I SA/Wa 1754/23

I SA/Wa 1754/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2023 r. nr DAP-WN-727-83/2022/KKW w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 22 czerwca 2023 r. nr DAP-WN-727-83/2022/KKW, po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości własną decyzję z 1 sierpnia 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-298/2021/MGa i stwierdził wydanie decyzji Wojewody Lubelskiego z 19 listopada 1999 r. nr GKN Z-7224-6/1-2/99 z naruszeniem prawa.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]- działając na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 - zw. dalej uzwg), art. 97 k.p.a. oraz art. 81 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172) - ostateczną decyzją z 15 września 1969 r. L.dz.GU.rs.493/2/64/69 orzekło, że wspólnemu zagospodarowaniu podlegają:
1. Wspólnota byłej wsi [...] o powierzchni 0,7504 ha,
2. Wspólnota byłej wsi [...] o powierzchni 0,0621 ha,
3. Związek [...] w [...] o powierzchni 94,2367 ha,
4.Wspólnota [...] o powierzchni 2,8764 ha.
Następnie Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 18 ust 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa komunalizacyjna - ostateczną decyzją nr G.VI.828/l/1325/97 z 5 marca 1997 r. stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] nr [...], ark. [...] o powierzchni 5622 m2, księga wieczysta nr [...] zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część ww. decyzji.
Natomiast Wojewoda Lubelski - po rozpatrzeniu wniosku Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] z 20 kwietnia 1998 r. - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 150 § 1 k.p.a., postanowieniem nr GKK.VI.828-1/1325/98 z 26 maja 1998 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody [...] z 5 marca 1997 r.
Zaś prawomocną decyzją nr GKN Z-7224-6/1-2/99 z 19 listopada 1999 r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] i stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] numerem działki [...] ark. m. [...] o powierzchni 242 m2, która posiada uregulowany stan prawny w księdze wieczystej nr [...].
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że jego rozstrzygnięcie podyktowane jest wydaniem prawomocnego postanowienia (powinno być wyroku) Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IC [...] - na mocy którego została uzgodniona treść księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w miejsce działki nr [...] ark. [...] o powierzchni 5622 m2 wpisano działkę nr [...] o powierzchni 242 m2 zaś w dziale II ww. księgi wieczystej ujawniono Skarb Państwa, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości.
Wnioskiem z 18 maja 2021 r. Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Lubelskiego z 19 listopada 1999 r. - jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej.
Podniosła, że wszystkie działki leżące przy obecnej ul. [...], w tym działka nr [...], zostały uznane za wspólnotę gruntową na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 15 września 1969 r. L.dz.GU.rs.493/2/64/69 o ustaleniu nieruchomości podlegających wspólnemu zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - co wykluczało uznanie ich za nieruchomości, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Po rozpatrzeniu tego wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z 1 sierpnia 2022 r. nr DAP-WPK-727-l-298/2021/MGa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego nr GKN Z-7224-6/1-2/99 z 19 listopada 1999 r.
W uzasadnieniu wskazał, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wojewody Lubelskiego ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem spornej nieruchomości był Skarb Państwa. Z uwagi na treść księgi wieczystej brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie komunalizacji własność Wspólnoty Gruntowej w [...]. Zatem nie można przyjąć, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością unieważnienia tej decyzji.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Podniosła, że mienie będące przedmiotem komunalizacji na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego z 19 listopada 1999 r., nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. 27 maja 1990 r. Minister zaniechał sprawdzenia, czy mienie będące przedmiotem komunalizacji tj. działka nr [...] (a wcześniej działka nr [...]) stanowiło mienie państwowe na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej i czy wpis w księdze wieczystej figurował już w dniu wejścia w życie tej ustawy. Bez znaczenia prawnego jest przy tym fakt, że wpis ten istniał na dzień wydania decyzji z 19 listopada 1999 r. - ponieważ ustaleń w tym zakresie należy dokonywać według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Tymczasem Minister nie ustalił, kiedy nastąpił wpis prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej i jaka była podstawa prawna tego wpisu. Ograniczenie się w tej kwestii jedynie do ustalenia, że wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa istniał w dniu wydania decyzji Wojewody Lubelskiego świadczy o niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy i naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponadto Minister pominął treść art. 11 uzwg (wg stanu sprzed 1 stycznia 2016 r.), który stanowił, że dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych, a dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu. Możliwość prowadzenia ksiąg wieczystych dla wspólnot gruntowych istnieje dopiero od 1 stycznia 2016 r. - na skutek uchylenia ww. art. 11 przez ustawę z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. poz. 1276). W związku z powyższym Spółka nie mogła wykazać się prawem wpisanym do księgi wieczystej na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, ani na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wojewody Lubelskiego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 22 czerwca 2023 r. nr DAP-WN-727-83/2022/KKW, uchylił w całości własną decyzję z 1 sierpnia 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-298/2021/MGa i stwierdził wydanie decyzji Wojewody Lubelskiego z 19 listopada 1999 r. nr GKN Z-7224-6/1-2/99, z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 5 marca 1997 r. był art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Z brzmienia art. 5 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność.
Podniósł, że stronami postępowania komunalizacyjnego, a w konsekwencji również postępowania nadzorczego, są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu prawo zarządu lub tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa.
Następnie stwierdził, że w toku postępowania drugoinstancyjnego powziął wątpliwość, czy wnioskodawca - tj. Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] - posiadał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Lubelskiego z 19 listopada 1999 r. W związku z tym wezwał Spółkę do wykazania interesu prawnego, poprzez przedłożenie dokumentu świadczącego o tym, że jest ona podmiotem tożsamym z którymkolwiek z podmiotów wymienionych w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 15 września 1969 r., jak również do udowodnienia, że działka nr [...] wchodziła w skład nieruchomości objętej tą decyzją. W odpowiedzi Spółka przekazała wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie, nie przedkładając jednak dowodów, o których złożenie wystąpił.
Wobec powyższego Minister uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy jednoznacznie o tym, że ani w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, ani wcześniej Spółce nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu do nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerem działki [...]. W związku z tym, Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody Lubelskiego z 19 listopada 1999 r., a tym samym nie przysługiwała jej legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego i zarazem przymiot strony w tym postępowaniu.
Przypomniał też, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, interes prawny do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i do pozostawania stroną w tym postępowaniu, powinien być wykazany przez podmiot pretendujący do uzyskania statusu strony. Tego zaś ww. Spółka - pomimo wezwania - w niniejszym postępowaniu nie uczyniła.
Dodał, że ww. Spółka w 2018 r. wystąpiła do Gminy Miasta [...] o sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, jednakże po zapoznaniu się z operatem szacunkowym i ceną sprzedaży nie potwierdziła chęci nabycia tej nieruchomości.
Zatem brak konsekwencji w podejmowanych działaniach, obok braku wykazania się dowodami potwierdzającymi ewentualny tytuł prawny do ww. nieruchomości, jedynie potwierdza ustalenia dokonane w niniejszym postępowaniu. Spójne z tymi ustaleniami pozostają wyjaśnienia przedstawione przez Sąd Rejonowy w [...] w piśmie z 17 maja 2023 r. W piśmie tym Sąd wskazał - odnosząc się do stanu prawnego nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr działki [...] ark. m. [...], o powierzchni 0,0242 ha - że nieruchomość wcześniej oznaczona jako działka nr [...] przeniesiona została z księgi dawnej pod nazwą "[...]" i jej własność ustalona była na rzecz Skarbu Państwa. W zamkniętej księdze hipotecznej "[...]" Państwo Polskie wpisane było jako właściciel na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej przez J. Z. rejenta Kancelarii [...] w 1864 r. za nr [...].
Następnie Minister podniósł, że w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zgodnie z art 156 § 2 k.p.a. - nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. - jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa wart. 156 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Na zakończenie stwierdził, że - jak już zaznaczył wcześniej - decyzja Wojewody Lubelskiego z 19 listopada 1999 r. została skierowana do podmiotu nie mającego przymiotu strony - tj. do Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...]- na wniosek której postępowanie zakończone wydaniem ww. decyzji zostało wszczęte.
Decyzja została doręczona Zarządowi Miasta w [...] i Spółce odpowiednio 25 i 23 listopada 1999 r. Wobec powyższego, od daty doręczenia decyzji Wojewody Lubelskiego upłynęło 10 lat - co powoduje niemożność unieważnienia kwestionowanej decyzji, a jedynie stwierdzenie wydania jej z tego powodu z naruszeniem prawa.
Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] - zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art.28 k.p.a. poprzez uznanie, iż Spółka nie ma statusu strony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z 5 marca 1997 r. w sytuacji, gdy postępowanie to dotyczyło komunalizacji działki nr [...], która stanowiła wspólnotę gruntową w [...], na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 15 września 1969 r. I.dz. GU.rs.493/2/64/69,
2) art.7 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż Spółka wykazała, czego nie kwestionował organ, iż działka nr [...] stanowiła wspólnotę gruntową,
3) art.7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, czy nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] jest nieruchomością wymienioną w art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych a tym samym, czy została ujęta w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 15 września 1969 r.,
4) art.107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ nie dokonał oceny dowodu z dokumentu złożonego przez Spółkę w postaci wykazu zmian gruntowych w szczególności poprzez brak jakiejkolwiek wzmianki, czy odmówił mu wiarygodności i mocy dowodowej.
Skarżąca rozwinęła zarzuty w uzasadnieniu skargi - ponownie stwierdzając, że Minister zaniechał sprawdzenia, czy mienie będące przedmiotem komunalizacji tj. działka nr [...] (a wcześniej działka nr [...]) stanowiło mienie państwowe na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. na dzień 27 maja 1990 r. Podniosła, że wszystkie działki leżące przy obecnej ul. [...], w tym działka nr [...], zostały uznane za wspólnotę gruntową na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 15 września 1969 r. o ustaleniu nieruchomości podlegających wspólnemu zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - co wykluczało uznanie ich za nieruchomości, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Na okoliczność potwierdzenia tego faktu złożyła wykaz zmian gruntowych sporządzony przez geodetę wskazujący, iż działka nr [...] stanowiła wspólnotę gruntową. Tymczasem Minister w ogóle nie odniósł się do tego wykazu, nie dokonał jego oceny, nie zakwestionował też jego wiarygodności.
Ponadto nie dokonał też analizy przepisów art. 8 i art. 14 ww. ustawy z 29 czerwca 1963r. pod kątem charakteru spółki powołanej do zarządzania wspólnotą gruntową, jak również uprawnień spółki w stosunku do nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową.
Tymczasem - według skarżącej - tytuł prawny jaki przysługuje jej do nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, to co najmniej prawo zarządu, które przede wszystkim wyraża się w prawie do rozporządzania wspólnotą gruntową. Wynika to literalnie z przepisu art.14 ww. ustawy, który stwierdza, iż osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Prawo więc jakie Spółka ma w stosunku do wspólnoty gruntowej obejmuje wszystkie atrybuty jakie ma prawo własności.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z 19 listopada 1999 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł
o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Podniósł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy jednoznacznie o tym, że ani w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, ani wcześniej Spółce nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Zatem decyzja Wojewody Lubelskiego z 19 listopada 1999 r. została skierowana do podmiotu nie mającego przymiotu strony - do Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] - na wniosek której postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji zostało wszczęte. W związku z tym nie posiadała ona interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, a tym samym nie przysługiwała jej legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego i zarazem przymiot strony w tym postępowaniu.
Następnie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzając, że:
- decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 15 września 1969 r. orzeka o wspólnym zagospodarowaniu czterech nieruchomości położonych na terenie powiatu [...] o łącznej powierzchni 97,9256 ha - bez podania numerów działek i obrębów dotyczących tych nieruchomości. Z kolei decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z 5 marca 1997 r. odnosi się do nieruchomości o powierzchni 5622 m2 z obrębu [...] nr [...]. Wnioskodawca - pomimo skutecznego wezwania - nie przedstawił jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby, że nieruchomość objęta ww. decyzją Wojewody [...] wchodziła w skład gruntów, których dotyczyła ww. decyzja z 15 września 1969 r. oraz, że jest on podmiotem (bądź następcą prawnym podmiotu), na rzecz którego przydzielono do zagospodarowania którąkolwiek z nieruchomości wymienionych w ww. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...],
- nie jest prawdą stwierdzenie, że tut. organ nie kwestionuje wykazania przez Spółkę, iż działka nr [...] stanowiła wspólnotę gruntową. Spółka nie wykazała związku między działką nr [...] a nieruchomościami objętymi decyzją z 15 września 1969 r. - co m.in. stało się powodem odmowy uznania Spółki za stronę w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na jej wniosek,
- w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/08 stwierdzono, że: "W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania". Mając powyższe na uwadze, organ administracji publicznej nie ma obowiązku gromadzenia w interesie wnioskodawcy dowodów potrzebnych do rozstrzygnięcia danej sprawy. Wystarczające jest w tym względzie wskazanie wnioskodawcy jakie dowody należy przedłożyć - wraz z wyznaczeniem terminu na uzupełnienie braków w materiale dowodowym - co w niniejszej sprawie nastąpiło pismem z 24 maja 2023 r.,
- nie jest prawdą stwierdzenie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie dokonał oceny dowodu z dokumentu złożonego przez Spółkę w postaci wykazu zmian gruntowych. W uzasadnieniu decyzji z 22 czerwca 2023 r. organ wyraźnie podkreślił, że w toku postępowania prowadzonego przez obie instancje Spółka nie przedłożyła żadnego dowodu świadczącego o tym, że przysługuje jej status strony postępowania o unieważnienie decyzji Wojewody Lubelskiego z 19 listopada 1999 r. - co oznacza, że za dowód taki nie został uznany także ww. wykaz zmian gruntowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z 22 czerwca 2023 r., którą uchylił on w całości własną decyzję z 1 sierpnia 2022 r. i stwierdził wydanie decyzji Wojewody Lubelskiego z 19 listopada 1999 r. z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądając więc wszczęcia takiego postępowania Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] winna wykazać, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu.
Art. 28 k.p.a. stwierdza, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny - to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.
Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują - w myśl ugruntowanego orzecznictwa - przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. taki, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura).
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Sądu - ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy - tj. decyzja administracyjna - może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Podstawą materialnoprawną orzeczenia - o którego stwierdzenie nieważności wystąpiła skarżąca spółka - stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa komunalizacyjna.
Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 1 mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Powyższe oznacza, że przedmiotem komunalizacji było wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa, tj. dzień 27 maja 1990 r.
Ponadto - zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych - stroną w postępowaniu komunalizacyjnym jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na rzecz której następuje przekształcenie własnościowe, a także podmiot, który wykaże, że miał w dacie 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.
Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedwcześnie uznał, iż skarżąca Spółka nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu.
W toku prowadzonego postępowania nie ustalił on w sposób nie budzący wątpliwości (wbrew twierdzeniom w odpowiedzi na skargę), kto był właścicielem nieruchomości położonej w [...] stanowiącej działkę oznaczoną numerem [...] na dzień komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. (a nie na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej) - nie ustalił, czy skarżącej przysługiwał tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości.
Na potwierdzenie tej okoliczności skarżąca złożyła wykaz zmian gruntowych sporządzony przez uprawnionego geodetę S. K. w 2015 r. wskazujący (według niej), iż działka nr [...] stanowiła wspólnotę gruntową, że była ona objęta decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 15 września 1969r. orzekającą o wspólnym zagospodarowaniu wymienionych w niej gruntów. Skoro zaś nieruchomość stanowiła wspólnotę gruntową, to nie mogła stanowić własności Skarbu Państwa, a tym samym podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Tymczasem Minister nie odniósł się do tego wykazu, nie dokonał jego szczegółowej i wnikliwej oceny, z której wynikałoby, czy rzeczywiście działka nr [...] (jak twierdzi skarżąca) była objęta decyzją z 15 września 1969 r. Nie wskazał też, dlaczego nie uznał go za dowód w sprawie oraz czy kwestionuje jego wiarygodność, a jeżeli tak - to dlaczego.
Ponadto nie dokonał on też analizy przepisów ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a w szczególności art. 8, art. 14 i następnych - pod kątem wyjaśnienia charakteru spółki powołanej do zarządzania wspólnotą gruntową i uprawnień posiadanych przez nią w stosunku do nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową.
Tym samym naruszył on art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - gdyż skarżąca przedstawiła dowody, które (według niej) świadczą o posiadaniu przez nią interesu prawnego (dysponowanie prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości), które Minister powinien dokładnie rozpatrzeć, dokonać ich wnikliwej analizy i wyjaśnić wszystkie ewentualne wątpliwości co do zasadności twierdzeń skarżącej.
Reasumując Sąd stwierdził, że organ przedwcześnie uznał, że skarżąca nie wykazała swoich praw do przedmiotowej nieruchomości - przez co nie udowodniła posiadania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.
Ponadto, skoro Minister uznał, że skarżąca Spółka nie ma tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie posiada przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego - to nie powinien merytorycznie rozpoznawać sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, tylko umorzyć postępowanie zgodnie z treścią art.105 § 1 k.p.a. - który nakazuje organowi administracji umorzenie postępowania w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Oznacza to, że Minister dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
Zatem również z tego powodu zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu i ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, ponownie rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art.200 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.