji wywłaszczeniowej. Niemniej zgodnie z tym przepisem decyzja o wywłaszczeniu powinna była zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Organ, który wydał Decyzję z 1977 r., wiedział o śmierci Z. K. , M. K. , K. B. i E. B. , czego dowodzą jednoznacznie akta sprawy i co pozostaje w sprawie bezsporne. Decyzji z 1977 r. nie skierowano jednak do Z. K. , M. K. , K. B. o E. B. , ale do "domniemanych spadkobierców Z. K. , M. K. , K. B., E. B. ) i dlatego nie narusza ona rażąco prawa.
5. Dalszą kwestią pozostaje, ustalenie kręgu spadkobierców zmarłych, którym przysługiwał status strony postępowania i zapewnienie im udziału w postępowaniu. Takie naruszenie prawa można jednak rozpatrywać wyłącznie pod kątem wznowienia postępowania administracyjnego, nie zaś stwierdzenia nieważności.
W konsekwencji nie może ono - wraz z wynikającymi z niego naruszeniami: wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] kwietnia1977 r. oraz wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.c. - pociągać za sobą nieważności decyzji, skoro mogłoby uzasadniać próbę jej wzruszenia w innym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to już z treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wedle której tego rodzaju uchybienie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, nie stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji. Są to odrębne postępowania nadzwyczajne, a przyczyny wznowienia postępowania odnoszą się do wad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a