I SA/Wa 176/23

I SA/Wa 176/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Trochym /przewodniczący sprawozdawca/
Nina Beczek
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
aret 145 par 1 pkt lit c, art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 listopada 2022 r. nr 010070/680/3916507/2022 (330955702) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 września 2022 r., nr 010070/680/3916507/2022 (330955702).
Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2022 r., nr [...], Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako "Prezes ZUS/organ"), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej jako "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "ZUS") z [...] września 2022 r., nr [...], odmawiającą przyznania Skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko – A. P., na okres świadczeniowy od [...] czerwca 2022 r. do [...] maja 2023 r.
Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z [...] kwietnia 2022 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem do ZUS o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – A. P..
Decyzją z [...] września 2022 r., ZUS odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko – A. P. na okres świadczeniowy 2022/2023. W uzasadnieniu ww. decyzji ZUS stwierdził, że ojciec dziecka czyli Skarżący nie sprawuje nad dzieckiem faktycznej opieki.
Od powyższej decyzji ZUS odwołanie złożył Skarżący podnosząc, że jego syn A. P. mieszka wraz z matką I. P. w [...], natomiast Skarżący z uwagi na charakter wykonywanej pracy przebywa po kilka miesięcy w [...] i Polsce. Wyjaśnił również, że syn uczęszcza w [...] do szkoły, oraz że jego żona I. P. nie pracuje i pozostaje na utrzymaniu Skarżącego. Skarżący wskazał, że wakacje z reguły spędza z dziećmi w Polsce.
Pismem z 26 października 2022 r. ZUS przekazał wniosek Skarżącego do Wojewody [...] w celu ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Pismem z 21 listopada 2022 r. Wojewoda [...] poinformował ZUS, że I. P. zamieszkuje w [...] wraz z dziećmi od [...] czerwca 2021 r. do nadal. W związku z tym Wojewoda uznał, że w sprawie Skarżącego przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 czerwca 2021 r. do nadal, natomiast ustawodawstwem mającym pierwszeństwo w okresie od [...] czerwca 2022 do [...] maja 2023 r. jest ustawodawstwo polskie.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, decyzją z [...] listopada 2022 r., Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] września 2022 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji brak jest podstaw do uchylenia decyzji ZUS, ponieważ Skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem. Organ przywoła treść art. 4 pkt. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostałe na utrzymaniu matki albo ojca. Organ podniósł, że z relacji Skarżącego wynika, że dziecko ma stale miejsce zamieszkania w [...], gdzie przebywa pod opieką matki. Wobec powyższego organ uznał, że Skarżący nie spełnia warunków przewidzianych w ww. ustawie do przyznania świadczenia wychowawczego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że z wnioskiem o świadczenie wychowawcze może wystąpić drugi rodzic, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, i z którym dziecko mieszka.
Skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS wywiódł Skarżący, który podniósł w niej, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami w zakresie przyznawania świadczeń wychowawczych, zgodnie z którymi przedmiotowe świadczenie przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Skarżący wyjaśnił w uzasadnieniu skargi, że jego syn – A. P. mieszka w [...], uczęszcza do Szkoły Podstawowej w [...], i pozostaje na utrzymaniu Skarżącego, jak również zamieszkuje ze Skarżącym. W związku z czym podniósł, że ze względu na charakter pracy, jest często w podróży pomiędzy Polską a [...]. Każdą wolną chwilę stara się jednak przebywać w [...] razem z dziećmi. Podczas jego nieobecności na miejscu w Szwecji dziećmi zajmuje się żona I. P., która nie osiąga dochodów w [...] i pozostaje na utrzymaniu Skarżącego. Jak wyjaśnił Skarżący, wakacje oraz wszelkie przerwy w nauce (7 dni przerwy jesiennej, 14 dni przerwy świątecznej, 14 dni ferii zimowych, 7 dni przerwy wiosennej, ponad dwa miesiące wakacji) zawsze spędza z dziećmi razem w Polsce lub w [...]. Jak to określił Skarżący – łącznie ponad 250 dni w roku spędza z dziećmi, czy to w Szwecji czy w Polsce. Skarżący podniósł, że organy błędnie ustaliły, że Skarżący nie opiekuje się synem. W związku z powyższym Skarżący wniósł o stwierdzenie, że przysługuje mu prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. P. w okresie od [...] czerwca 2022 r. do [...] maja 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w świetle ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie nie można się zgodzić z podniesionym w skardze argumentem, iż Skarżący zamieszkuje z dziećmi. Organ przytoczył definicję "zamieszkania" zawartą w przepisie art. 1 ust. 3 lit. j) rozporządzenia WE nr 883/2004, zgodnie z którym "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa, co zdaniem organu oznacza, że w przypadku rozproszenia wielu miejsc przebywania, przyjmuje się, że miejscem zamieszkania jest miejscowość, z którą dana osoba jest najściślej związana, a zatem miejsce zamieszkania osoby fizycznej zarówno w rozumieniu polskich jak i unijnych przepisów może być jedno, a jego ustalenie należy dokonać w oparciu o miejsce centrum interesów życiowych tej osoby. Organ podniósł również, że dla celów ustalania prawa do świadczenia wychowawczego decydujące znaczenie ma miejsce zamieszkania wnioskodawcy w Polsce w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, czyli miejsce, w którym znajduje się jej centrum interesów życiowych - osobistych i majątkowych. Ponadto zauważył, że zgodnie z art. 28 Kodeksu cywilnego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Organ wskazał również, że nie został złożony wniosek o świadczenie wychowawcze przez matkę dziecka I. P..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2249 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a).
Kontrola legalności obu zaskarżonych decyzji, tj. Prezesa ZUS z [...] listopada 2022 r. oraz ZUS z [...] września 2022 r., przeprowadzona przez Sąd orzekający z uwzględnieniem powyższych kryteriów wykazała, że ww. decyzje naruszają obowiązujące przepisy prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej jako "u.p.p."), która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p. określa, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Z kolei art. 5 ust. 2a u.p.p. stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Wskazać należy, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 1-2 u.p.p. wynika, że na potrzeby ustalenia prawa matki lub ojca dziecka (opiekuna faktycznego) do świadczenia wychowawczego na dziecko ustawodawca odwołał się do atrybutów wspólnego zamieszkiwania i przebywania z dzieckiem, jak też zaspokajania jego potrzeb bytowych, wychowawczych i utrzymania dziecka. Kryterium "wspólnego zamieszkiwania", rozumianego być musi jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica (lub opiekuna), który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspokaja jego potrzeby życiowe. Celem świadczenia wychowawczego jest bowiem częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.p). Wobec tego istotne znaczenie dla meritum tego typu spraw mają co do zasady przesłanki o charakterze faktycznym.
Jednak należy mieć na uwadze również przepis art. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. L 166 z 30.4.2004, s. 1), zgodnie z którym osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim.
W sytuacji zatem gdy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (tak jak w niniejszej sprawie), odnośnie miejsca zamieszkania członka rodziny stosować należy regulacje art. 67 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, co oznacza, że nawet gdy członkowie rodziny osoby uprawionej do świadczeń według ustawodawstwa kraju pierwszeństwa (w tym przypadku Polski), mieszkają w innym Państwie Członkowskim (w tym przypadku [...]), to poprzez uprawnienie tej osoby (w tym przypadku Skarżącego) do świadczeń rodzinnych w odniesieniu do tychże członków swojej rodziny (w tym przypadku A. P.), przyjmuje się jakby członkowie rodziny zamieszkiwali na terytorium tego państwa (kraju pierwszeństwa, czyli Polski). Wobec tego gdy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ustawodawca unijny założył przyjęcie pewnej fikcji prawnej dotyczącej miejsca zamieszkania członków rodziny osoby uprawnionej do świadczeń, niezależnie od miejsca faktycznego pobytu członka rodziny.
Powyższa zasada uszła jednak uwadze organów w tej sprawie, które błędnie przyjęły, że dzieci Skarżącego muszą faktycznie przebywać (zamieszkiwać) na terytorium Polski aby Skarżący mógł skutecznie ubiegać się o świadczenie wychowawcze w związku z opieką nad nimi. Wszak zgodnie z motywami ww. rozporządzenia nr 883/2004, zasady mające na celu koordynację w zakresie zabezpieczenia społecznego wpisują się w ramy swobodnego przepływu osób oraz powinny z tego tytułu przyczyniać się do podniesienia poziomu życia tych osób i warunków zatrudnienia, co ma służyć osiągnięcia celu, jakim jest swobodny przepływ osób (motyw 1 i 3 rozporządzenia 883/2004).
Stosownie natomiast do treści art. 15 ust.1 u.p.p., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 5a lub art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może zwrócić się do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. poz. 1818) - do dyrektora centrum usług społecznych o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Skarżący stoi na stanowisku, że pomimo faktu zamieszkania jego dzieci na terytorium [...] (wraz z ich matką – I. P.) oraz charakteru pracy Skarżącego, gdzie zmuszony jest do częstych podróży pomiędzy [...] a Polską, to on wraz z żoną sprawuje faktyczną opiekę nad małoletnim synem – A. P..
Prezes ZUS zaaprobował pogląd przeciwny – negując fakt wspólnego zamieszkania Skarżącego z dziećmi, a tym samym również to, że Skarżący faktycznie się nimi opiekuje, uznając że opiekę nad dziećmi sprawuje ich matka – I. P., która jednak nie złożyła wniosku o świadczenie wychowawcze. Pełnomocnik Skarżącego w trakcie rozprawy zmodyfikował stanowisko organu w ten sposób, że organ nie kwestionuje co do zasady faktu opieki Skarżącego nad dziećmi, a jedynie fakt ich wspólnego zamieszkania.
Powyższe stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji Sąd w składzie orzekającym uznaje za nieprawidłowe. Abstrahując od kwestii miejsca faktycznego pobytu (zamieszkania) dzieci Skarżącego, co Sąd wyjaśnił już powyżej, Sąd orzekający nie podzielił powyższego poglądu Prezesa ZUS również z tego powodu, że okoliczności, na które powołuje się organ nie znajdują żadnego odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek materiału dowodowego, zgromadzonego przez organy, na okoliczność tego czy dziecko Skarżącego – A. P. pozostaje na utrzymaniu (pod faktyczną opieką) ubiegającego się o to świadczenie Skarżącego. W tym zakresie oparto się jedynie na oświadczeniu samego Skarżącego, zaprzeczając zresztą jego prawdziwości. Organy nie przedstawiły jednak na poparcie swojego stanowiska żadnego dowodu.
Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zabrakło rzetelnych ustaleń ze strony organów dotyczących faktu sprawowania faktycznej opieki przez Skarżącego nad synem A. P., przede wszystkim w formie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w trybie art. 15 u.p.p., w miejscu zamieszkania Skarżącego. Z powodów nieznanych Sądowi – nie sposób bowiem tego ustalić na podstawie lektury zdawkowych uzasadnień decyzji organów – przedmiotowy wywiad w tej sprawie nie został przeprowadzony, choć były ku temu uzasadnione podstawy faktyczne i prawne. Wszak według relacji Skarżącego jego dzieci (E. P. oraz A. P.) przebywają w pewnych okresach roku (np. w trakcie wakacji) również i w Polsce. Zauważyć także wypada, że organy nie podjęły nawet próby przesłuchania Skarżącego w charakterze strony na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co zdaniem Sądu, wydatnie przyczyniłoby się do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Tym samym organy pozbawiły się możliwości dowodowych, co w konsekwencji doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Tymczasem zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podstawowym obowiązkiem organu jest zatem dokładne, prawidłowe i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy. Na organie ciąży bowiem obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z prawdą (zasada prawdy obiektywnej). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Dopiero zatem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, czego jednak w realiach niniejszej sprawy zabrakło ze strony orzekających organów. Trudno bowiem w tej sytuacji uznać, że prawidłowe jest ustalenie organów odnośnie faktu sprawowania faktycznej opieki nad synem przez Skarżącego, skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wyprowadzenia na jego podstawie jednoznacznych wniosków w tym zakresie.
W świetle powyższych wniosków obecna decyzja odmowna jawi się zatem jako przedwczesna. Należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z 1 września 2022 r. organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo podnieść należy, że zarówno Prezes ZUS, jak i ZUS, w podobny sposób naruszyli także przepis art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ po lekturze uzasadnień ich decyzji nie sposób poznać jakimi racjami decyzyjnymi kierowały się ww. organy wydając rozstrzygnięcia w sprawie. Lakoniczność uzasadnienia obu decyzji nie spełnia zatem wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Finalnie – poprawnie sporządzone uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), czego niestety nie można powiedzieć o uzasadnieniach obu kontrolowanych decyzji.
Ponownie rozpatrując sprawę ZUS weźmie zatem pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i dokona dodatkowych, koniecznych ustaleń faktycznych, w szczególności przeprowadzi wywiad środowiskowy, i ustali na jego podstawie czy Skarżący faktycznie opiekuje się synem oraz w jakim zakresie. Następnie, na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego sprawy, w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego, ZUS oceni czy w niniejszej sprawie Skarżący spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia wychowawczego.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.