I SA/WA 1767/23

I SA/Wa 1767/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Gabriela Nowak
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 15 czerwca 2023 r., nr KKU-121/22, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "KKU" "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 17 czerwca 2022 r., nr WSPN.I.7532.153.2020.PS i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "[...] S.A.", "skarżąca"), położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki numer: [...] o pow. 0.0706 ha, arkusz mapy [...] oraz [...] o pow. 0.0778 ha, arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I., V Wydział Ksiąg Wieczystych.
Decyzja KKU została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Wojewoda [...], na skutek pisma Prezydenta Miasta [...] z 20 marca 2020 r., wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] własności mienia Skarbu Państwa stanowiącego wyżej opisaną nieruchomość.
Powołaną na wstępie decyzją z 17 czerwca 2022 r. organ I instancji odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania jako jej właściciela wpisano Skarb Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w W. [...] S.A. została ujawniona jako użytkownik wieczysty na podstawie decyzji Wojewody [...] z 12 lipca 2000 r., nr GKKN.III.-7720K/16/99 w sprawie stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w W. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...]. Działka nr [...] powstała (w wyniku nowych pomiarów) w 1981 r. i zapisana była wówczas w księdze wieczystej nr [...]. W księdze tej, Skarb Państwa został ujawniony na podstawie orzeczeń wydanych w oparciu o dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Następnie, działka nr [...] o pow. 0,9372 ha została ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I. Podział jej działki nastąpił na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 16 lutego 2018 r. nr [...], w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...] objęte przedmiotowym postępowaniem. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co oznacza, że została spełniona pierwsza przesłanka komunalizacji dotycząca własności przedmiotowego mienia.
Wobec tego organ I instancji wskazał, że należy ustalić, czy nieruchomość stanowiąca aktualnie działki nr [...] i [...], w dniu 27 maja 1990 r., należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, sporządzonym na datę 27 maja 1990 r., działka nr [...] o pow. 0.9372 ha, dla której prowadzono księgę wieczystą nr [...], sklasyfikowana została jako użytek drogowy -"dr". Ponadto, zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miasta [...] z 18 marca 2020 r. przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] i [...]), w dniu 27 maja 1990 r., znajdowała się w jednostce bilansowej oznaczonej w ustaleniach planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z 20 listopada 1987 r.) symbolem 01 KZt - Ulica zbiorcza tranzytowa wprowadzająca obecnie do miasta drogę krajową międzyregionalną [...] – [...]. Przebieg w ciągu ulic: [...] i [...].
Z kolei, z wypisu aktualnego rejestru działki nr [...] o pow. 0.0706 ha oraz nr [...] o pow. 0.0778 ha (zapisane w księdze wieczystej nr [...]) wynika, że są one sklasyfikowane jako użytki - tereny kolejowe "Tk". Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w rejonie ulic: [...], [...] [...] i [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z 24 kwietnia 2014 r., działka nr [...] położona przy ulicy [...] znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej w ustaleniach planu symbolem 1KD-GP – teren drogi publicznej klasy głównej. Fragment działki nr [...], położonej przy ul. [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla obszaru przylegającego do ul. [...] oraz zmianą miejscowego planu zagospodarowania terenu położonego w rejonie ulic: [...] i [...] a linią kolejową [...]-[...], zatwierdzonych uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z 30 września 2005 r., znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej w ustaleniach planu symbolem 02 KD-teren ulicy głównej (docelowo ul. [...]) – fragment ul. [...]. W pozostałej części działka nie jest aktualnie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W tak ustalonym stanie sprawy, organ I instancji - pismem z 21 maja 2021 r. - wystąpił do [...] S.A. o przesłanie dokumentów potwierdzających zarząd przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r., jednakże do dnia wydania decyzji [...] S.A. w żaden sposób nie ustosunkowała się.
Z kolei, w odpowiedzi na pytanie Wojewody z 10 grudnia 2021 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (pismem z 29 grudnia 2021 r.) wyjaśniła, że działki nr [...] i nr [...], w dniu 27 maja 1990 r., stanowiły jednocześnie pas drogi krajowej nr [...] zarządzanej i utrzymywanej przez GDDKiA (część nadziemna) oraz ciąg kolejowy nie będący w zarządzie GDDKiA (część naziemna). Droga krajowa nr [...] została zaliczona do tej kategorii uchwałą nr 192 Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r.
Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że sporna nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa, jednakże z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że działki nr [...] i [...] - jako leżące w pasie drogi krajowej - nie należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z powyższym w odniesieniu do spornej nieruchomości nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.).
Odwołanie od ww. decyzji Wojewody z 17 czerwca 2022 r. wniósł Prezydent Miasta [...]. Podniósł, że organ I instancji swoje twierdzenie oparł na piśmie GDDKiA, natomiast wskazana uchwała Rady Ministrów nie określa przebiegu drogi poprzez wykaz zajętych na ten cel nieruchomości i tym samym nie wspiera przyjętego założenia. Zdaniem odwołującego się Wojewoda nie wziął pod uwagę, że [...] nie przedstawiły przewidzianego prawem dokumentu potwierdzającego zarząd przedmiotową nieruchomością według stanu sprawy na dzień 27 maja 1990 r., co jednoznacznie wskazuje, że było to mienie ogólnonarodowe. Prezydent powołał się na uchwały NSA o sygn. akt I OSP 2/16 i OSP 5/17, które wskazują, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowaniu prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...).
Powołaną na wstępie decyzją z 15 czerwca 2023 r., nr KKU-121/22 organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z 17 czerwca 2022 r., nr WSPN.I.7532.153.2020.PS i stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...], nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w W., położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki numer: [...] o pow. 0.0706 ha, arkusz mapy [...] oraz [...] o pow. 0.0778 ha, arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I., V Wydział Ksiąg Wieczystych.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).
Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Przy czym, pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. W dalszej kolejności, organ I instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). KKU podniosło, że zgodnie art. 38 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I O5K 2103/18: w jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, NSA przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z póżn. zm.)". Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust 2 ustawy gruntowej.
Jak wskazało KKU, w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie powyższego - według stanu na dzień 27 maja 1990 r. i nie wynika z nich jednoznacznie, ażeby w formie prawem przewidzianej, według stanu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. KKU podkreśliła, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa. Komunalizacja następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, a wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.
Skargę na powyższą decyzję KKU z 15 czerwca wniosły [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") , zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 34 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 146) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, że przesłanką do odmowy stwierdzenia nabycia prawa w przedmiotowych okolicznościach może być brak potwierdzenia tytułu prawnego do zarządzania terenem przedmiotowych działek, podczas gdy przepis art. 34 ustawy o komercjalizacji (...) warunkuje stwierdzenia nabycia od posiadania przez PKP danej nieruchomości, a nie od zarządzania nią;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki w sytuacji, w której przedmiotowa działka niewątpliwie należała do [...], gdyż była w użytkowaniu [...], jak i posiadaniu tegoż przedsiębiorstwa państwowego;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.) poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikającego z treści księgi wieczystej domniemania prawnego, iż właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa, co z kolei doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmownej;
4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego błędne niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej de facto nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, która to działka niewątpliwie była w posiadaniu [...], w związku z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. działka ta nie podlegała komunalizacji;
5) mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji (...) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach poprzez nieuwzględnienie przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach pomimo, iż obowiązujący ww. przepis powszechnie obowiązującego prawa enumeratywnie dopuszcza możliwość opierania przedmiotowego wniosku na rzeczonej ewidencji, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa przez wnioskodawcę, podczas gdy potwierdzenie posiadania przez PKP może nastąpić w oparciu o którykolwiek, co najmniej jeden z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia;
6) wydanie decyzji komunalizacyjnej, w sytuacji, w której Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 27 kwietnia 2023 r. nr KKU-53/22 uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z 7 lutego 2022 r. i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, niedopłatnie, własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...] , zapisaną w księdze wieczystej nr [...], podczas gdy w jednej jednostce ewidencyjnej nie mogą funkcjonować dwie działki oznaczonej taką samą numeracją, co stanowi podstawę do poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia w wątpliwość co do rzetelności przeprowadzonego postępowania dowodowego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi [...] S.A. przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli skarga jest zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.
W wyniku postępowania administracyjnego zakończonego zakwestionowaną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 15 czerwca 2023 r. stwierdzono, że Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w W. położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki numer: [...] o pow. 0.0706 ha, arkusz mapy [...] oraz [...] o pow. 0.0778 ha, arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I., V Wydział Ksiąg Wieczystych.
Powyższe nabycie nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ orzekający ma obowiązek zatem zbadać, czy mienie które podlegać ma komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tamtym czasie do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie w/w ustawy.
W przedmiotowej sprawie KKU dokonując komunalizacji (pkt 2 decyzji z 15 czerwca 2023 r.) wyżej opisanej nieruchomości (działki nr [...] o pow. 0.0706 ha, arkusz mapy [...] oraz [...] o pow. 0.0778 ha, arkusz mapy [...]) stwierdziło, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości. To zaś wobec faktu, że nie legitymowało się ono dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło KKU do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego
Zdaniem Sądu stanowisko KKU jest przedwczesne i wymaga ustosunkowania się przez organ odwoławczy do dwóch kwestii.
Nie jest sporne w sprawie, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowiąca działkę nr [...] oraz nr [...] (powstałe z podziału działki nr[...]) na datę 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Czyli została spełniona pierwsza przesłanka komunalizacji dotycząca własności mienia. Natomiast, zdaniem Sądu, nie została wyjaśniona druga przesłanka komunalizacji.
Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, sporządzonym na datę 27 maja 1990 r., ww. działka nr [...] została sklasyfikowana jako użytek drogowy - "dr". W piśmie z 18 marca 2020 r. Urząd Miasta [...] wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] i [...]), w dniu 27 maja 1990 r., znajdowała się w jednostce bilansowej oznaczonej w ustaleniach planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z 20 listopada 1987 r.) symbolem 01 KZt - Ulica zbiorcza tranzytowa wprowadzająca obecnie do miasta drogę krajową międzyregionalną [...] – [...]. Przebieg w ciągu ulic: [...] i [...]. Natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, w piśmie z 29 grudnia 2021 r. wyjaśniła, że działki nr [...] i nr [...], w dniu 27 maja 1990 r., stanowiły jednocześnie pas drogi krajowej nr [...] zarządzanej i utrzymywanej przez GDDKiA (część nadziemna) oraz ciąg kolejowy nie będący w zarządzie GDDKiA (część naziemna). Droga krajowa nr [...] została zaliczona do tej kategorii uchwałą nr 192 Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r.
Tym samym organ I instancji stwierdził, że działki nr [...] i nr [...] jako leżące w pasie drogi krajowej nie należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego a zatem brak było podstaw do ich komunalizacji. KKU, rozpoznając odwołanie Prezydenta miasta [...] w ogóle do tej oceny organu I instancji nie odniosła się, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że [...] S.A. nie przedstawiło przewidzianego prawem dokumentu potwierdzającego zarząd [...] przedmiotową nieruchomością na datę 27 maja 1990 r., co w jej ocenie, dało podstawę do komunalizacji ww. nieruchomości.
I tak zauważenia wymaga, że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w ówczesnym art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych była jednolita definicja "drogi lub pasa drogowego", przez które to pojęcie rozumiano "wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Wprowadzenie odrębnej definicji drogi i pasa drogowego nastąpiło dopiero na mocy art. 4 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu do rządowego projektu tej ustawy (https://orka.sejm.gov.pl/ proc4.nsf/opisy/1933.htm) wyjaśniono że "Zmiana ta porządkuje słowniczek definicji pojęć używanych w ustawie. Jedną z istotnych zmian jest rozdzielenie pojęcia «droga» i «pas drogowy». Pierwsze z nich ma oznaczać wyłącznie budowlę, zaś drugie nieruchomość – grunt, na którym znajdzie się ta budowla wraz z obiektami i urządzeniami z nią związanymi (obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu)".
Jak stwierdził organ I instancji działki nr [...] i [...] stanowiły jednocześnie pas drogi krajowej nr [...] zarządzanej i utrzymywanej przez GDDKiA (część nadziemna) oraz ciąg kolejowy nie będący w zarządzie GDDKiA (część naziemna).
W myśl art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. poz. 60 ze zm.), na dzień 27 maja 1990 r., zarząd nad drogami krajowymi należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Drogi krajowe nie należały więc do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak można domyślać się ta argumentacja legła u podstaw odmowy komunalizacji działki nr [...] i [...] przez organ I instancji. Obowiązkiem więc KKU było do tej oceny (dokonanej na przywołanych dokumentach) odnieść się - skoro uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie, tj. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w W. położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki numer: [...] o pow. 0.0706 ha, arkusz mapy [...] oraz [...] o pow. 0.0778 ha, arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I., V Wydział Ksiąg Wieczystych.
Jednakże, w ocenie Sądu, KKU - dokonując komunalizacji powyższej nieruchomości z powołaniem się na brak zarządu [...] w formie prawem przewidzianej (lub użytkowania) na datę 27 maja 1990 r. - także wystarczającego postępowania w tym zakresie nie przeprowadziła.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 12 lipca 2000 r., nr GKKN III-7720K/16/99 Wojewoda [...] - na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) stwierdził nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w W. z dniem 5 grudnia 1990 r. m.in. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w I. ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,9372 ha, obręb [...], k.m. 43 (KW nr [...]). W decyzji tej wskazano, że w toku postępowania ustalono, iż [...] - w dniu 5 grudnia 1990 r. - posiadało w zarządzie przedmiotową nieruchomość. Ustalenia dokonano na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...].
Działka nr [...] przeznaczona jest do celów statutowych przedsiębiorstwa, użytkownik wieczysty zobowiązany jest ponosić opłatę roczną przez czas trwania swojego prawa (...).
Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarstwa Krajowego, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Zatem wydanie decyzji w powołanym trybie możliwe było i jest tylko wtedy, gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości. Kluczowe zatem dla podjęcia na tej podstawie decyzji było i jest ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie (w tym przypadku przedsiębiorstwo państwowe [...] na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
Powyższe oznacza, że Wojewoda uwłaszczając [...] działką nr [...] w 2000 r. stwierdził, że prawo zarządu [...] na datę 5 grudnia 1990 r. przysługiwało (w decyzji stwierdzono, że ustalenia dokonano na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...]). A skoro tak, w postępowaniu komunalizacyjnym gdzie bada się stan prawny na datę 27 maja 1990 r. (tylko 6 miesięcy wcześniej), obowiązkiem KKU było wyjaśnienie w oparciu o jaki dokument (z jakiej daty) [...] władało działką nr [...] (z której wydzielono działki nr [...] i [...]) w dacie 5 grudnia 1990 r. Nie można bowiem wykluczyć, że był to dokument prawem przewidziany obejmujący również datę 27 maja 1990 r.
Tym samym tylko zarzut 5 skargi odniósł oczekiwany skutek.
Co do zarzutu z punku 6 wskazać należy, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 27 kwietnia 2023 r. nr KKU-53/22 dotyczyła innej nieruchomości uregulowanej w odrębnej księdze wieczystej nr [...].
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy oraz materiału dowodowego w niej zgromadzonego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Rozpoznając ponownie sprawę KKU, mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz przypisane organowi odwoławczemu kompetencje, podejmie stosowne rozstrzygnięcie - tę ocenę respektujące.