I SA/Wa 175/20

I SA/Wa 175/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriela Nowak
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OSK 2195/21 - Wyrok NSA z 2022-10-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 82 ust 1 i 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. - po rozpatrzeniu odwołania J. K. i A. Z. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], odmawiającą J. K., A. Z. i kuratorowi spadku po A. M., ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ulicy [...] hip. nr [...], oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...], cz. [...], cz. [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] łokci kwadratowych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Nieruchomość warszawska położona przy [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279)., dalej jako dekret lub dekret z dnia 26 października 1945 r.
Na podstawie art. 1 dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta Warszawy przeszły na własność Gminy [...], a w dniu [...] kwietnia 1950 r., tj. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt stał się w dniu 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy [...], z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1997 r.
Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy na podstawie rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Termin do złożenia wniosku upłynął w dniu [...] października 1948 r.
W dniu [...] września 1948 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] - w imieniu nieobecnego A. M. - złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) w trybie art. 7 dekretu, do gruntu oznaczonego nr hip. [...], położonego w [...] przy ul. [...].
Wniosek ten został rozpoznany orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1960 r., nr [...], którym odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego i jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przechodzą na rzecz Państwa.
W dniu [...] lutego 1991 r. J. S. złożył wniosek o przyznanie odszkodowania lub przywrócenie posiadania 1/4 nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], położonej w [...] przy ul. [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z w [...] decyzją z [...]marca 2000 r., nr [...], z stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1960 r.
Następnie Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] sierpnia 2000 r., nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] lutego 1991 r. 1948 r. przez J. S. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]- umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W wyniku rozpatrzenia odwołania J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2002 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2000 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
W dniu [...] maja 2005 r. J. K. wniosła o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości albo o przyznanie odszkodowania, zaś w dniu [...] listopada 2008 r. złożyła kolejny wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego lub zapłatę odszkodowania. Natomiast w dniu [...] lutego 2012 r. z wnioskiem o zwrot tej nieruchomości wystąpił A. Z.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...] - wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. S. z [...] lutego 1991 r. o odszkodowanie lub przywrócenie posiadania 1/4 nieruchomości do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonego hip. nr [...] - odmówił J. K., A. Z. i kuratorowi spadku po A. M., ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ulicy [...] hip. nr [...], oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...], cz. [...], cz. [...] z obrębu [...] o pow[...] łokci kwadratowych.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] lutego 1991 r., Nr [...]oraz zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 2004 r., nr L.dz. [...] tytuł własności gruntu uregulowany był wpisem na imię A. M. co do 1/2 nieruchomości, A. C. co do 1/4 nieruchomości na mocy aktu kupna z [...] sierpnia 1923 r. oraz aktu zaznanego w dniu [...] kwietnia 1931 r. oraz J. S. co do 1/4 nieruchomości, na mocy aktu zaznanego w dniu [...] września 1945 r. za nr Rep. [...] i dnia [...] kwietnia 1942 r. za nr Rep. [...] przed notariuszem J. S. w [...].
Strony postępowania organ ustalił na podstawie:
- aktu notarialnego Rep. A [...] zawartego w dniu [...] marca 2000 r. przed notariuszem J. H., w którym J. S. testamentem zapisał swojej siostrzenicy J. K. przysługujące mu prawa i roszczenia do 1/4 części zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. [...];
- aktu notarialnego Rep. [...] zawartego w dniu [...] października 2003 r. przed notariuszem J. H., którym nastąpiło wykonanie zapisu testamentu uczynionego przez J. S. na rzecz J. K., przenoszące prawa i roszczenia o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. [...];
- postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2003 r., sygn. akt I Ns [...] o nabyciu spadku po J. S., który nabyła żona J. S., syn A. S. oraz wnuk Ł. S., każde z nich po 1/3 części spadku;
- zaświadczenia z [...] stycznia 2008 r. wydanego przez Fundację [...] przy [...] Instytucie Historycznym, poświadczonego za zgodność z oryginałem przez adwokata J. B., z którego wynika, że A. C. używał również imienia A.C.;
- aktu zmiany nazwiska i imienia z [...] maja 1948 r., w którym Prezydent [...] zezwolił T. C. na zmianę imienia i nazwiska na T. Z.;
- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 2014 r., sygn. akt VI Ns [...] o nabyciu spadku po zmarłym A. vel A. C., który nabył syn T. Z. w całości.
- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] maja 2006 r., sygn. akt
I Ns [...] o nabyciu spadku po zmarłym T. Z., który nabyła żona T. Z. oraz syn A. Z., każde z nich po 1/2 części spadku;
- aktu poświadczenia dziedziczenia Rep A nr [...] z [...]lutego 2012 r., którym poświadczono, że spadek po zmarłej T. Z. nabył syn A. Z. w całości.
- odpisu zupełnego aktu zgonu nr [...] z Urzędu Stanu Cywilnego w [...], stwierdzającego, iż A. M. rozwiedziony zmarł [...] sierpnia 1976 r.
w [...];
- postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2017 r., sygn. akt I Ns [...], którym ustanowiono r.pr. K. B. o, kuratorem spadku po A. M.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że kolejnym aktem prawnym, po dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, regulującym prawa dawnych właścicieli warszawskich jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121), dalej jako u.g.n.
Na podstawie art. 214 ust. 1 tej ustawy poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 214 o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zgodnie z ust. 2 art. 214 ww. ustawy "zwrot nieruchomości, o których mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych". Stosowne wnioski w tej sprawie należało złożyć w terminie od 1 sierpnia 1985 r. do 31 grudnia 1988 r.
Wniosek w terminie przewidzianym w art. 214 ust. 2 powołanej ustawy również nie został złożony.
W tym zakresie Prezydent przywołał wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 302/06, w którym stwierdzono, że przepisy art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami są przepisami szczegółowymi w stosunku do regulacji przewidzianych w dekrecie o własności i użytkowani gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zatem jako lex specialis powinny być wykładane ściśle i nie jest dopuszczalna jakakolwiek inna ich interpretacja.
Zaznaczył, że warunkiem uwzględnienia wniosku jest spełnienie dwóch warunków.
Pierwszy warunek dotyczy terminu złożenia wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste - wymagane jest wystąpienie z takim wnioskiem do dnia 31 grudnia 1988 r. Drugi warunek odnosi się do stanu nieruchomości - zwrot nieruchomości może bowiem dotyczyć wyłącznie działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami w których liczba izb nie przekraczała 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych (wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt
I SA/Wa 1712/08).
Następnie wskazał, że wniosek J. S. z [...] lutego 1991 r. został złożony po upływie terminu określonego w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. w okresie od dnia 19 kwietnia 1948 r. do 19 października 1948 r. oraz po upływie terminu określonego w art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. po dniu 31 grudnia 1988 r.
W tej sytuacji Prezydent m.st. Warszawy uznał, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 214 u.g.n.
W dalszej części uzasadnienia stwierdził że określony w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. termin złożenia wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy jest terminem prawa materialnego. Złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej. Zatem przekroczenie terminu wywołuje negatywne dla strony skutki w postaci wygaśnięcia roszczeń majątkowych
W aktach przedmiotowej sprawy brak jest wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu, tj. w okresie od dnia 19 kwietnia 1948 r. do 19 października 1948 r. - co oznacza, że dawni współwłaściciele nie skorzystali z przysługującego im uprawnienia.
Skoro bezspornym jest fakt niezłożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu, stąd też w sprawie nie zachodzi konieczność badania przesłanki o której mowa w art. 7
ust. 2 dekretu oraz ustalania innych stron postępowania, aniżeli spadkobiercy dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.
NSA wyrokiem z 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1091/96, stwierdził, że: "termin z art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy do zgłoszenia wniosku o przyznanie na gruncie prawa własności czasowej i termin, który przewidywał wygaśnięcie praw do odszkodowania z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (tekst jednolity z 1991 r.) są terminami prawa materialnego. Konsekwencją tego jest prekluzyjność, co powoduje wygaśnięcie roszczenia w przeciwieństwie do terminów procesowych, które z reguły są przywracane". Podobne stanowisko zaprezentował WSA w Warszawie w wyroku z 15 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. I SA/Wa 276/05.
Zatem - skoro termin przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prekluzyjnym - to uchybienie powyższemu terminowi powoduje wygaśnięcie roszczenia i niemożność przywrócenia terminu w myśl odpowiednich przepisów procedury administracyjnej (art. 58-60 k.p.a.).
Następnie Prezydent [...] odniósł się do kwestii wniosku złożonego w trybie art. 214 u.g.n. wskazując, że inny jest charakter uprawnień dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich określonych w poprzednio obowiązującej ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (D.U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127) - art. 82 ust. 2 - i art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką tych uprawnień jest to, że dotychczasowy właściciel (jego następca prawny) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu, bądź dlatego, że nie złożył wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy w terminie określonym w dekrecie, bądź też dlatego, że wniosek nie został uwzględniony. Realizacja tego uprawnienia również została ograniczona terminem, albowiem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynku w tym trybie zostały uzależnione od zgłoszenia wniosku do dnia 31 grudnia 1988 r. Termin ten jest także terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasa uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego. Ten różny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich przesądza o tym, że sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o oddanie takiego gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i obecnej ustawy o gospodarce nieruchomościami - vide wyrok NSA z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1156/11.
Dodał, że kurator spadku pismem z [...] listopada 2017 r. poinformował go o toczącym się postępowaniu spadkowym spadku wakującego pod sygn. akt I Ns [...].
Podsumowując Prezydent [...] uznał, że - mając na uwadze powyższe okoliczności, a w szczególności brak złożenia wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz brak złożenia wniosku w terminie określonym w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wniosek Jerzego Sosnowskiego z 25 lutego 1991 r. został złożony poza wszelkimi terminami ustawowymi zakreślonymi w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n.) - należało odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych.
Od powyższej decyzji Prezydenta [...] odwołanie złożyli J. K.
i A.Z. zarzucając jej naruszenie:
a) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 i nast. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z 22 marca 1928 r. i art. 63 i nast. k.p.a. i w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez pobieżne i nietrafne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie określenia pisma (zdarzenia) inicjującego postępowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy chronologicznie najwcześniejszym pismem dot. ustanowienia na rzecz byłych właścicieli nieruchomości prawa użytkowania wieczystego (prawa własności czasowej) było złożenie przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny wniosku dekretowego z 8 września 1948 r., a także określenia przyczyn i celu jego złożenia oraz zakresu uzgodnień tego organu z współwłaścicielami tej nieruchomości w osobach A. M., A. C. i J. S., a także późniejszego stanowiska współwłaścicieli w odniesieniu do złożonego na ich rzecz wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, w sytuacji gdy organ ograniczył się jedynie do ustalenia samego faktu złożenia przedmiotowego wniosku, bez dalszych ustaleń w powyższym zakresie,
b) art. 16 ust. 4 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem z 22 marca 1928 r. w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, albowiem skoro jak wynika z finalnego stanowiska organu traktuje on złożenie wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny na rzecz byłych właścicieli, jako nieskuteczne, to przed rozstrzygnięciem należało wezwać ustalonych następców prawnych byłych właścicieli dekretowych, celem wypowiedzenia się, czy popierają nadal, jako swój, wniosek dekretowy wniesiony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, czy też go wycofują,
c) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku dowodowego strony zgłoszonego w piśmie pełnomocnika z 14 marca 2015 r., zmierzającego do dołączenia do akt dokumentacji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego dotyczącej złożenia wniosku dekretowego odnoszącego się do nieruchomości przy ul. Twardej 58 w Warszawie,
d) art. 138 § 2 zd. 2 i art. 138 § 2a w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikających z decyzji z [...] marca 2000 r., nr sprawy [...] i decyzji z [...] maja 2002 r., nr sprawy [...] wydanych w trybie rozstrzygnięć nadzorczych z wniosku J. S. dot. przedmiotowej nieruchomości, w których wskazano wprost, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nie może nastąpić jedynie z powodu braku poparcia wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny przez właścicieli lub osoby uprawnione, zaś do tego sprowadza się obecnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji,
e) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny w żadnym razie nie mógł w sposób skuteczny złożyć wniosku dekretowego na rzecz właścicieli nieruchomości warszawskiej, w sytuacji gdy pogląd taki jest sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą praworządności i nie uwzględnia szerokiego spektrum stanów faktycznych zachodzących w tego typu sprawach,
f) art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której w rzeczywistości w sprawie zostały spełnione przesłanki ustanowienia na rzecz byłych właścicieli nieruchomości prawa własności czasowej.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu
I instancji.
W uzasadnieniu wskazało, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wniosek w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. dotyczący przedmiotowej nieruchomości złożony został jedynie przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] (wniosek z [...] września 1948 r.).
W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku wydana została decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...] - umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej hip. Nr [...] o powierzchni [...] łokci kwadratowych. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z [...] września 1948 r. - w myśl obowiązującego prawa i orzecznictwa sądowego - nie może zostać uznany za złożony skutecznie. Oczywistym jest, że Urząd Likwidacyjny nie tylko nie miał uprawnień do złożenia wniosku dekretowego, ale także nie mógł wystąpić w roli pełnomocnika strony.
Następnie podniosło, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], rozpoznał wniosek J. S. z [...] lutego 1991 r., którym wnioskodawca zwrócił się o odszkodowanie lub przywrócenie posiadania 1/4 gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].
Sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowi sprawę administracyjną odrębną od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Przesłanką uprawnień przewidzianych w ww. art. 214 jest to, iż były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu. Jest to bowiem zupełnie inne uprawnienie, którego celem było złagodzenie skutków działania dekretu. Odmienny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów powoduje, że sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu są odrębnymi sprawami administracyjnymi od spraw o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 214 u.g.n. i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Przy czym roszczenie oparte na art. 7 dekretu ma pierwszeństwo przed roszczeniami opartymi na innych podstawach. Tym samym wniosek oparty na art. 214 u.g.n. nie może być rozpoznany przed rozpoznaniem wniosku dekretowego.
Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że uprawnienia do odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa na terenie m.st. Warszawy wygasły z mocy prawa na podstawie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (D.U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127). Powołany przepis stanowił, iż z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z 26 października 1945 r.
W ww. art. 82 ust. 2 uczyniono wyjątek od bezwzględnego wygaśnięcia uprawnień odszkodowawczych, polegający na tym, że poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych lub ich następcy prawni - mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste.
Z treści tego art. 82 ust. 2 wynikało zatem, iż aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł uzyskać prawo użytkowania wieczystego, musiały zaistnieć łącznie dwie przesłanki:
1. wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste powinien był być złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 1988 r,
2. grunt musiał być zabudowany w sposób określony w tym przepisie.
Następnie z dniem 1 stycznia 1998 r. straciła moc ww. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i jednocześnie weszła
w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Kolegium wskazało, że zarówno pod rządami obecnej ustawy, jak i przepisów obowiązujących w dacie złożenia przedmiotowego wniosku, tj. ustawy z 1985 r. - terminem końcowym przewidzianym przez ustawodawcę do złożenia wniosku był dzień 31 grudnia 1988 r.
Z treści przepisu art. 214 ust. 1 u.g.n. w sposób jednoznaczny wynika, że złożenie wniosku o którym w nim mowa, w terminie określonym w tym przepisie tj. do 31 grudnia 1988 r.- jest koniecznym wymogiem pozytywnego dla podmiotu wnioskującego rozstrzygnięcia, jednak pod warunkiem spełnienia pozostałych wymogów (zabudowanie nieruchomości jednym z budynków wymienionych w ust. 2 art. 214). Wymogi wynikające ze wskazanych przepisów muszą być spełnione łącznie - co oznacza, że niespełnienie chociażby jednego warunku prowadzi do nieuwzględnienia wniosku. Przy czym termin do złożenia wniosku (31 grudnia 1988 r.) jest terminem materialnym, a więc terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu. Po upływie tego terminu wygasa możliwość dochodzenia uprawnienia przewidzianego w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami
Dodało, że w kwestii terminu określonego poprzednio przepisem art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie art. 214 u.g.n., wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. W tym zakresie przywołało wyrok NSA w Warszawie z 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1091/96 oraz wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 302/06.
Podkreśliło też, iż zastosowana przez organ I instancji wykładnia art. 214 u.g.n. znajduje potwierdzenie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W konkluzji Kolegium stwierdziło, że nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. Z. J. K. zarzucając zaskarżonej decyzji:
a) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i brak zawieszenia postępowania w nin. sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy (w tym także sądowo-administracyjnej) o ustanowienie prawa własności czasowej na rzecz skarżących w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego z dnia 8 września 1948 r. złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny,
b) naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 i nast. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z 22 marca 1928 r. i art. 63 i nast. k.p.a. i w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez pobieżne i nietrafne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie określenia pisma (zdarzenia) inicjującego postępowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy chronologicznie najwcześniejszym pismem dot. ustanowienia na rzecz byłych właścicieli nieruchomości prawa użytkowania wieczystego (prawa własności czasowej) było złożenie przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny wniosku dekretowego z 8 września 1948 r., a także określenia przyczyn i celu jego złożenia oraz zakresu uzgodnień tego organu z współwłaścicielami tej nieruchomości w osobach A. M., A. C. i J.S., a także późniejszego stanowiska współwłaścicieli w odniesieniu do złożonego na ich rzecz wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, w sytuacji gdy Organ ograniczył się jedynie do ustalenia samego faktu złożenia przedmiotowego wniosku, bez dalszych ustaleń w powyższym zakresie,
c) naruszenie art. 16 ust. 4 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem z 22 marca 1928 r. w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem skoro jak wynika z finalnego stanowiska Organu traktuje on złożenie wniosku dekretowego w niniejszej spawie przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny na rzecz byłych właścicieli, jako nieskuteczne, to przed rozstrzygnięciem należało wezwać ustalonych następców prawnych byłych właścicieli dekretowych, celem wypowiedzenia się, czy popierają nadal, jako swój, wniosek dekretowy wniesiony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, czy też go wycofują,
d) naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 78
§ 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku dowodowego strony zgłoszonego w piśmie pełnomocnika z 14 marca 2015 r., zmierzającego do dołączenia do akt niniejszej sprawy dokumentacji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego dotyczącej złożenia wniosku dekretowego odnoszącego się do nieruchomości przy ul. [...] w [...],
e) naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 i art. 138 § 2a w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikających z decyzji z [...] marca 2000 r., nr sprawy [...]i decyzji z [...] maja 2002 r., nr sprawy [...]wydanych w trybie rozstrzygnięć nadzorczych z wniosku J. S. dot. przedmiotowej nieruchomości, w których wskazano wprost, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nie może nastąpić jedynie z powodu braku poparcia wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny przez właścicieli lub osoby uprawnione, zaś do tego sprowadza się obecnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji,
f) naruszenie art. 7 ust. 2 pkt a) i d) oraz ust. 3 w zw. z art. 15 i 19 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich w zw. z §3 Rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych z 1948 r. w zw. z art. 58 § 1 dekretu prawo opiekuńcze, poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do stanowiska, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł co do samej zasady i bez względu na okoliczności, w sposób skuteczny, złożyć wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 1 tzw. dekretu Bieruta, albowiem rzekomo nie był on uprawniony do zabezpieczenia majątku osób prywatnych (fizycznych), a jedynie miał działać w interesie władzy publicznej, które to stanowisko wyniknęło z pominięcia reguł wykładni językowej stosownie do której czasownik zabezpieczać/zabezpieczyć oznacza m.in. (zapewnić ochronę przed czymś niebezpiecznym lub szkodliwym), (zapewnić utrzymanie się czegoś w dotychczasowym stanie) lub (zapewnić zaspokojenie roszczenia lub wykonanie kary) (wg Słownika Języka Polskiego PWN - wersja internetowa dostępna: https://sip.pwn.pl/szukai/zabezpieczenie.htmh), a także z pominięcia reguł wykładni celowościowej, systemowej i historycznej związanych z odczytaniem treści normy prawnej przez pryzmat funkcji ochronnej, a nie wywłaszczeniowej, jaką miały pełnić przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, która uprawnia do przyjęcia, iż złożenie wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny może stanowić sui generis czynność zachowawczą na rzecz byłego właściciela nieruchomości i jako takie winno być uznane za skuteczne złożenie wniosku
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie zarzutów skargi - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowiska zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując pod tym kątem oceny Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ulicy [...] hip. nr [...], oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...], cz. [...], cz. [...] z obrębu [...]o powierzchni [...] łokci kwadratowych.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony z zachowaniem ustawowego terminu.
Oceniając całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdzić należy, że organy orzekające prawidłowo uznały, iż wniosek dekretowy nie został złożony w terminie.
Z akt sprawy wynika, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie wnioskiem z 8 września 1948 r. skierowanym do Zarządu Miejskiego w [...] wystąpił w imieniu nieobecnego A. M. - właściciela nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. Nr [...]- o przyznanie prawa własności czasowej za opłatą symboliczną.
W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent [...] decyzją
z [...] lutego 2018 r., nr [...] - utrzymaną w mocy decyzją SKO w [...]
z [...] listopada 2019 r., nr [...] - umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonego hip. Nr [...]o powierzchni [...] łokci kwadratowych. W uzasadnieniu organ podkreślił, że wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z [...] września 1948 r. - w myśl obowiązujących przepisów i orzecznictwa sądowego - nie może zostać uznany za skutecznie złożony. Urząd Likwidacyjny nie tylko nie miał uprawnień do złożenia wniosku dekretowego, ale także nie mógł występowania w roli pełnomocnika strony postępowania administracyjnego.
Natomiast w niniejszej sprawie Prezydent [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrzyły wniosek J. S. z [...] lutego 1991 r. o odszkodowanie lub przywrócenie posiadania 1/4 gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].
Zauważyć należy, że w dniu [...] maja 2005 r. J. K. wniosła o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości albo o przyznanie odszkodowania, zaś w dniu [...] listopada 2008 r. złożyła kolejny wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego lub zapłatę odszkodowania. Natomiast w dniu [...] lutego 2012 r. z wnioskiem o zwrot tej nieruchomości wystąpił A. Z..
Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Oznacza to, że aby organ mógł uwzględnić wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej, właściciel gruntu lub inne osoby wskazane w tym przepisie musiały wystąpić o przyznanie im prawa własności czasowej, w terminie 6 miesięcznym od dnia objęcia gruntu w posiadanie gminy.
Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r. - co oznacza, że 6 miesięczny termin do składania wniosków upłynął w dniu 19 października 1948 r.
Tymczasem w aktach niniejszej sprawy - poza wnioskiem Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z [...]września 1948 r. - brak jest innego wniosku dekretowego złożonego do dnia 19 października 1948 r. Bezspornym jest zatem fakt niezłożenia przez właścicieli hipotecznych nieruchomości wniosku w trybie art. 7 dekretu. Natomiast wniosek J. S. z [...] lutego 1991 r. ewidentnie został złożony po upływie terminu określonego w art. 7 dekretu.
Podkreślić przy tym należy, że termin do złożenia wniosku określony w art. 7
ust. 1 dekretu ma charakter materialnoprawny. Jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do złożenia wniosku (zob. uchwała (7) NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 3/03).
Skoro strona nie może uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 dekretu, do należało rozważyć możliwość uzyskania tego prawa na podstawie art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121), dalej jako u.g.n. Wniosek oparty na podstawie art. 214 u.g.n. nie może być bowiem rozpatrzony przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego.
Przed wejściem w życie u.g.n. obowiązywała ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z art. 82 ust. 1 i 2 tej ustawy z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu (ust.1). Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste (ust.2). Uprawnienie to przysługiwało także następcom prawnym poprzednich właścicieli. Osoby fizyczne mogły na tej podstawie otrzymać tylko jedną nieruchomość, po uprzednim złożeniu w terminie stosownego wniosku.
Z powyższego wprost wynika, iż wniosek J. S. z [...] lutego 1991 r. złożony został po upływie terminu określonego w tym przepisie.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1091/16, wskazał, że: "termin z art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie na gruncie prawa własności czasowej i termin, który przewidywał wygaśnięcie praw do odszkodowania z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. (tekst jedn. z 1991 r.) są terminami prawa materialnego. Konsekwencją tego jest prekluzyjność - co powoduje wygaśnięcie roszczenia w przeciwieństwie do terminów procesowych, które z reguły są przywracalne". Stanowisko to pozostaje aktualne w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Do tych rozwiązań nawiązuje także art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 214 ust 1 i 2 u.g.n. poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1 u.g.n. (tj. ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność (ust. 1), zaś zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych (ust 2).
Z powyższej regulacji wynika zatem, iż aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł uzyskać prawo użytkowania wieczystego, musiały zostać spełnione łącznie dwie przesłanki:
1) wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 1988 r.,
2) grunt musiał być zabudowany w sposób określony w tym przepisie.
Oznacza to, że złożenie wniosku w terminie określonym w tym przepisie, tj. do 31 grudnia 1988 r., jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji pozytywnej, pod warunkiem spełnienia pozostałych wymogów określonych w tym przepisie (zabudowanie nieruchomości jednym z budynków wymienionych w art. 214). Przy czym wymogi te muszą być spełnione łącznie. Tym samym niespełnienie jednego z warunków prowadzi do nieuwzględnienia wniosku. Zaznaczenia wymaga, że termin do złożenia wniosku - 31 grudnia 1988 r. jest terminem materialnym, a więc terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu.
Zatem w realiach niniejszej sprawy wniosek J. S. z [...] lutego 1991 r. nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na niespełnienie jednego z warunków określonych w tym przepisie, tj. z powodu niezachowania terminu przewidzianego do jego zgłoszenia - 31 grudnia 1988 r. Z upływem tego terminu wygasło bowiem uprawnienie do uzyskania w trybie powyższego przepisu prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Podsumowując Sąd stwierdził, że organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wskazały, jakimi przesłankami kierowały się odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości - wyjaśniając przy tym bardzo dokładnie wszelkie istotne okoliczności sprawy oraz prawidłowo uzasadniły swoje decyzje zgodnie z wymogami określonymi w rat 107 § 3 k.p.a. - uzyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.