I SA/Wa 1775/24

I SA/Wa 1775/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz
Jolanta Dargas
Magdalena Durzyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 215 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 maja 2024 r. nr SPN-III.755.2.50.2022.KG w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 maja 2024 r. Nr 2143/2024 Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 101/SD/2022 z dnia 17 marca 2022 r. orzekającej o odmowie przyznania ww. odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (dalej: nieruchomość) utrzymał tę decyzję w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją nr 1868/2014 z dnia 15 października 2014 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania H. S., uchylił decyzję Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 11 sierpnia 1969 r. znak: GKM-VII-632/177/69 orzekającą o pozostawieniu bez uwzględnienia wniosku ww. o ustalenie odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W wyniku ponownego rozpoznania wniosków: H. S. z dnia 18 lipca 1983 r., M. S. z dnia 7 listopada 2005 r. i z dnia 28 lipca 2014 r. prezydent odmówił M. S. przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organ uznał, że spełniona została pierwsza przesłanka z art. 215 ust. 2 ugn bowiem jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie m.in. analizy geodezyjnej, Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia 11 sierpnia 1931 r. oraz ekspertyzy dr inż. aren. K. S. i mgr inż. M. S. z dnia 20.09.2011 r. dotyczącej możliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed dniem 21.11.1945 r. wynika, że działka nr [...] położona była w części w strefie z dopuszczeniem zabudowy zwartej trzykondygnacyjnej do wysokości 13 m, a zatem przedmiotowa nieruchomość mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.
W zakresie drugiej przesłanki zawartej w art. 215 ust. 2 ugn, czyli utraty przez przeddekretowego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością organ pierwszej instancji uznał, że nastąpiła ona przed 5 kwietnia 1958 r. Organ podkreślił, iż w ekspertyzie dotyczącej badań przedmiotowej nieruchomości geodeta, na podstawie planu sytuacyjno-wysokościowego sekcja [...] zaktualizowanego pomiarem z 1955 r., ustaliła, iż na opiniowanym terenie w tym czasie znajdowało się czynne wysypisko gruzu. Z operatu z założenia ewidencji gruntów obręb [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach ówczesnej działki ewidencyjnej nr [...], którą władało Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Obecnie, zgodnie z wypisem ze zbioru bazy danych ewidencji gruntów i budynków, władającym jest w dalszym ciągu organ administracji publicznej. Organ podkreślił, że nie odnaleziono informacji świadczących o tym, by opiniowaną nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. władała osoba fizyczna. Zdaniem organu powyższe potwierdza analiza dokumentów, tj. opublikowane w latach 1945-1958 Dzienniki Urzędowe. Ponadto, zdaniem organu powyższe ustalenia dotyczące zagospodarowania przedmiotowego terenu potwierdza zdjęcie lotnicze, pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego w Warszawie, wykonane w 1955 r. w skali 1: 1500, nr N34139-1955-015-1931, z którego wynika, że grunt, którego dotyczy niniejsza decyzja nie był użytkowany przez dawną właścicielkę, lecz stanowił wysypisko usypane z gruzu zwożonego na ten teren ze zniszczonych warszawskich budynków, w okolicach którego w późniejszym czasie powstał [...]. Wobec tego, organ uznał, że dawny właściciel utracił możliwość władania przedmiotową nieruchomością stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przed dniem 5 kwietnia 1958 r.
Od ww. decyzji wniesiono odwołanie na skutek którego, zaskarżoną decyzją wojewoda utrzymał decyzję prezydenta w mocy, jednakże nie zgodził się z prezydentem, że w rozpatrywanej sprawie spełniona została pierwsza przesłanka z art. 215 ust. 2 ugn. W ocenie wojewody reprodukcja planu parcelacyjnego nieruchomości ziemskiej pod nazwą hip. "[...]", do którego należy działka nr [...], nie może stanowić podstawy do oceny, że została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie odszkodowania, tj. że możliwe było przeznaczenie działki pod budownictwo jednorodzinne. Wojewoda uznał, że powołana reprodukcja planu nie może być uznana za dokument miarodajny dla oceny przeznaczenia nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu, jako nieposiadający mocy aktu prawa miejscowego określającego w sposób wiążący kierunków zagospodarowania danego obszaru gruntu. Wojewoda wyjaśnił, że z reprodukcji planu parcelacji Siekierek znajdującego się w aktach organu pierwszej instancji nie wynika skąd pochodzi, czy został ona zatwierdzony w stosownej procedurze przez właściwy organ, a nawet - przez jaki podmiot został sporządzony i na jakiej podstawie prawnej. Nawet z kolej przy założeniu, (zakładając, że informacje takie jak: organ sporządzający, źródło pozyskania, podstawa prawna sporządzenia ww. planu parcelacji zostałyby ustalone), że parcelacja nieruchomości przewidziana w Prawie budowlanym z 1928 r. mogła być dopuszczona jedynie na terenach uprzednio przewidzianych w planie zabudowania jako budowlane, plan parcelacyjny nie może stanowić miarodajnego dokumentu, na podstawie którego dokonuje się ustalenia przeznaczenia nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu warszawskiego, jako, że - po pierwsze: nie stanowi aktu planistycznego, a po drugie: orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje wprost na Plan zabudowania z 1931 r. jako adekwatny do ustalenia przesłanki przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne.
Co do spełnienia drugiej przesłanki wynikającej z art. 215 ust. 2 ugn, wojewoda podzielił stanowisko prezydenta. Wojewoda stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że w roku 1955 na przedmiotowej nieruchomości znajdowało czynne wysypisko gruzu. Potwierdzają to m.in. badanie przez uprawnionego geodetę planu sytuacyjno - wysokościowego sekcja [...] zaktualizowanego pomiarem z 1955 r., zdjęcia lotnicze z 1955 r. oraz wstępny projekt ukształtowania wysypiska na Siekierkach, zatwierdzony w dniu 15 września 1958 r. przez Naczelnego Architekta Warszawy. Organ wskazał, że z opisu stanu istniejącego na datę 15 września 1958 r., zawartego w tym projekcie, "opracowywany teren stanowił czynne wysypisko. Na części terenu zalegała zwałka bezładnie rozrzucona, natomiast w części terenu od strony Wisły znajdował się kopiec sypany od kilku lat, do którego prowadziła droga robocza z gruzu i żwiru. Teren był bezdrzewny i mała cześć terenu zajęta była pod dzikie ogródki działkowe. Teren nie posiadał uzbrojenia podziemnego. Na skraju terenu od ul. [...] przebiegał kryty kanał melioracyjny." Finalnie wojewoda uznał, że powołane dokumenty wskazują, że co najmniej do 19 września 1958 r. nieruchomość położona przy ul. [...] była wykorzystywana jako wysypisko.
W skardze na ww. decyzję skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2023 poz. 344) oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 735 ze zm.) dalej: "kpa", art. 77 § 1 kpa, 80 kpa, 81a kpa oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, niewzięcie pod uwagę wszystkich dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony i w efekcie błędne uznanie, że:
grunt przedmiotowej nieruchomości nie mógł być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, a zatem nie została spełniona pierwsza przesłanka umożliwiająca przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną,
faktyczna utrata władania nieruchomością przez byłą właścicielkę przedmiotowej nieruchomości H. S. nastąpiła przed 5 kwietnia 1958 r. a zatem nie została spełniona przesłanka czasowa przyznania odszkodowania,
2) art. 215 ust. 2 ugn w zw. art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis art. 215 ust. 2 ugn w części odnoszącej się do daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością może różnicować obywateli i dyskryminować ich znaczną grupę poprzez odmowę ustalenia praw do odszkodowania na skutek arbitralnie wpisanej daty (5 kwietnia 1958 r.),
3) art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącej przez organ II instancji o zebraniu materiału dowodowego i wypowiedzeniu się co do niego oraz zgłoszonych żądań,
4) naruszenie przez organy zasady zaufania pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 kpa) wskutek przekroczenia wszelkich przewidzianych prawem terminów rozpoznania sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji prezydenta, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 215 ust. 2 ugn. Stosownie do ww. regulacji, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio (...) do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279 – dalej dekret) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Zatem, przyznanie odszkodowania za dekretową nieruchomość warszawską na podstawie powołanego przepisu uzależnione zostało od spełnienia kilku przesłanek:
1) nieruchomość musiała być objęta działaniem przepisów dekretu;
2) nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu musiała być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne,
3) poprzedni właściciel nieruchomości został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.
W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że spełniona została pierwsza określona w ww. przepisie. Spór dotyczy zaś tego czy spełnione zostały pozostałe warunki, tj. druga i trzecia przesłanka wynikająca z ww. przepisu.
Co do spełnienia drugiej przesłanki należy przyznać rację wojewodzie, który prawidłowo zweryfikował w tym względzie stanowisko organu pierwszej instancji. Wbrew argumentacji skargi, przedmiotowa nieruchomość nie mogła zostać przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne według uchwalonego Planu Szczegółowego Zabudowania Siekierek uchwalonego 21 lipca 1938 r., bowiem – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów – dokumentem planistycznym adekwatnym do ustalania przesłanki przeznaczania nieruchomości był Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r., a z tego dokumentu jasno wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod tereny zalewowe. Powyższy plan jasno wskazuje, że nie została spełniona ww. przesłanka dotycząca przeznaczenia w planie działki pod budownictwo jednorodzinne.
Odnośnie zaś trzeciej przesłanki z ww. art., wbrew zarzutom skargi, organy, na podstawie akt sprawy, zasadnie uznały, że w sprawie nie spełniona została przesłanka z art. 215 ust. 2 ugn odnośnie faktycznej utraty możliwości władania nieruchomością przez dawnych właścicieli po 5 kwietnia 1958 r., w konsekwencji nie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie m.in. analizy geodezyjnej planu sytuacyjno – wysokościowego sekcja [...] zaktualizowanego pomiarem z 1955 r. oraz zdjęcia lotniczego z 1955 r. pozyskanego z Wojskowego Biura Historycznego w Warszawie wynika, że przed 5 kwietnia 1958 r. na przedmiotowej nieruchomości do co najmniej 19 września 1958 r. znajdowało się czynne wysypisko gruzu. Fakt występowania na tym terenie wysypiska potwierdza także zarządzenie opublikowane w dzienniku urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 10 z dnia 25 listopada 1952 r., w którym wskazano, że dozwolonymi wysypiskami na terenie Warszawy jest m.in. wysypisko Siekierki przy ul. [...], którego położenie odpowiada ustaleniom biegłego geodety. Analiza powyższych dokumentów pozwala stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość nie była w użytkowaniu, władaniu dawnej właścicielki a stanowiła czynne wysypisko gruzu zwożonego ze zniszczonych budynków Warszawy. Potwierdza to także inny, najstarszy, odnaleziony dokument, który określał podmioty władające tą przedmiotową nieruchomością, tj. operat z założenia ewidencji gruntów obręb [...]. Z tego dokumentu jasno wynika, ze nieruchomość stanowiła część działki nr 20, którą władało Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Narodowej i Mieszkaniowej, a obecnie jak wynika z bazy danych ewidencji gruntów i budynków władającym jest dalej organ administracji publicznej. Co istotne z żadnych odnalezionych dokumentów nie wynika, aby po dniu 5 kwietnia 1958 r. nieruchomością władała osoba fizyczna. Skarżąca również takich dokumentów nie przedstawiła.
Wbrew zatem zarzutom skargi, organy dokonały oceny ww. dowodów stosownie do obowiązujących przepisów, a swoje uwagi i logiczne wnioski przedstawiły w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stąd sformułowane w skardze zarzuty odnośnie do niewystarczająco przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz błędnych ustaleń czy dowolnej oceny – zdaniem Sądu pozostają gołosłowne. Nie doszło więc do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. W rzeczowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wojewoda punkt po punkcie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego (przywołanego wyżej). W tej sytuacji bez jednoznacznych merytorycznych argumentów i kontrdowodów (np. kontroperatu geodezyjnego bądź innych dowodów), których skarżąca nie przedstawiła na poparcie swojej argumentacji nie można mówić o obiektywnej możliwości posiadania ww. gruntu w tym samym czasie przez dotychczasowych właścicieli. Skoro zaś strona skarżąca jedynie neguje ustalenia organu, bez wykazania i udokumentowania swoich twierdzeń, to nie pozwala to skutecznie zakwestionować ww. ustaleń organu. Zebrany przez organy materiał dowodowy, szeroko i szczegółowo opisany i oceniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - jest wystarczający do przyjęcia, że dawni właściciele – w związku z wykorzystywaniem przedmiotowej nieruchomości pod wysypisko gruzu – utracili możliwość faktycznego władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., a zatem nie zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania w oparciu o przepisy ugn. Organy orzekające w sprawie nie miały wątpliwości co do dowodów zebranych w sprawie, zatem nie było podstaw, wbrew zarzutom skargi, do stosowania art. 81a kpa. Nie doszło więc do naruszenia tego przepisu.
Za niezasadne należy także uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 3 kpa. Organ wyłożył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istotne dla sprawy okoliczności, w odniesieniu do wiążącego stanu prawnego i faktycznego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy konieczne z art. 107 § 3 kpa.
Wbrew zarzutom skargi, nie doszło także do naruszenia art. 8 i 10 kpa. Co prawda organ nie zawiadomił skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednakże skarżąca nie zdołała wykazać jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że nie każde naruszenie art. 10 kpa powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu, skarżąca musi wykazać że ma to istotny wpływ na wynik sprawy czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Za nieskuteczne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 215 ust. 2 ugn w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Zauważyć trzeba, że przesłanka "pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r." była rozważana przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13 (OTK-A 2015/9/161). I choć w orzeczeniu tym Trybunał umorzył postępowanie wszczęte na skutek pytania prawnego o zgodność art. 215 ust. 2 ugn. z przepisami Konstytucji RP jak w zarzucie "w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.", to jednak nie sposób pominąć przyczyn tego umorzenia. Trybunał uznał bowiem, że brak regulacji odnośnie byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy utracili władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. - tak jak ma to również miejsce w niniejszej sprawie - stanowi rodzaj zaniechania legislacyjnego (prawodawczego), którego stwierdzenie niekonstytucyjności uzasadnione jest tylko wtedy, gdy istnieje konstytucyjny nakaz uregulowania jakiejś kwestii, a ustawodawca wykonuje ten nakaz jedynie w części. Na gruncie art. 215 ust. 2 ugn, zdaniem Trybunału, taki nakaz nie obowiązuje. Konstytucja nie wymaga bowiem zagwarantowania prawa do pełnego odszkodowania. "Dla zapewnienia równej ochrony praw majątkowych wszystkich osób dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego konieczna byłaby więc nowa regulacja ustawowa. Zarzut braku takiej regulacji mógłby być rozpatrywany wyłącznie w kategoriach zaniechania prawodawczego, którego badanie pozostaje jednak poza zakresem kognicji Trybunału". Trybunał nie miał przy tym wątpliwości, że ograniczenie stosowania art. 215 ust. 2 ugn do określonej grupy byłych właścicieli nie jest wynikiem przeoczenia prawodawcy. Jak wskazywał: "Ustawodawca, nie czyniąc nic poza kopiowaniem w ugn rozwiązań wypracowanych pod rządami ustaw z 1958 r. i 1985 r., dał wyraz braku woli ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych. Zaniechanie unormowania tej kwestii jest faktem notoryjnie znanym i dość powszechnie krytykowanym (...)". W orzeczeniu tym Trybunał analizował również sytuację zrównania byłych właścicieli poprzez wykreślenie z art. 215 ust. 2 ugn słów "jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.", jednakże w ocenie Trybunału taki zabieg mógłby prowadzić do pogłębienia nierówności i stanu niesprawiedliwości, co samo doprowadziłoby do stanu niezgodności z Konstytucją.
Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).