I SA/Wa 1770/17

I SA/Wa 1770/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Sobielarska
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OZ 163/18 - Postanowienie NSA z 2018-02-23
I OSK 239/21 - Wyrok NSA z 2024-09-26
I OZ 745/18 - Postanowienie NSA z 2018-08-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] w [...] B.S. delegowanego do Prokuratury [...] sprawy ze skarg [...] Sp. z o. o. w [...], M.M. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. w [...] i M.M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej: Komisja) decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], uchyliła decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2012 r., nr [...] i umorzyła postępowanie z wniosku M. M. z [...] lutego 2012 r. o zmianę decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2012 r., nr [...] i ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego.
Komisja wskazała w powyższej decyzji na następujące okoliczności sprawy.
Komisja postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie o sygn. akt [...] dotyczącej decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2012 r., nr [...], oraz decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2012 r., nr [...] - w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz o numerze ewidencyjnym [...].
Komisja wskazała, że [...] kwietnia 1948 r. pełnomocnik [...] złożył do Zarządu Miejskiego w [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...]. Do wniosku załączono zaświadczenie z Sądu Okręgowego[...].
Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1952 r., nr [...], działając na podstawie art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej: "dekret"), odmówiło dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości[...]. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przeznaczony jest pod użyteczność publiczną i przydzielony wykonawcy Narodowych Planów Gospodarczych.
Sąd Okręgowy[...], uznał za skuteczne na obszarze Polski postanowienie spadkowe z [...] listopada 2008 r. wydane przez Rejestratora ds. spadkowych w [...], sygn. akt[...], stwierdzające nabycie spadku po [...] na mocy ustawy, przez wnuków [...] – z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce.
Dnia [...] sierpnia 2009 r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek – sporządzony przez [...]– o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r. Podstawę wniosku stanowiło rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji o odmowie własności czasowej z powodu braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowy, podczas, gdy w dacie wydania orzeczenia plan zagospodarowania był na etapie opracowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1952 r. ze względu na rażące naruszenie prawa. W motywach rozstrzygnięcia podniosło, że w dniu wydania orzeczenia administracyjnego obowiązywał plan miejscowy uchwalony 4 stycznia 1949 r., a zatem to postanowienia tego planu powinny stanowić podstawę do rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Natomiast ani z akt sprawy, ani też z treści orzeczenia z [...] lutego 1952 r. nie wynika, by przed wydaniem tego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] w ogóle poddało ocenie, czy korzystanie z gruntu przez R. O. i C. T. (dotychczasowych właścicieli gruntu) da się pogodzić z przeznaczeniem według obowiązującego planu zabudowania, a odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości uzasadniona została jedynie tym, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną i przydzielony Wykonawcy Planów Gospodarczych.
Sąd Rejonowy [...] ustanowił adwokat G. B. kuratorem spadku nieobjętego po R. O. Następnie Sąd Rejonowy [...], zezwolił kuratorowi spadku nieobjętego po R. O. na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem spadkowym po R. O., polegającej na zniesieniu wspólności praw i roszczeń do nieruchomości położonej przy ul. [...], dla której prowadzona była księga hipoteczna pod nazwą[...], wynikających z art. 7 dekretu, w ten sposób, by ogół praw i roszczeń o wartości [...] złotych przyznać [...], po [...] każdemu z nich, z zasądzeniem na rzecz kuratora spadku nieobjętego po R. O. od [...] po [...] złotych, tj. łącznie kwoty [...] złotych.
Umową z [...] grudnia 2010 r. zawartą w formie aktu notarialnego przed notariuszem [...], G. B. działająca jako kurator spadku nieobjętego po R. O. i A. M., działający w imieniu i na rzecz [...] znieśli odpłatnie wspólność praw i roszczeń do nieruchomości położonej przy ul.[...], wynikających z art. 7 dekretu w ten sposób, że ogół praw i roszczeń o wartości [...] zł nabyli:[...].
Wnioskiem z 11 stycznia 2011 r. adwokat A. M. zwrócił się do Urzędu W. Biura Gospodarki Nieruchomościami o wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] na rzecz:[...].
W toku postępowania administracyjnego Prezydent [...] (dalej także Prezydent) decyzją z [...] września 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...] wydzielone w granicach dawnej nieruchomość hipotecznej.
Prezydent W. decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...], na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu: ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu [...] na rzecz: Y. E. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, B. T. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, D. T. w udziale wynoszącym [...] części gruntu (pkt 1 decyzji); ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu[...], na rzecz: Y. E. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, B. T. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, D. T. w udziale wynoszącym [... ]części gruntu (pkt 2 decyzji); ustalił czynsz symboliczny za prawo użytkowania wieczystego, o którym mowa w pkt 1 i 2 (pkt 3 decyzji); oraz odmówił osobom wymienionym w pkt 1 i 2 decyzji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntów opisanych w ewidencji jako działki nr [...] z uwagi na ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną (pkt 4 decyzji). W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) zasługuje w części na uwzględnienie albowiem korzystanie z gruntu (działki nr ....) przez następców prawnych dawnych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Umową sprzedaży z dnia [...] lutego 2012 r. (akt notarialny[...]) M. M., działający w imieniu Y. E., B. T., D. T., sprzedał samemu sobie całość przysługujących [...]praw i roszczeń do nieruchomości [...], wynikających z art. 7 dekretu, za łączną cenę w kwocie [...] zł, płatną na rzecz Y. E. w kwocie [...] zł, B. T. w kwocie [...] zł i D. T. w kwocie [...] zł.
M. M. wnioskiem z [..] lutego 2012 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o zmianę decyzji tegoż organu z [...] lutego 2012 r., nr [...], i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na jego rzecz. Z kolei pismem z [...] lutego 2012 r. Y. E., B. T., D. T., powołując się na art. 155 k.p.a., zwrócili się do Urzędu [...] o zmianę ww. decyzji Prezydenta i przeniesienie jej na rzecz M. M.
Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a., orzekł: 1) zmienić za zgodą stron pkt 1 ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2012 r. nadając mu brzmienie: Ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu [...], na rzecz M. M.; 2) zmienić za zgodą stron pkt 2 ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nadając mu brzmienie: Ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu[...], na rzecz M. M.; 3) zmienić za zgodą stron pkt 4 ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nadając mu brzmienie: "Odmówić M. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntów opisanych w ewidencji jako działki [...]z uwagi na ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną.
Umową z [...] kwietnia 2012 r. (akt notarialny Repertorium[...]) Miasto [...] oddało M. M. działki gruntu nr: [...]w użytkowanie wieczyste. Decyzjami nr [...] z [...] czerwca 2012 r. Prezydent [...] orzekł o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego M. M. w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka[...].
W dniu [...] listopada 2016 r. na mocy umowy własność nieruchomości oznaczonej jako działka [...] przeszła na rzecz E.
W dniu [...] maja 2017 r. Prokuratura Regionalna w [...] wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2010 r., nr [...].
Wobec zaistniałych w sprawie okoliczności wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Komisja uchyliła decyzję Prezydenta z [...] marca 2012 r., nr [...] i umorzyła postępowanie z wniosku M. M. z [...] lutego 2012 r. o zmianę decyzji tego organu z [...] lutego 2012 r., nr [...] i ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 38 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, powoływanej jako "ustawa z dnia 9 marca 2017 r.") oraz art. 105 § 1 k.p.a.
Komisja reprywatyzacyjna w obszernym uzasadnieniu decyzji przedstawiła podjęte przez nią czynności, opisała zgromadzone w sprawie dokumenty i powołała dopuszczone dowody, szeroko je omawiając. Ustaliła kto ma przymiot strony niniejszego postępowania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Komisja wskazała na szereg naruszeń postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...]. Komisja powołała treść art. 155 k.p.a., w trybie którego była wydana decyzja Prezydenta z [...] marca 2012 r., stwierdzając, że nie jest dopuszczalne w tym trybie przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. W ww. trybie nie istnieje zatem możliwość cesji uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu. Możliwa jest jedynie zmiana w zakresie przedmiotu decyzji, niedopuszczalna jest natomiast zmiana podmiotu decyzji.
Komisja zważyła, że w omawianej sprawie Prezydent dokonał jednak zmiany swojej wcześniejszej decyzji z [...] lutego 2012 r., nr [...] i przeniósł w weryfikowanej decyzji prawo użytkowania wieczystego na osobę trzecią – M. M.
Komisja wskazała, że na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane (które to decyzje Komisja obszernie omówiła), przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność, tj. to, czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Natomiast zdaniem Komisji okoliczności tej w przedmiotowej sprawie Prezydent nie zbadał. Przy czym, zdaniem Komisji, decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jest decyzją związaną. Rozstrzygnięcie sprawy dekretowej nie zależy zatem od swobodnego uznania organu administracji publicznej. Organ administracyjny posiada jednak luz decyzyjny (korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania) przy rozstrzyganiu w sprawie wniosku dekretowego. Jednak luz decyzyjny nie stanowi o uznaniu administracyjnym. Taka kwalifikacja decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, w opinii Komisji , skutkuje niedopuszczalnością zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. do decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2012 r. i wydanie przez Prezydenta [...] weryfikowanej decyzji z [...] marca 2012 r. Wobec tego brak podstaw do zastosowania przez Prezydenta [...] trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 k.p.a. obligował Komisję do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a także z rażącym naruszeniem prawa – co komisja szczegółowo wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Komisja wskazała również, że interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 lub art. 155 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej także wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia.
W toku postępowania rozpoznawczego Komisja ustaliła, że wspomniana decyzja Prezydenta z [...] lutego 2012 r. była nieprawidłowa i zawierała istotne kwalifikowane wady procesowe. Komisja wskazała, że prowadząc postępowanie zakończone decyzją z [...] lutego 2012 r. Prezydent naruszył w sposób rażący standardy prowadzenia postępowania administracyjnego, obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i znajdujące wyraz w obowiązującym porządku prawa europejskiego. Przebieg postępowania odbiegał bowiem w sposób bezprecedensowy od zasad: prawdy obiektywnej, rzetelności, obiektywizmu i bezstronności.
Zdaniem Komisji wydanie decyzji we wspomnianym postępowaniu było końcowym etapem szerszego procesu skutkującego oddaniem nieruchomości przy dawnej ulicy [...] w użytkowanie wieczyste osobom, które zgłosiły – w sposób nieuzasadniony – roszczenia do tej nieruchomości. Wszczynając i prowadząc postępowanie reprywatyzacyjne w niniejszej sprawie Prezydent zmierzał bowiem do osiągnięcia z góry założonego celu (znanego temu organowi przed wszczęciem postępowania), polegającego na zrealizowaniu zamierzenia inwestycyjnego przez podmioty roszczeń o reprywatyzację przedmiotowego gruntu – według ustaleń poczynionych uprzednio przez te podmioty oraz przedstawicieli Miasta [...] – co Komisja obszernie wyjaśniła w uzasadnieniu własnej decyzji. Okoliczności te, w opinii Komisji, rzutowały w sposób bezpośredni na nieprawidłowy sposób prowadzenia przez Prezydenta postępowania reprywatyzacyjnego względem nieruchomości położonej przy ul. [...]. Konsekwencją powyższych uchybień procesowych był fakt nieustalenia przez Prezydenta prawidłowego kręgu stron postępowania dekretowego. Organ ten nie podjął bowiem żadnych czynności mających na celu ustalenie istnienia spadkobierców po [...] – przedwojennym współwłaścicielu nieruchomości przy ul. [...], jak również czynności zmierzających do zweryfikowania tego, czy ewentualni spadkobiercy po wskazanym prawowitym współwłaścicielu nieruchomości zgłosili kiedykolwiek roszczenia do spadku. Komisja ustaliła natomiast, że postanowieniem z [...] czerwca 1959 r., [...], Sąd Powiatowy[...], po rozpoznaniu wniosku H. O. o stwierdzenie zgonu R.
O., stwierdził, że R. O. zmarł [...] kwietnia 1943 r. w [...]. W dniu [...] lipca 1959 r. Urząd Stanu Cywilnego w W. wystawił odpis zupełny aktu zgonu R. O. W treści ww. postanowienia Sądu stwierdzono, że małżonką R. O. była H. O., zamieszkała w P. Zdaniem Komisji powyższe dokumenty mają niewątpliwie charakter nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, nieznanych organowi, który ją wydał. Przy czym jeżeli spadkodawca zmarł przed [...] stycznia 1947 r., do spraw spadkowych należy stosować – zgodnie z art. LI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny – prawo obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy, o ile przepisy poniższe nie stanowiły inaczej. Zatem w rozpoznawanym przypadku do sprawy odnoszącej się do spadku po R. O. należy stosować przepisy dzielnicowego kodeksu cywilnego, wskazanego przepisami ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwem dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U. z 1926 r. Nr 101 poz. 580). Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. dla spraw spadkowych właściwe jest prawo, któremu spadkodawca podlegał osobiście w chwili śmierci, zaś w myśl art. 1 tej ustawy zdolność osobistą obywatela polskiego ocenia się według prawa, obowiązującego w miejscu jego zamieszkania. Biorąc pod uwagę, że ostatnim miejscem zamieszkania R. O. była [...], Komisja stwierdziła, że do oceny praw spadkowych należy stosować obowiązujący w chwili i miejscu śmierci spadkodawcy Kodeks Napoleona. Obowiązywał on do dnia 1 stycznia 1947 r., kiedy to wszedł w życie dekret z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz.U. z 1946 r. Nr 60, poz. 328), który w art. XVIII Przepisów wprowadzających również stanowił, że w sprawach spadkowych stosuje się prawo obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy, o ile przepisy w nim wskazane tego nie wyłączają.
Wobec powyższego, według Komisji, Prezydent nie ustalił, czy wobec tego spadek po R. O. miał charakter wakujący, w rozumieniu art. 811 Kodeksu Napoleona. Zgodnie zaś z art. 789 w związku z art. 2262 Kodeksu Napoleona, możność przyjęcia lub zrzeczenia się spadku wakującego przedawnia się z upływem czasu wymaganego do najdłuższego przedawnienia praw nieruchomych, tj. w ciągu lat trzydziestu. Zdaniem Komisji, w świetle powołanych przepisów, w rozpoznawanym przypadku termin końcowy na objęcie spadku po R. O. upłynąłby w roku 1973. Z upływem tego terminu spadkobiercą ipso iure po wspomnianym współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości stałby się Skarb Państwa. W skład spadku wchodziły prawa i roszczenia do nieruchomości przy ul. [...]. Okoliczność ta - której nie ustalił organ wydający decyzję reprywatyzacyjną - miała niewątpliwie istotny wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania dekretowego. W badanym przypadku zaistniały bowiem istotne wątpliwości dotyczące kręgu spadkobierców po R. O., a w konsekwencji wątpliwości odnośnie kręgu stron niniejszego postępowania.
W ocenie Komisji, uzasadnienie decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w zakresie kręgu podmiotów uprawnionych, nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Z treści decyzji reprywatyzacyjnej nie sposób wywieść, czy Prezydent w ogóle analizował treść orzeczeń oraz wskazanych w zakwestionowanej decyzji aktów notarialnych, w tym ich prawdziwość w świetle innych okoliczności faktycznych.
Ustalony przez Komisję sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym naruszenia prawa procesowego, według niej skutkuje wadliwym ustaleniem kręgu stron – podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem, o którym stanowi art. 7 ust. 1 dekretu – i są nie do przyjęcia w warunkach demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Przy czym, w opinii Komisji, cel przedmiotowego postępowania wynikał z okoliczności pozaprawnych, wytyczonych w ramach negocjacji pomiędzy Miastem [...] a potencjalnymi inwestorami. Innymi słowy, opisywane postępowanie reprywatyzacyjne - i będąca jego rezultatem decyzja - były instrumentem do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, nie zaś do oddania gruntu rzeczywistym następcom prawowitych właścicieli nieruchomości.
Dodatkowo Komisja dostrzegła, że w sprawie weryfikowanej decyzji Prezydent zaniechał w ogóle ustaleń co do treści aktu notarialnego z [...] lutego 2012 r., na mocy którego M. M., działając z samym sobą, nabył prawa i roszczenia do nieruchomości[...]. Przy czym Komisja wyjaśniła, że organ administracji publicznej nie był związany treścią aktów notarialnych. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Według zaś art. 76 § 3 k.p.a. możliwe jest przeprowadzenie przez organ administracji publicznej dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach, z czego nie skorzystano w przedmiotowej sprawie. Komisja podkreśliła, że zasadniczo w prawie polskim istnieje zakaz samokontraktacji.
Komisja wskazała, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że organ prowadzący postępowanie ma tak ustalić stan faktyczny sprawy, aby był zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako waru przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, bądź gdy całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy stanowi to rażące naruszenie prawa.
Prezydent – zdaniem Komisji – nie wykonał w ogóle obowiązków nałożonych na niego przez ww. przepisy. Jak wynika z treści decyzji reprywatyzacyjnej, Prezydent przyjął bowiem dokumenty przedstawione przez osobę zainteresowaną i jedynie na ich podstawie ustalił stan faktyczny sprawy. Przy czym zaniechał jakichkolwiek innych czynności dowodowych, mimo wyraźnej treści art. 7, 77 § 1 k.p.a. Nie ustalił czy dwukrotne przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] odpowiadało wartości rynkowej tej nieruchomości. Poza tym nie ustalił czy możliwe było zbycie roszczeń i praw na rzecz M. M. w ramach samokontrakcji. Ponadto – w oparciu o akt notarialny [...] oraz dowód z opinii biegłego specjalisty z zakresu wyceny nieruchomości na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości – Komisja ustaliła, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości tej nieruchomości – co niewątpliwie ma charakter rażący i narusza interes społeczny.
Zdaniem Komisji, weryfikowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w myśl którego należy przez nieodwracalne skutki prawne rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości [...] na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawie o gospodarce nieruchomościami. Komisja ustaliła, że po przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w dniu [...] listopada 2016 r. na mocy umowy nr [...] własność nieruchomości [...], przeszła na rzecz E. Jednocześnie zgodnie z informacją odpowiadającą odpisowi aktualnemu prezesem zarządu rzeczonej spółki jest M. M., a takie powiązanie osobowe pozwala na przyjęcie, że mimo zbycia nieruchomości w rzeczywistości nie zmienił się podmiot faktycznie władający nieruchomością. Władztwo nad nieruchomością nadal realizował M. M., choć z punktu formalnego przestał być właścicielem rzeczonego gruntu. Ponadto Komisja podkreśliła, że E. – działająca przez M. M. – wiedziała lub mogła wiedzieć o stanie prawnym nieruchomości. Komisji z urzędu znany jest fakt, że ww. spółka zajmuje się działalnością związaną z nieruchomościami, a w toku postępowania M. M. był reprezentowany przez adw. A. M. Z czynności podejmowanych przez adw. A. M. wynika, że poszukiwał on spadkobierców po R. O., w tym jego żonę – H. O., która miała przeżyć II wojnę światową. M. M. był zatem świadomy, że istnieje ryzyko, że krąg stron postępowania dekretowego mógł zostać ustalony wadliwie. W ocenie Komisji nie można także pomijać faktu, że przeniesienie prawa własności nastąpiło po wejściu życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1271), która wprowadziła prawo pierwokupu dla Miasta [...] lub Skarbu Państwa oraz podstawy odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Ponadto w momencie przeniesienia własności nieruchomości na rzecz E.. M. M. z pewnością posiadał wiedzę na temat prac nad projektem ustawy erygującej Komisję do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Prace nad tym projektem trwały w Ministerstwie Sprawiedliwości w październiku 2016 r., o czym donosiły środki masowego przekazu. W listopadzie 2016 r. projekt ustawy był analizowany przez Radę Ministrów, po czym został skierowany do prac parlamentarnych. Wobec powyższego, w ocenie Komisji, istnieją podstawy do przyjęcia, że zawierając w dniu [...] listopada 2016 r. umowę przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz E. - w obliczu możliwości wyeliminowania przedmiotowej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta z [...] lutego 2012 r. oraz decyzji ją zmieniającej z [...] marca 2012 r. – M. M. podejmował świadome działania w celu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych w stanie prawnym nieruchomości przy dawnej ul. [...]. Według Komisji, w odniesieniu do tej nieruchomości skutki takie nie nastąpiły, gdyż E. – działała w złej wierze, nabywając w dniu [...] listopada 2016 r. wskazaną nieruchomość [...]. Ponadto w myśl art. 355 § 2 k.c. należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności. W takich okolicznościach, zdaniem Komisji, nie istnieją uzasadnione podstawy, aby stwierdzić, że ww. spółka mogła być nieświadoma stanu prawnego nieruchomości. Ustalenia poczynione przez Komisję potwierdzają bowiem, że postępowanie dekretowe było prowadzone tendencyjnie i z pogwałceniem podstawowych standardów prawnych. Głównym celem działań podejmowanych przez M. M. było zrealizowanie jego zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie, w ocenie Komisji, istnieje prawdopodobieństwo, że nabywca – spółka z o.o. E. – działała w złej wierze.
W przedstawionych okolicznościach sprawy, w ocenie Komisji, postępowanie z wniosku M. M. z [...] lutego 2012 r. o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], było bezprzedmiotowe. Wynika to w głównej mierze z faktu, że niemożliwe było przeniesienie uprawnienia ze strony postępowania dekretowego na osobę trzecią. Na byt weryfikowanej decyzji ma także wpływ okoliczność, że Komisja – w ramach swoich uprawnień ustawowych – uchyliła decyzję zmienianą. W takich realiach rozpoznawanej sprawy wniosek M.M. nie może zostać rozpoznany merytorycznie przez właściwy organ. Z kolei zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przy czym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Przesłanka umorzenia postępowania może wystąpić w postępowaniu trybu zwykłego w I lub w II instancji albo też w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Przesłanki umorzenia postępowania trzeba przy tym oceniać w odniesieniu do przedmiotu postępowania w trybie zwykłym, w którym rozstrzyga się o prawach lub obowiązkach stron w obu instancjach, a w trybach nadzwyczajnych z ich dopuszczalności.
W ocenie Komisji nie ma podstaw do uwzględniania żądania strony z uwagi na ograniczony zakres zastosowania art. 155 k.p.a. uzasadnia umorzenie postępowania. Brak jest bowiem podstawy prawnej do uwzględniania żądania osoby wnoszącej podanie. Wszczęcie postępowania uniemożliwia przy tym zastosowanie regulacji art. 61a k.p.a. (odmowa wszczęcia postępowania). Przepis ten może być zastosowany jednie we wstępnej fazie postępowania administracyjnego. Oprócz tego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...], Komisja wzruszyła decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], co skutkuje na obecnym etapie brakiem decyzji podlegającej zmianie w trybie art. 155 k.p.a. Nie istnieje zatem przedmiot orzekania. Z tych względów Komisja umorzyła postępowanie w sprawie wniosku M. M.
Skargi na opisaną decyzję Komisji z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], wniosło Miasto [...] (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1842/17) oraz M. M. i E. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1770/17).
Sprawy z powyższych skarg postanowiono połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia ich pod sygn. akt 1770/17.
Miasto [...] w zakresie obejmującym uzasadnienie zaskarżonej decyzji zarzuciło:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez niezgodne z prawem i bezpodstawne w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzenia, zawarte w uzasadnieniu - w szczególności takie jak: "Rażące naruszenie przepisów prawa..." "Prezydent [...] zmierzał do osiągnięcia z góry założonego celu (znanego temu organowi przed wszczęciem tego postępowania), polegającego na zrealizowaniu zamierzenia inwestycyjnego przez podmioty roszczeń o reprywatyzację przedmiotowego gruntu - według ustaleń poczynionych uprzednio przez te podmioty oraz przedstawicieli Miasta [...]." A ponadto że "organ naruszył w sposób rażący zasadę prawdy materialnej, stanowiącą fundament polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym" a "konsekwencją powyższych uchybień procesowych był fakt nieustalenia przez Prezydenta W. prawidłowego kręgu stron postępowania dekretowego" oraz w uzasadnieniu, zawierające bezpodstawną negatywną ocenę: czynności Prezydenta [...] podejmowanych w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania dekretowego w odniesieniu do [...] udziału wprawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości, przysługujących pierwotnie R. O. oraz zapisów decyzji reprywatyzacyjnej dotyczących tej kwestii oraz faktu wznowienia postępowania reprywatyzacyjnego przez Prezydenta [...], co nastąpiło z uwagi na zarzuty karne postawione kuratorowi spadku po R. O., rzeczoznawcy majątkowemu, który wycenił roszczenia do przedmiotowej nieruchomości oraz nabywcy roszczeń a także jego pełnomocnikowi a ponadto stwierdzenie, że Prezydent [...] "nie zabezpieczył interesu społecznego - przejawiającego się w tym wypadku w ochronie prawa własności Miasta [...]." – podczas gdy materiał dowodowy w sprawie reprywatyzacyjnej został zebrany zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.), a dokumentom urzędowym w postaci odpisów orzeczeń sądowych i aktów notarialnych, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., służyło domniemanie prawdziwości (autentyczności) i zgodności z prawdą. Celem postępowania dekretowego było rozpoznanie wniosku z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej złożonego przez pełnomocnika, a nie realizacja zamierzenia inwestycyjnego na przedmiotowym gruncie.
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez niezgodne z prawem i stanem faktycznym sprawy stwierdzenia - zawarte w uzasadnieniu - takie jak: "Prezydent [...] zaniechał ustaleń co do treści aktów notarialnych (...), "organ administracji publicznej nie był związany treścią ww. aktów notarialnych", "Prezydent przyjął dokumenty przedstawione przez osobę zainteresowaną i jedynie na ich podstawie ustalił stan faktyczny sprawy. Przy czym Prezydent [...] zaniechał jakichkolwiek innych czynności dowodowych mimo wyraźnej treści art. 7, 77 § 1 kpa. Nie ustalono bowiem, czy dwukrotne przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] odpowiadało wartości rynkowej tej nieruchomości. Poza tym nie ustalono bowiem, czy możliwe było zbycie roszczeń i praw na rzecz M. M. w ramach samokontraktacji" - podczas gdy materiał dowodowy w sprawie został zebrany zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.), a dokumentom urzędowym w postaci odpisów orzeczeń sądowych i i aktów notarialnych, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., służyło domniemanie prawdziwości (autentyczności) i zgodności z prawdą;
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez nieuprawnione zarzucenie Prezydentowi [...] – w uzasadnieniu – wydania decyzji reprywatyzacyjnej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na rażącym naruszeniu interesu społecznego, podczas gdy decyzje wydane w trybie art. 7 ust. 1-2 dekretu nie są decyzjami uznaniowymi względem których zasada uwzględnienia interesu społecznego, określona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie, ale decyzjami związanymi tzn. takimi, które organ administracji jest obowiązany wydać w razie spełnienia przesłanek określonych w przepisie materialno-prawnym, stanowiącym podstawę ich wydania. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu nie przewidywał w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej (ani nie przewiduje obecnie) przesłanki pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego w postaci zgodności z interesem społecznym oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Natomiast przepis art. 214 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rozszerzający przesłanki wydania decyzji odmownej o wszystkie przypadki określone w art. 6 tej ustawy (cele publiczne uzasadniające wywłaszczenie) wszedł w życie dopiero z dniem [..] września 2016 r. a zatem nie mógł być zastosowany w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej;
4. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 1027 Kc w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez bezzasadne zarzucenie Prezydentowi [...] - w uzasadnieniu - że nie ustalił, czy spadek po R. O. miał charakter wakujący, w rozumieniu art. 811 Kodeksu Napoleona, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami sąd spadku, czuwając nad całością spadku, ustanowił kuratora spadku po R. O., którego podstawowym obowiązkiem było poszukiwanie spadkobierców i zawiadomienie ich o spadku.
naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez nieuprawnione zastosowanie - w uzasadnieniu - błędnej wykładni przepisu art. 7 ust. 1 dekretu polegającej na przyjęciu, iż w odniesieniu do właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu obowiązywała dodatkowa przesłanka skuteczności złożenia wniosku w postaci posiadania nieruchomości, podczas gdy zgodnie z jednolitą i utrwaloną od początku obowiązywania dekretu praktyką orzeczniczą organów dekretowych (w tym Prezydium Rady Narodowej w [...]) oraz zgodnie z jednolitą i utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, a także zbieżnie z poglądami przedstawicieli doktryny prawa, przesłanka ta przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych nie miała żadnego znaczenia a jedynym kryterium oceny zasadności wniosku dekretowego było (do dnia 17 września 2016r.) spełnienie przesłanki planistycznej, określonej w art. 7 ust. 2 dekretu;
naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez nieuprawnione zastosowanie w uzasadnieniu - do oceny postępowania i wydanej w jego wyniku decyzji reprywatyzacyjnej przepisu art. 50 ww. ustawy o samorządzie gminnym, który nie ma zastosowania w sprawach dekretowych, zamiast art. 7 ust. 2 dekretu, który stanowi podstawę działania Prezydenta [...] jako organu administracji w sprawach dekretowych oraz jednocześnie merytoryczną podstawę rozpoznania wniosku dekretowego.
naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez nieuprawnione zastosowanie - w uzasadnieniu - błędnej, wykładni przepisu art. 7 ust. 1 w związku z art. 5 dekretu, poprzez przyjęcie, "że w sytuacji zniszczenia budynku, jego zrujnowania wskutek działań wojennych i konieczności rozbiórki, trudno uznać celowość przyznania prawa na podstawie art. 7 ust. 1, a co najwyżej mogło to uzasadniać przyznanie odszkodowania na podstawie art. 9 dekretu", podczas gdy taka wykładnia, przepisów dekretu, całkowicie sprzeczna z ich brzmieniem i rzeczywistym ratio legis, dotychczas, tj. w okresie prawie 72-ch lat ich obowiązywania, nie była znana; nie była nigdy prezentowana przez org my dekretowe (w tym Prezydium Rady Narodowej w [...]) ani przez sądy administracyjne lub cywilne orzekające w sprawach dekretowych ani przez Sąd Najwyższy czy Trybunał Konstytucyjny; również dostępna literatura naukowa dotycząca kwestii związanych z obowiązywaniem dekretu tak historyczna jak i aktualna nie dostarczyła wypowiedzi wskazującej nawet na hipotetyczne argumenty przemawiające za tego rodzaju wykładnią (z wyjątkiem jednej zdawkowej wypowiedzi na blogu konstytucyjny.pl, która została przywołana przez Komisję).
naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez bezpodstawne - w uzasadnieniu – zarzucenie Prezydentowi [...], że "w sposób rażący naruszył przepisy prawa - tzn.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 w związku z art. 2 Konstytucji RP i w konsekwencji art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez prowadzenie postępowania z rażącym uchybieniem zasadom: prawdy obiektywnej, rzetelności, obiektywizmu i bezstronności, wyważania interesów społecznego indywidualnego oraz sprawiedliwości społecznej." podczas gdy materiał dowodowy w sprawie reprywatyzacyjnej został zebrany zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.) a na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentów urzędowych takich jak: orzeczenia sądowe i akty notarialne wskazywał, że beneficjenci decyzji są następcami prawnymi przeddekretowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto [...] wiosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej.
M. M. i E. zaskarżonej decyzji Komisji zarzucili:
naruszenie art. 2,10, 31 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 46 a także art. 64 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niezgodne z przepisami Konstytucji artykuły ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w tym przede wszystkim art. 29 ust. 1 pkt 2) oraz 30 § 1 pkt 3) - 5) ustawy z dnia 9 marca 2017 r.;
naruszenie art. 19 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez rozpoznanie merytoryczne sprawy, co do której rozpoznania Komisji nie posiada kompetencji;
naruszenie art. 29 ustawy oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w zakresie wniosku dekretowego;
naruszenie art. 62 k.p.a. poprzez zakończenie postępowania w sprawie wydaniem dwóch decyzji
naruszenie 15 i 16 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 6, 9 i 10 k.p.a. poprzez wszczęcie przez Komisję postępowania rozpoznawczego, pomimo iż nie przeprowadziła ona w pełni postępowania sprawdzającego;
naruszenie art. 23 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy pomimo zawisłości pozytywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Komisją a Prezydentem
[...];
1.7. Naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zmiany decyzji w oparciu o zarzuty dotyczącej innego aktu administracji, tj. decyzji reprywatyzacyjnej;
1.8. rażące naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej, które miały miejsce w toku postępowania i które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:
a. art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosków dowodowych skarżącego;
b. przepisów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oraz rozprawy, w tym Działu II, rozdziału 4 i 5, tj.:
i. art. 28 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania;
ii. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez orzekanie bez zgromadzenia materiału dowodowego;
iii. art. 86 k.p.a. poprzez wezwanie na przesłuchanie stron przed wyczerpaniem innych środków dowodowych;
iv. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez oparcie się o opinię otrzymaną w dniu [...] lipca 2017 r. (a więc na dzień przed rozprawą administracyjną, która stanowi kulminację postępowania dowodowego), co nie pozwalało na zajęcie stanowiska Rady w oparciu o kompletny materiał dowodowy;
v. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. poprzez uwzględnienie opinii Rady Społecznej, której treść nie jest merytoryczna a której zarzuty oparte są na dywagacjach pozaprawnych przy jednoczesnym braku oceny tego dokumentu przez Komisję;
vi. art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszanie praw Strony do czynnego udziału;
vii. art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 95 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego pod z góry przyjętą tezę;
viii. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że nabycie roszczeń nastąpiło za cenę rażąco niewspółmierną do ich wartości;
ix. art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów do opinii biegłego oraz wniosku o rozszerzenie jej tezy dowodowej;
x. art. 68 § 2 zd. 1 k.p.a. oraz art. 69 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad sporządzania protokołów;
xi. art. 66a § 1 - 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe prowadzenie akt sprawy;
xii. art. 62 k.p.a. art. 87 oraz 93 k.p.a. poprzez niezrozumiałe proceduralnie prowadzenia równolegle postępowania (w tym rozpraw administracyjnej) w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej oraz zmiany decyzji bez ich formalnego połączenia do wspólnego rozpoznania oraz jej zakończenia wydaniem dwóch odrębnych decyzji oraz prowadzenia rozprawy pomimo opuszczania sali rozpraw przez członków Komisji;
xiii. art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 23 k.c. oraz art 47 Konstytucji poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem dobra postępowania przygotowawczego, dóbr osobistych oraz praw osób, którym postawiono zarzuty;
xiv. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do faktu braku stawiennictwa na rozprawie wezwanych stron i świadków, jak również do odmowy składania zeznań przez świadków;
xv. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;
xvi. naruszenia art. 41 Karty Praw Podstawowych poprzez naruszenie prawa do dobrej administracji.
1.9. naruszenie art. 30 ust. 1 pkt. 3-5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej, pomimo braku przesłanek oraz na podstawie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego;
1.10. naruszenie art. 7 dekretu w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego, na podstawie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego;
1.11. naruszenie art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 5 i 6 dekretu poprzez rozstrzygnięcie o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego, na podstawie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego;
1.12. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej jedynie w części;
1.13. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 9 marca 2017 r. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 2 pkt) 4 poprzez jego nieprawidłowa wykładnię;
1.14. naruszenie art. 109 § 2 k.p.a. i 14 § 2 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe ogłoszenie decyzji Komisji;
1.15. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych i dostępnych organowi czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji Komisji bez zapoznania się ze stanowiskiem Strony;
1.16. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;
1.17. naruszenie art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne uzasadnienie decyzji Komisji, brak umieszczenia wymaganych przepisami elementów uzasadnienia decyzji;
2. na podstawie art. 142 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 52 § 3 p.p.s.a. skarżący zaskarżyli w całości następujące postanowienia Komisji, na które nie służyły Stronie zażalenia w toku postępowania:
postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego w sprawie o sygn. akt [...], pomimo iż przeprowadzone w sprawie postępowanie sprawdzające nie zostało zakończone, czego potwierdzeniem jest fakt, iż dokumenty do akt postępowania spływały w toku postępowania rozpoznawczego, jak również sam protokół posiedzenia niejawnego Komisji z dnia [...] czerwca 2017 r., gdzie czynności sprawdzające ograniczono do enigmatycznego referatu członka Komisji, co narusza art. 15 i 16 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.;
2.2. postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. o zabezpieczeniu postępowania rozpoznawczego poprzez nakazanie wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej nieruchomości, pomimo iż jak wykazanie zostanie w dalszej części postępowanie w niniejszej sprawie powinno ulec umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, a samo zabezpieczenie zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. ustanawiane jest, gdy jest to niezbędne dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania a niezbędności tej Komisja nie wykazała i nie uzasadniła, co narusza wskazany art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.;
2.3. postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. o wystąpieniu z wnioskiem do Rady Społecznej o wydanie opinii w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej, gdyż wniosek ten był przedwczesny wobec nieskoncentrowania w tym czasie materiału dowodowego, co narusza art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 75 k.p.a.;
2.4. postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. w zakresie pktu [...] odmawiającego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Strony - Skarżącego w miejscu jego osadzenia, w sytuacji w której Skarżący wyraził wolę złożenia zeznań w sprawie, co narusza art. 10 i art. 86 k.p.a.;
2.5. postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sytuacji zawisłości przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pozytywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem [...] a Komisją, co narusza art. 23 k.p.a.;
2.6. postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. w zakresie pktu [...] odmawiające przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków M. S. z wykorzystaniem wariografu, M. B. oraz przeprowadzenia dowodu z porównawczej opinii zespołu biegłych, co narusza art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.;
2.7. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmawiające przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadka M. B. (ponownie), wystąpienia do Prokuratury Rejonowej w [...] o udostępnienie protokołu przesłuchania D. T. oraz wystąpienia do Prokuratury Regionalnej w [...] o uzyskanie informacji czy prokuratura posiada opinię z Polskiego Instytutu Wycen, co narusza art. co narusza art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.;
W oparciu o powyższe M. M. i E. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Komisji, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej uchylenie.
W odpowiedziach na powyższe skargi organ wniósł o ich oddalenie z uwagi na oczywistą bezzasadność, obszernie odnosząc się do ich zarzutów i twierdzeń.
Na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. Sąd postanowił dopuścić Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania oraz nie uwzględnić wniosku organu o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie do Sądu Okręgowego przez Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] aktu oskarżenia w sprawie obecnie toczącej się przed Sądem pod sygn. akt[...], gdzie przedmiotem postępowania jest nieruchomość przy ul. [...] między innymi z zarzutem doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem wielkiej wartości i do wyłudzenia mienia wielkiej wartości. Ponadto na rozprawie pełnomocnicy skarżących poparli skargi swoich mocodawców, natomiast pełnomocnicy organu, ww. stowarzyszenia oraz Prokurator Prokuratury Krajowej wnieśli o oddalenie skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie sądu skargi podlegały uwzględnieniu, ale z powodów innych niż argumenty w nich podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja wydana została bowiem bez podstawy prawnej, co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności.
Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Komisja powołała art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 38 ustawy z 9 marca 2017 r. (w pierwotnym brzmieniu – Dz. U. z 2017 r., poz. 718), a także art. 105 § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis (art. 105 § 1 k.p.a.) w ogóle nie mógł mieć w sprawie zastosowania, ponieważ zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. "W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 31 tej ustawy." Tymczasem rodzaje rozstrzygnięć, jakie wydaje Komisja w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, uregulowane zostały w art. 29 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Wśród tych rozstrzygnięć powołany przepis (jeszcze raz podkreślić należy, że w jego pierwotnej wersji, którą stosowała Komisja w tej sprawie) nie przewidywał podstawy prawnej do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i umorzenia postępowania. Uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej i umorzenie postępowania w sprawie nie jest bowiem orzeczeniem, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 marca 2017 r. (powołanym przez Komisję jako podstawa rozstrzygnięcia), gdyż umorzenie nie jest orzeczeniem co do istoty sprawy. Na gruncie art. 138 § 1 pkt 2 lub 3 k.p.a. przyjmuje się bowiem, że "Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny" (zob. wyrok NSA z 12.10.2012 r., II GSK 1099/12, LEX nr 1233921).
Tak więc Komisja nie miała podstawy prawnej do uchylenia decyzji Prezydenta z [...] marca 2012 r. i umorzenia postępowania. Prawdą jest natomiast, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można było zmienić decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2012 r., nr [...], w ten sposób, aby w miejsce dotychczasowych podmiotów, którym przyznano prawo użytkowania wieczystego [...] i odmówiono tego prawa do innych działek, przyznać (odmówić) to prawo (tego prawa) na rzecz M. M.
Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio." W doktrynie podnosi się, że "Istotą postępowania w trybie art. 155 jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.155 k.p.a., uw. 13, LEX/el 2016). Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., I OSK 1544/10, LEX nr 745078).
Nie mając w ówczesnym stanie prawnym (który uległ zmianie dopiero w marcu 2018 r.) w arsenale swoich rozstrzygnięć możliwości umorzenia postępowania po uchyleniu decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja mogła np. odmówić zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i byłoby to rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 marca 2017 r. w jej pierwotnym brzmieniu. Tak się jednak nie stało, a uchylając decyzję Prezydenta z [...] marca 2017 r. i umarzając postępowanie w sprawie, Komisja wydała to rozstrzygniecie bez podstawy prawnej.
W takich okolicznościach (nieważności zaskarżonej decyzji) bezprzedmiotowe jest także prowadzenia rozważań na temat tego, czy decyzja Prezydenta z [...] marca 2012 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, czy też nie – w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. W sytuacji, gdy dochodzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania, również zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na skierowanie aktu oskarżenia w związku z nabyciem roszczeń do przedmiotowej nieruchomości nie miało uzasadnienia.
Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.